1、中国的少数民族政策及其实践中华人民共和国国务院新闻办公室一九九九年九月北京目 录一、统一的多民族国家二、坚持民族平等团结三、实行民族区域自治制度四、促进各民族共同发展五、保护和发展少数民族文化一、统一的多民族国家中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。迄今为止，通过识别并经中央政府确认的民族有 56 个，即汉、蒙古、回、藏、维吾尔、苗、彝、壮、布依、朝鲜、满、侗、瑶、白、土家、哈尼、哈萨克、傣、黎、傈僳、佤、畲、高山、拉祜、水、东乡、纳西、景颇、柯尔克孜、土、达斡尔、仫佬、羌、布朗、撒拉、毛南、仡佬、锡伯、阿昌、普米、塔吉克、怒、乌孜别克、俄罗斯、鄂温克、德昂、保安、裕固、京、
2、塔塔尔、独龙、鄂伦春、赫哲、门巴、珞巴、基诺等民族。在中国，由于汉族以外的 55 个民族相对汉族人口较少，习惯上被称为“少数民族”。1990 年中国第四次人口普查的数据表明，在全国总人口中，汉族人口占 9196，少数民族人口占 804。1995 年全国 1人口抽样调查表明，在中国 12 亿多人口中，少数民族人口为 10846 万人，占全国总人口的 898，比 1990 年提高了 094 个百分点。中国各民族分布的特点是：大杂居、小聚居、相互交错居住。汉族地区有少数民族聚居，少数民族地区有汉族居住。这种分布格局是长期历史发展过程中各民族间相互交往、流动而形成的。中国少数民族人口虽少，但分布很广。
3、全国各省、自治区、直辖市都有少数民族居住，绝大部分县级单位都有两个以上的民族居住。目前，中国的少数民族主要分布在内蒙古、新疆、宁夏、广西、西藏、云南、贵州、青海、四川、甘肃、辽宁、吉林、湖南、湖北、海南、台湾等省、自治区。中国自古以来就是一个统一的多民族国家。公元前 221 年，中国建立了第一个统一的多民族的中央集权国家秦朝。今天中国的广西、云南等少数民族较为集中的地方都在秦朝统一政权管辖下，并设有郡县加以统治。汉朝（公元前 206 年公元 220 年）继承秦制，中央集权的封建国家更加强大。汉朝在西域（汉朝以后对今中国甘肃敦煌以西地区的总称）置都护府，增设 17 郡统辖四周各民族，形成了包括今
4、天新疆各族人民先民在内的疆域宽广的国家。在汉朝与周边的少数民族进行频繁的各种交往活动中，汉朝之名也遂被其他民族用来称呼华夏民族，形成了世界上人数最多的民族汉族。经过秦朝的开创、汉朝的巩固与发展，中国统一的多民族国家从此奠定。汉朝以后，中国历代中央政权发展和巩固了秦汉“大一统”的多民族国家的格局。各个朝代的中央政权既有汉族建立的，也有少数民族建立的。公元十三世纪，蒙古族建立起统一的多民族的大元（12061368 年）帝国。元朝在全国实行行省制度，在南方部分少数民族聚居的府、州设置土官（以少数民族首领充任并世袭的地方行政长官），在西藏设立主管军政事务的宣慰使司都元帅府，西藏从此成为中国领土不可分割
5、的一部分，还设立澎湖巡检司管理澎湖列岛和台湾。元朝的民族成分包括现今中国绝大多数民族。公元十七世纪，满族崛起，建立中国历史上最后一个封建王朝清朝（16441911年）。清朝在西域设立伊犁将军并建立新疆行省，在西藏设立驻藏大臣，并确立了由中央政府册封达赖、班禅两大活佛的历史定制，在西南地区实行“改土归流”（少数民族地方行政长官由中央政府委派）等一系列政策。中国历史上虽然出现过短暂的割据局面和局部分裂，但统一始终是中国历史发展的主流。在长期的大统一过程中，经济、文化交往把中国各民族紧密地联系在一起，从而形成了相互依存、相互促进、共同发展的关系，创造和发展了中华文明。中国各民族相互依存的政治、经济、
6、文化联系，使其在长期的历史发展中有着共同的命运和共同的利益，产生了强固的亲和力、凝聚力。中国各民族团结合作，共同捍卫了统一的多民族国家。特别是近代以来，中国曾沦为半殖民地半封建社会，中华民族遭受帝国主义侵略、压迫和欺凌，陷入被压迫民族的境地，为捍卫国家的统一和中华民族的尊严，各民族团结奋斗，共御外侮，与侵略者和民族分裂主义者进行了不屈不挠的斗争。十九世纪，新疆各族人民协同清军消灭了阿古柏反动势力，挫败了英、俄侵略者企图分裂中国的阴谋。十九世纪末和二十世纪初，西藏军民在隆吐山、江孜两次战役中，重创英国侵略者。在中国人民反抗日本帝国主义侵略的八年抗战（19371945 年）中，各族人民同仇敌忾，浴
7、血奋战，其中的回民支队、内蒙古抗日游击队等许多以少数民族为主的抗日力量为抗战的胜利所作的贡献为世人熟知。针对极少数民族分裂主义者在帝国主义侵略势力的扶持下，策划和制造“西藏独立”、新疆的“东突厥斯坦”、东北的伪“满洲国”等违背历史潮流和中华民族意志的分裂国家行径，各民族人民进行了坚决的斗争，维护了国家的统一。在中华人民共和国成立前，中国历代政府虽都有一套关于民族事务的政策和制度，但无论是汉族还是少数民族建立的中央政权，民族间无平等可言。1949 年中华人民共和国的建立，开辟了中国各民族平等、团结、互助的新时代。在中华人民共和国统一的民族大家庭内，各民族在一切权利完全平等的基础上，自愿地联合和团
8、结起来，相互促进，共同发展，致力于建设富强、民主、文明的新中国。二、坚持民族平等团结在中国，民族平等是指：各民族不论人口多少，经济社会发展程度高低，风俗习惯和宗教信仰异同，都是中华民族的一部分，具有同等的地位，在国家和社会生活的一切方面，依法享有相同的权利，履行相同的义务，反对一切形式的民族压迫和民族歧视。而民族团结是指：各民族在社会生活和交往中的和睦、友好和互助、联合的关系。民族团结要求在反对民族压迫和民族歧视的基础上，维护和促进各民族之间和民族内部的团结，各民族人民齐心协力，共同促进国家的发展繁荣，反对民族分裂，维护国家统一。中国政府历来认为，民族平等是民族团结的前提和基础，没有民族平等，
9、就不会实现民族团结；民族团结则是民族平等的必然结果，是促进各民族真正平等的保障。民族平等和民族团结作为解决民族问题的基本原则和根本政策，在中国的宪法和有关法律中得到明确规定。中华人民共和国宪法规定：“中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫”。中国各民族公民广泛地享有宪法和法律赋予公民的各项平等权利。诸如：各民族公民不分民族、种族、宗教信仰，都同样地享有选举权和被选举权；各民族公民的人身自由和人格尊严不受侵犯；各民族公民都有宗教信仰自由的权利；各民族公民都有接受教育的权利；各民族公民都有使用和发展本民族
10、语言文字的权利；各民族公民都有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由；各民族公民都有从事科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的权利；各民族公民都有劳动、休息和丧失劳动能力时从国家和社会获得物质帮助的权利；各民族公民都有对国家机关和国家工作人员提出批评和建议的权利；各民族公民都有保持或改革自己风俗习惯的自由等等。中国政府采取了特殊的政策和措施，努力使宪法和法律规定的各民族一律平等的权利在社会生活和政府行为中得到有效落实和保障，形成了各民族平等相待、团结和睦、友好互助的良好社会环境。保护少数民族人身自由中华人民共和国成立前，中国少数民族地区经济社会发展很不平衡，有的处于封建农奴制社会，有的处于奴
11、隶制社会，有的还处于原始社会末期。这些地区的少数民族群众大都附属于封建领主、大贵族、寺庙或奴隶主，可以被任意买卖或当作礼物赠送，没有人身自由。在西藏，形成于十七世纪并沿用了300 多年的法律十三法典、十六法典，将人严格划分为三等九级：“上等人”是大贵族、大活佛和高级官员，“中等人”为一般僧俗官员、下级军官和上等人的管家等，“下等人”是农奴和奴隶。“法典”规定：“上等上级人”的命价按尸量黄金计，“下等下级人”的命价仅为一根草绳，而“下等人”占西藏总人口的 95以上。不改革少数民族地区落后的社会政治制度，宪法和法律规定的少数民族的各项平等权利就无法实现。中华人民共和国成立后，根据大多数少数民族地区
12、人民的意愿，中国政府采取不同方法先后在少数民族地区逐步实行民主改革，并在五十年代末完成。这场改革废除了领主、贵族、头人等特权者的一切特权，消灭了人剥削人、人压迫人的旧制度，使千百万少数民族群众翻身解放，获得人身自由，成为国家和自己命运的主人。1959 年在西藏进行的民主改革，彻底废除了长达 700 多年的政教合一、贵族僧侣专权的封建农奴制度，昔日百万农奴和奴隶获得了人身自由，成了新社会的主人。各民族平等参与国家事务的管理在中国，各少数民族与汉族都以平等的地位参与国家大事和各级地方事务的管理，而且少数民族参与行使管理国家的权利受到特殊保障。在中国的最高权力机关全国人民代表大会的选举中，充分反映了
13、对少数民族权利的尊重。中国各少数民族都依据中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法的规定，选出代表本民族的全国人民代表大会代表，人口特别少的民族，即使达不到规定的产生一名代表的人数，至少也有一名代表。从 1954 年第一届全国人民代表大会至今，历届全国人民代表大会中，少数民族代表在全国人民代表大会代表中所占名额的比例，均高于同期在全国人口中所占的比例。1998 年选出的第九届全国人民代表大会代表中，少数民族代表共有 428 人，占代表总数2979 人的 1437，比同期少数民族人口占全国总人口的比例约高出 5 个百分点。在地方各级人民代表大会中，少数民族聚居的地方，每一聚居的
14、少数民族都有代表参加当地的人民代表大会。散居的少数民族也参加选举代表本民族的当地人民代表大会的代表，而且每一代表所代表的人口数可以少于当地人民代表大会每一代表所代表的人口数。国家大力培养使用少数民族干部，全国现有少数民族干部 270 多万人。在中央和地方国家权力机关、行政机关、审判机关和检察机关都有相当数量的少数民族人员，参加国家和地方事务的管理。目前，在中国全国人民代表大会常务委员会副委员长中，少数民族占 21，在全国政协副主席中，少数民族占96；在国务院领导成员中，有一人为少数民族；在国务院的组成部门中，有两位部长是少数民族；155 个民族自治地方政府的主席、州长、县长或旗长都由少数民族人
15、员担任。确认少数民族成分在中华人民共和国成立以前，中国究竟有多少少数民族，并不清楚。中华人民共和国成立后，为了全面贯彻实行民族平等政策，从 1953 年起，国家组织了大规模的民族识别考察工作，辨别民族成分和民族名称。识别考察从中国的历史和现实情况出发，按照科学认定与本民族意愿相结合的原则，只要具有构成单一民族条件的，不管其社会发展水平如何，不论其居住区域大小和人口多少，都认定为一个民族。经过认真的调查研究，到 1954 年，中国政府确认了 38 个民族；到 1964 年，中国政府又确认了 15个民族。加上 1965 年确认的珞巴族、1979 年确认的基诺族，全国 55 个少数民族都被正式确认并
16、公布。新中国的民族识别工作使许多不被旧中国的统治者承认的少数民族获得了应有的承认，并与中国其他民族一样享有平等权利。反对任何形式的民族歧视和压迫旧中国在民族歧视和民族压迫制度下，许多少数民族没有平等的、准确的称谓，有些少数民族地区的地名也带有民族歧视和压迫的含义。中华人民共和国成立以后，中央人民政府采取措施，于 1951 年发布了关于处理带有歧视或侮辱少数民族性质的称谓、地名、碑碣、匾联的指示，废除了带有侮辱性的称谓、地名等。有的少数民族称谓虽然没有侮辱性的含义，也根据少数民族自己的意愿进行了更改，如僮族的“僮”改为“壮”等。在中国，任何煽动民族仇视和歧视，破坏民族平等团结的言行都是违法的。少
17、数民族如遭受歧视、压迫或侮辱，有向司法机关控告的权利，司法机关对此种控告必须负责予以处理。中国加入了消除一切形式种族歧视国际公约、禁止并惩治种族隔离罪行国际公约、防止和惩治灭绝种族罪行公约等国际公约，并认真履行国际公约的义务，同国际社会一起，为在世界各国实行民族平等，反对种族隔离、民族压迫和民族歧视进行不懈的努力。维护和促进各民族大团结为保障民族平等，加强民族团结，中国宪法规定：要反对大民族主义，主要是大汉族主义，也要反对地方民族主义。同时，国家还在全体公民中广泛开展各民族大团结的宣传和教育。在文艺作品、影视作品、新闻报道、学术研究中都大力倡导民族平等、民族团结，反对民族压迫和民族歧视，特别是
18、反对大民族主义。为防止和杜绝意识形态领域的大民族主义和不平等现象的出现，中国政府有关部门、机构专门就严禁在新闻出版和文艺作品中出现损害民族团结内容等事项作出了规定。自八十年代以来，中国政府及有关部门多次举行民族团结进步表彰活动，对维护各民族平等权利、促进各民族和睦相处和共同进步繁荣的单位和个人给予表彰和奖励。1988 年，中国政府在全国广泛深入开展民族团结进步活动的基础上，召开了第一次全国民族团结进步表彰大会，有 565 个先进集体、601名先进个人受到表彰。1994 年，中国政府又召开了第二次全国民族团结进步表彰大会，1200 多个模范单位和个人受到表彰。1999 年，中国政府还将在北京召开
19、第三次全国民族团结进步表彰大会。通过开展民族团结进步表彰活动，激励先进，弘扬正气，使民族团结成为强大的社会舆论和良好的社会风尚，不仅推动了民族团结进步事业的发展，而且对维护少数民族地区和整个国家的稳定也产生了深远影响。尊重和保护少数民族宗教信仰自由中国是一个有着多种宗教的国家，主要有佛教、道教、伊斯兰教、天主教、基督教等。中国少数民族群众大多有宗教信仰，有的民族群众性地信仰某种宗教，如藏族群众信仰藏传佛教。中国政府根据中华人民共和国宪法关于公民有宗教信仰自由的规定，制定了具体政策，尊重和保护少数民族的宗教信仰自由，保障少数民族公民一切正常的宗教活动。在中国，不论是信仰藏传佛教的藏、蒙古、土、裕
20、固、门巴等民族的群众，还是信仰伊斯兰教的回、维吾尔、哈萨克、东乡、撒拉、保安、柯尔克孜、塔吉克、乌孜别克、塔塔尔等民族的群众，以及部分信仰基督教的苗、瑶等民族的群众，他们正常的宗教活动都受到法律的保护。目前，中国有清真寺 3 万余座。在新疆有清真寺 23 万座。在西藏，有藏传佛教各类宗教活动场所 1700 多处。使用和发展少数民族语言文字中国各民族都有使用和发展自己语言文字的自由和权利。国家在五十年代组织人员对少数民族语言文字情况进行了全面调查，建立专门的民族语文工作机构和研究机构，培养民族语文专门人才，帮助少数民族创制、改进或改革文字，推进少数民族语文在各个领域中的运用。目前，中国 55 个
21、少数民族中，除回族和满族通用汉语文外，其余 53 个民族都有自己的民族语言。有文字的民族有 21 个，共使用 27 种文字，其中壮、布依、苗、纳西、傈僳、哈尼、佤、侗、景颇（载佤文系）、土等十多个民族使用的 13 种文字是由政府帮助创制或改进的。在中国，无论在司法、行政、教育等领域，还是在国家政治和社会生活中，少数民族语言文字都得到广泛使用。在国家政治生活中，全国人民代表大会、中国人民政治协商会议召开的重要会议和全国或地区性重大活动，都提供蒙古、藏、维吾尔、哈萨克、朝鲜、彝、壮等民族语言文字的文件或语言翻译。民族自治地方的自治机关在执行职务的时候，都使用当地通用的一种或几种文字。在教育领域，各
22、民族自治地方的自治机关根据国家的教育方针，依照法律规定，决定本地方的教育规划和各级各类学校的教学用语。少数民族为主的学校及其他教育机构，使用本民族或者当地通用的语言文字进行教学。在新闻、出版、广播、影视等领域，目前中国用 17 种少数民族文字出版近百种报纸，用 11 种少数民族文字出版73 种杂志。中央人民广播电台和地方台用 16 种少数民族语言进行广播，地、州、县电台或广播站使用当地语言广播的达 20 多种。用少数民族语言摄制的故事片达 3410 部（集）、译制各类影片达 10430 部（集）。到 1998 年，全国 36 家民族类出版社用 23 种民族文字出版各类图书 4100 多种，印数
23、达 5300多万册。三、实行民族区域自治制度在中国，民族区域自治制度是中国政府结合中国实际情况采取的一项基本政策，也是中国的一项重要政治制度。中国的民族区域自治是在国家的统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权，使少数民族人民当家作主，自己管理本自治地方的内部事务。中国的民族自治地方分为自治区、自治州、自治县（旗）三级。民族自治地方的建立有以下类型：（一）以一个少数民族聚居区为主建立的自治地方，如新疆维吾尔自治区等；（二）以两个少数民族聚居区联合建立的自治地方，如青海省海西蒙古族藏族自治州等；（三）以多个少数民族聚居区联合建立的自治地方，如广西龙胜各族自治县等；（
24、四）在一个大的少数民族自治地方内，人口较少的少数民族聚居区建立自治地方，如广西壮族自治区的恭城瑶族自治县等；（五）一个民族在多处有聚居区的，建立多个自治地方，如宁夏回族自治区、甘肃省临夏回族自治州、河北省大厂回族自治县等。对于有些少数民族聚居地区，因地域太小、人口太少，不宜建立自治地方和设立自治机关的，中国政府通过在这些地区设立民族乡的办法，使这些地区的少数民族也能行使当家作主的权利。民族乡是对民族区域自治制度的一种补充。截止到 1998 年底，中国共建立了 155 个民族自治地方，其中自治区 5 个、自治州 30 个、自治县（旗）120 个，还有 1256 个民族乡。在全国 55 个少数民族
25、中，有 44 个民族建立了自治地方。实行自治的少数民族人口占少数民族人口总数的 75，民族自治地方行政区域的面积占全国总面积的 64。自治地方的数量和布局，与中国的民族分布和构成基本上相适应。中国所以实行民族区域自治制度，主要基于以下三个因素：一是中国在历史上长期就是一个集中统一的国家，实行民族区域自治制度符合中国的国情和历史传统。二是长期以来中国的民族分布以大杂居、小聚居为主。从各民族的人口构成来看，汉族一直占全国人口的绝大多数，少数民族的人口占少数。中华人民共和国成立初期，少数民族总人口仅占全国总人口的 6。除西藏、新疆等个别地区外，大多数民族地区的少数民族人口比汉族都要少。少数民族人口虽
26、然少，但分布区域很广，超过中国陆地面积的一半以上。长期的经济文化联系，形成了各民族只适宜于合作互助，而不适宜于分离的民族关系。三是自 1840 年鸦片战争以来，中国各民族都面临着反帝反封建、为民族解放而奋斗的共同任务和命运。在共御外敌、争取民族独立和解放的长期革命斗争中，中国各民族建立了休戚与共的亲密关系，形成了汉族离不开少数民族、少数民族离不开汉族、少数民族之间也相互离不开的政治认同。这就为建立一个统一的新中国，并在少数民族地区实行民族区域自治奠定了坚实的政治和社会基础。民族区域自治是与中国的国家利益和各民族人民的根本利益相一致的。实行民族区域自治，保障了少数民族在政治上的平等地位和平等权利
27、，极大地满足了各少数民族积极参与国家政治生活的愿望。根据民族区域自治的原则，一个民族可以在本民族聚居的地区内单独建立一个自治地方，也可以根据它分布的情况在全国其他地方建立不同行政单位的多个民族自治地方；实行民族区域自治，既保障了少数民族当家作主的自治权利，又维护了国家的统一；实行民族区域自治，有利于把国家的方针、政策和少数民族地区的具体实际结合起来，有利于把国家的发展和少数民族的发展结合起来，发挥各方面的优势。中国的民族区域自治制度有如下两个显著的特色：一是中国的民族区域自治，是在国家统一领导下的自治，各民族自治地方都是中国不可分离的部分，各民族自治地方的自治机关都是中央政府领导下的一级地方政
28、权，都必须服从中央集中统一的领导。上级国家机关在制定各项政策和计划、进行国家经济文化建设时，必须充分考虑各民族地区的具体情况和需要，动员各方面的力量予以帮助和支持。二是中国的民族区域自治，不只是单纯的民族自治或地方自治，而是民族因素与区域因素的结合，是政治因素和经济因素的结合。在中国，实行民族区域自治，既要有利于国家统一、社会稳定和民族团结，又要有利于实行自治的民族的发展和进步，有利于国家的建设。中国民族区域自治制度的确立经历了长时间的探索和实践。1947 年，在中国共产党领导下，中国建立第一个省级少数民族自治地方内蒙古自治区。1949 年 9 月 29 日第一届中国人民政治协商会议通过的具有
29、临时宪法作用的中国人民政治协商会议共同纲领，将民族区域自治制度确定为国家的一项基本政策和重要政治制度之一。1952 年 8 月 8 日颁布的中华人民共和国民族区域自治实施纲要，对民族区域自治制度的实施，作了全面规定。在 1954 年制定及以后修正颁布的中华人民共和国宪法中，都将民族区域自治作为国家的一项重要政治制度加以规定。1984 年颁布的中华人民共和国民族区域自治法，对少数民族自治地方的政治、经济、文化等各方面的权利和义务作了系统的规定。中华人民共和国建立后相继成立了四个自治区：1955 年 10 月，新疆维吾尔自治区成立；1958 年 3 月，广西壮族自治区成立；1958 年 10 月，宁夏回族自治区成立；1965 年 9 月，西藏自治区成立。
