1、1主观诉讼与客观诉讼辨析关键词: 行政诉讼;主观诉讼;客观诉讼;公益诉讼内容提要: 主观诉讼与客观诉讼是大陆法系行政诉讼法学者对行政诉讼类型的学理划分方式，但是由于不同国家行政诉讼制度体制有别，致使主观诉讼与客观诉讼的范围和含义有所差异。对具有代表性的法国和日本行政诉讼制度及其理论进行对比分析，有益于厘清主观诉讼与客观诉讼的具体内涵。我国目前的行政诉讼制度从性质上讲属于权利救济制度，行政诉讼法的修改和完善应以强化主观诉讼功能为核心目标，同时谨慎而有限度地吸收客观诉讼。一、引言诉讼结构决定诉讼功能，行政诉讼类型的不同在一定程度决定了诉讼功能的差异，进而产生不同的行政诉讼制度模式。主观诉讼与客观诉
2、讼并非法律上的概念，而是法学研究术语，其概念是由法国波尔多大学教授莱昂狄骥(Duguit)所创立，后经德国、日本学者借鉴在行政诉讼法学研究中广泛使用1。但是由于各国行政诉讼产生的历史背景及体制不同，致使主观诉讼与客观诉讼的范围有所差异。法国法律没有明文规定行政诉讼类型，但理论界根据诉讼标的的性质的不同，将行政诉讼划分为主观诉讼与客观诉讼。德国、日本以及我国台湾地区行政诉讼法明确规定了诉讼类型，主观诉讼与客观诉讼是学者根据诉讼目的的不同，而对行政诉讼类型进行的划分方式。就其制度设计而言，法国行政诉讼制度则以客观诉讼为主，侧重于客观法律秩序的维护，而同属大陆法系的德国、日本以及我国台湾地区行政诉讼
3、制度主要围绕主观诉讼设计，侧重于相对人权利的保护。主观诉讼与客观诉讼在行政诉讼中发挥着不同的结构功能，其区分实益在于立法中应根据各自的性质而设计不同的诉讼程序规则。2近年来，实践中出现大量公民和社会团体为维护公共利益和监督行政合法性而提起的行政案件，法院几乎都以原告不具有起诉资格而被驳回2。针对目前立法对公共利益保护和客观法律秩序维护的缺位，近年来有学者呼吁在我国引入客观诉讼制度3。但是，就笔者所观察，国内学者对作为分析框架的主观诉讼与客观诉讼一词存在不同的理解，有学者认为我国现有的行政诉讼法尚未确立客观诉讼制度，亦有学者认为我国现有的行政诉讼法确立的本身就是一种客观诉讼制度。笔者认为，主观诉
4、讼与客观诉讼作为“舶来品”，法国学者使用的概念与德、日学者使用的概念其含义和范围并不完全相同，例如，撤销之诉，德、日学者将其归类为主观诉讼，而法国学者却将其归类为客观诉讼。因此，在我们使用主观诉讼与客观诉讼这一概念时，首先有必要明确其具体的含义及其所涵摄的制度范围，此对我国行政诉讼法进行准确定位和修改完善具有重要的理论和现实意义。二、主观诉讼与客观诉讼概念辨析(一)法国学者的定义以诉讼标的的性质为出发点法国的成文法律并没有对行政诉讼类型作出具体的规定，但是由于当事人提出的诉讼请求不同，法院在审理中适用的诉讼程序和诉讼规则也不相同。为了便于实践审判和理论研究，法国学者提出了诉讼类型的划分方式。法
5、国理论界对行政诉讼类型的划分主要有两类，一是根据法官裁判权的大小，将行政诉讼划分为撤销诉讼、完全管辖之诉、解释诉讼、处罚诉讼四类，二是根据诉讼标的性质的不同，将行政诉讼划分为主观诉讼与客观诉讼。本文讨论中将以主观诉讼与客观诉讼为主，同时结合前一种划分方式。法国学者莱昂狄骥认为，行政诉讼的性质，主要取决于法院所要解决问题的性质。因此，他根据诉讼标的的性质不同，将行政诉讼分为主观诉讼与客观诉讼两类。该项分类的前提是区别3主观的法律规则和客观的法律规则。法国行政法学者莫里斯奥里乌认为，在以公共行政机关及其权力的组织为目标的行政法中，一切涉及行政组织的法都是客观法(规则)，而一切涉及公共行政机关行使权
6、力的法，在产生公务管理的法律关系中，都是主观法(规则)4。狄骥认为，如果行政行为所产生的法律状态是主观性的，那么行政诉讼就必须是个别性的。只有当行为本身具有客观性的特点的时候，才可能提出客观性的行政诉讼5。根据该见解，行政行为违反了客观的法律规则而侵犯了公共利益和客观法律秩序时，提起的诉讼为客观诉讼，例如越权之诉;而行政行为仅仅侵犯了原告所独享的权利，此时提起的诉讼为主观诉讼，例如行政赔偿诉讼。在法国，主观诉讼与客观诉讼的区分标准主要有以下几点：第一，诉讼标的的性质不同，即主观诉讼的诉讼标的是违反主观的法律规则和法律地位的行为，而客观诉讼的诉讼标的是违反客观的法律规则和法律地位行为。第二，原告
7、资格不同，主观诉讼的当事人为某项具体权利受到侵害的人，而客观诉讼的当事人为利益直接受到侵害的人。在客观诉讼中，“任何利害关系人，哪怕只是同这种行为之间有一种道德的、间接的关系，都可以向行政法院提出起诉。这种诉讼的目的也不再是保护公民的主观权利。”6第三，诉讼的功能不同，主观诉讼的目的在于保护受害人的权利，而客观诉讼在于保证行政行为的合法性，属于对事不对人的诉讼。第四，判决效果不同，主观诉讼的判决效果具有相对性，仅在当事人之间具有约束力，而客观诉讼判决的效果具有绝对效力，及于任何人。例如作为主观诉讼的完全管辖之诉的判决，具有相对性质，效力存在于当事人之间;而作为客观诉讼的越权之诉的判决具有绝对效
8、力，被撤销的行政决定对任何人不存在7。此外，主观诉讼与客观诉讼的程序规则也略有差异。例如，主观诉讼通常适用律师强制代理制度，并按正常的收费标准缴纳费用;而客观诉讼可以免除律师代理，且起诉时不用预缴诉讼费用;等等。4(二)日本学者的定义以诉讼目的为出发点日本成文法明确规定了行政诉讼的类型，主观诉讼与客观诉讼是法理学界对诉讼类型的划分方式。日本行政诉讼案件法第 2 条规定：“本法所称的行政案件诉讼，是指抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼以及机关诉讼”。日本学者根据该项法律规定，通说认为前两种诉讼属于主观诉讼，后两种诉讼属于客观诉讼8。所谓主观诉讼，是指以保护公民个人的权利和利益为目的的诉讼;而客观诉讼
9、则是指以维护客观的法律秩序和确保行政活动的适法性，而与原告个人的权利和利益无关的诉讼9。在日本，客观诉讼与主观诉讼的区分标准有以下三点：第一，诉讼目的不同，在日本，主观诉讼与客观诉讼是以诉讼目的为基准界定的学理概念，其区别主要系以 “权利利益保护”与“法律维持” 之何者为首要目的定之，前者以权利利益保护为首要目的，后者则以法规维持为首要目的10。申言之，即主观诉讼是以救济当事人的权利为目的的诉讼，而客观诉讼以确保行政机关合法行使权力、维护客观的法律秩序为目的的诉讼。第二，法院管辖对象不同，主观诉讼法院的管辖对象为“法律上的争讼”，而客观诉讼不属于“法律上的争讼”，属于法律上有特别规定的情况下，
10、才可以提起的例外的特殊诉讼形态。“法律上的争讼”，是指通过法律能够解决的，权利主体相互之间存在的、具体且现实的利害冲突11。第三，原告资格(诉的利益)不同，主观诉讼的原告资格是以“法律上的利益”为标准。在日本学理界，通说认为“法律上的利益”是指法律上受保护的利益12，而客观诉讼的原告资格在于具体法律的赋予，不以“法律上的利益”为判断标准13。三、日本与法国概念之异同及局限性(一)含义之异同5在法国和日本，客观诉讼与主观诉讼的概念和范围存在差异，最为典型的是有关撤销诉讼的归类。在法国，通说认为撤销诉讼属于客观诉讼，而在日本，学者们则普遍认为撤销诉讼属于主观诉讼。笔者认为，产生分歧的原因主要有以下
11、两个方面：一是两国学者对主观诉讼与客观诉讼界定的角度不同;二是撤销诉讼的具体范围不同。1.界定的角度不同如前所述，在法国，客观诉讼与主观诉讼的是根据诉讼标的的性质进行分类的，更为准确的讲，是以诉讼标的产生的法律状态为区分标准的，其出发点在于区分主观的法律规则、法律地位和客观的法律规则、法律地位。例如，作为客观诉讼的撤销之诉，其诉讼标的是法国行政机关制定的法规和作出的行政决定，被诉的行政法规和行政决定属于违反了客观的法律规则的行为，而不是当事人的实体权利。在撤销诉讼中，法官的作用被严格限制于撤销某种行为，而不能对撤销的后果作决定。因此，撤销诉讼非常客观，因为它在任何情况下都不能追究公共行政机构的
12、经济责任;针对的仅仅是行为本身，而行政机构与诉讼无关14。法院在审理中只需要判断行政法规或行政决定是否违反了法律，如果认为没有违法，法院会驳回起诉，如果认为行政机关违反了法律，法院会判决予以撤销。此外，法院的判决产生对事的效果，具有一般性的意义，不以当事人为限。而主观诉讼是行政机关侵犯当事人实体法上具体的主观权利的诉讼。例如行政合同诉讼，因为违反行政合同仅仅是触犯了合同另一方主体的权利，或者说行政机关的侵权行为仅仅只使受害方受到侵害15。日本行政法学者是从诉讼目的出发来界定主观诉讼与客观诉讼，即主观诉讼的目的在于保护个人的权利和利益，只有权利或法律上的利益受侵害者才能提起该类诉讼。以撤销诉讼为
13、例，日本行政案件诉讼法第 9 条规定，“撤销诉讼限于就请求撤销该处分或裁决具有法律上的6利益者才能提起”。因此，当事人提起撤销诉讼的目的旨在维护被行政行为所侵害的法律上的权利。而客观诉讼的目的在于保障行政活动的合法性和维护客观的法律秩序，该类诉讼并不以当事人具有“法律上的利益”为起诉条件，而在于法律的特别规定16。例如日本的住民诉讼17，亦称为纳税人诉讼，就是具有住民资格的人，为防止及纠正普通地方公共团体之机关的违法支出公款的诉讼。根据日本日本地方自治法242 条规定，提出监查请求的任何住民可以对地方公共团体涉及违法的财务支出行为提起诉讼。此类诉讼原告与诉讼对象之间并不存在实体法上的权利义务关
14、系，而是基于法律的特别授权而享有诉权。需要说明的是，此处的诉讼目的，是指立法拟设原告起诉时应有的目的，至于原告的实际目的为何，则并非法律所应当或能够考虑的问题。2.主观诉讼与客观诉讼的范围不同在法国，撤销诉讼、审查行政决定合法性诉讼、处罚之诉等诉讼属于客观诉讼，而主观的行政诉讼主要为行政合同诉讼与行政主体赔偿责任诉讼。而在日本，主观诉讼主要为撤销诉讼与当事人诉讼，民众诉讼与机关诉讼属于客观诉讼。日本与法国主观诉讼与客观诉讼范围的差异与其各自行政诉讼制度产生的背景及特点紧密相关。法国行政诉讼制度是一种自发生成的内源性制度，法国的行政诉讼肇始于客观诉讼，其产生的最初目的在于维护行政权的独立性与权威
15、性。法国由于存在两个独立的法院系统，对行政行为的管辖范围是由行政法院和权限争议法庭在判例中确定的。行政审判的范围并不包括行政机关的全部行政行为，其中部分行为属于普通司法法院的审判范围18。在行政法院成立初期，由于和行政当局联系太紧，受到自由主义人士怀疑，认为它的判决不能像普通法院一样公平。因此对于和公民生活极为密切的身份、个人自由和财产的诉讼，一般认为应由普通法院管辖。如果在行政诉讼中遇到这类问题，必须作为审判前提问题，由普通法院裁决19。除了成文法律规定以外，7法院的判例根据司法机关是自由和权利的保护者这个原则出发，和宪法第 66 条的规定，又创造两种由普通法院管辖的司法审判保留事项：非法侵
16、占不动产和暴力行为20。撤销诉讼是法国行政法中产生最早也是最为核心的诉讼形式，其目的旨在贯彻行政法治原则。法国撤销诉讼的范围主要包括最高行政法院的复核审诉讼和越权诉讼，其中最重要的是越权之诉，包括行政机关的决定、行政法规、行政主体之间的权限争议等。在越权之诉中，申诉人只要其本人利益直接受到违法行政决定的侵害，就可提起越权之诉，但不必属于申诉人个人的利益21。此外，在法国，如果行政机关的行政行为侵犯了相对人具体法律上的合法权利，相对人向法院提起旨在撤销该违法行政行为以恢复其法律权利的诉讼属于完全管辖之诉，即属于主观诉讼的范围22。因此，涉及当事人主观权利受到侵害的诉讼，除由普通法院管辖的以外，其
17、余基本都归属于主观诉讼的范畴。日本于 1889 年制定大日本帝国宪法，即明治宪法，该法第 60 条规定：“由于行政官厅的违法处分而致损害其权利之诉讼，除法律有特别规定外，应属于行政法院审判的，不能由司法法院予以受理。”据此规定，日本以德国、奥地利行政诉讼制度为蓝本，于明治二十三年(1890)颁布了行政裁判法和诉愿法，设立了独立于普通司法法院之外的行政裁判所审理行政诉讼案件。当时日本创设行政诉讼制度的目的如美浓布达吉教授所言，是“为对于违法之行政处分，而毁损人民之权利者的救济手段”。23二战后日本作为战败国被迫进行美国式的民主化改造，在废除明治宪法的基础上颁布了新的日本国宪法。日本国宪法第 76
18、 条规定，一切司法权，属于最高法院及下级法院。不得设置特别法院。行政机关，不得进行作为终审的审判。而“在现行宪法体制下，杜绝有关国民权利义务的行政决定进行司法审查的途径是违宪的，因此也是绝对不能允许的。”24 基于此理念，日本国宪法实施后，先后制定了行政案件诉讼特例法(1948 年)、行政案件诉讼法(1962 年)。日本国宪法取消了有关行政法院的规定，从此，行政案件的审理方式由行政型模式(法国型)转向司法型(英美型)模式。日本学者认为，行政案件诉讼，8特别是其中的抗告诉讼，是以对违法的公权力的行使进行私人的权利、利益的救济为目的的，同时也是使行政权服从各种各样的行为规范的手段。而民众诉讼与机关
19、诉讼，哪一种都不能当然地属于法律上的争讼，所以，是否承认此类诉讼，是立法政策上的问题。25因此，在日本，撤销诉讼是以救济受害人被行政行为侵害的权利为目的而提起的诉讼，属于主观诉讼。3.概念之相同点虽然日本与法国学者界定主观诉讼与客观诉讼的角度不同，但是从诉讼功能的角度出发，两种界定方式殊途同归。无论是从诉讼目的拟或是诉讼标的的性质出发，主观诉讼的核心功能在于保障公民的合法权利和利益，客观诉讼的核心功能在于维护公共利益和客观法律秩序。主观诉讼与客观诉讼在法国与日本行政诉讼体制中具有相同的功能意义。(二)主观诉讼与客观诉讼划分之局限性虽然法国与日本学者都试图通过主观诉讼与客观诉讼来划分行政诉讼类型
20、，但是，无论是以诉讼标的的性质还是以诉讼目的出发进行归类都存在无法避免的局限性。法国学者通过诉讼标的性质对行政诉讼类型进行划分存在局限，该划分方式无法归纳全部的诉讼形式。例如，在解释行政行为的意义诉讼中，依被解释行为的性质，有时是客观诉讼，例如解释条例;有时为主观诉讼，例如解释行政合同。由于主观诉讼与客观诉讼的分类并不明确，法国行政法院并采取该种分类方法，而是采用传统的分类方法。26日本行政诉讼案件法虽然明确规定，在有法律明确规定的情况下，相关当事人可以提起民众诉讼与机关诉讼。但是该法并没有明确规定该类诉讼的程序规则，而是规定援用抗告诉讼的相关规则，例如，在民众诉讼或机关诉讼中，请求撤销处分或
21、裁决时，准用与撤销诉讼有关的规9定。例如，受到飞机噪音妨害的居民对航线的许可提起诉讼，属于民众诉讼的范围，但是需要以抗告诉讼的方式提起。在此类环境诉讼中，法院判决所保护的对象虽不限于特定的人，但从诉讼目的来讲，的确很难与主观诉讼相区别。此外，撤销诉讼以救济当事人权利和利益为目的，但是，另一方面撤销诉讼的结果却具有监督行政行为合法行使，维护客观法律秩序的功能。如果以当事人提起撤销诉讼的目的来判断，则可能难与客观诉讼相区别。当然，由于在日本客观诉讼的提起只能以法律明确规定为限，原告资格由具体的法律来确定，因此，主观诉讼与客观诉讼的范围在法律上判断还是比较明确的。四、主客观诉讼与行政诉讼性质及制度模
22、式(一)行政诉讼性质的概念从辞源意义上讲，性质是指“一种事物区别于其他事物的根本属性”。27 性质作为事物的内在规定性，通过事物的外在现象表现。性质是事物一般性和特殊性的辨证统一。行政诉讼性质，是指“行政诉讼这样一种客观存在的社会制度在本质上的特征” 28。行政诉讼性质决定行政诉讼的特征和功能，使其与民事诉讼、刑事诉讼相区别。由于行政诉讼产生的历史背景及具体制度设计不同，不同国家行政诉讼性质的具体内容不同。“但总的说来，行政诉讼具有三个方面的性质：第一，解决行政纠纷;第二，实施权利救济;第三，监督行政行为。这三方面的性质在不同国家、不同时期表现在立法或者司法实践中的侧重点是不同的。”29从诉讼
23、类型上看，法国行政诉讼以撤销诉讼为主，撤销诉讼属于客观诉讼，其中越权之诉是撤销诉讼的核心。越权之诉起源于行政机关的层级监督权，诉讼结果具有对世效力，其目的在于维护客观的法律秩序。虽然法国行政诉讼亦越来越重视对私人权益的保护，但从本质讲，监督行政，维护客观法律秩序是法国行政诉讼多元性质中的核心体现。日本行政诉讼制度也是围绕撤销10诉讼为中心建构，但撤销诉讼属于主观诉讼，其目的在于救济公民法律上的权利和利益，而关涉客观法律秩序的民众诉讼与机关诉讼，仅仅作为立法政策而例外存在。因此，日本行政诉讼性质主要表现为实施权利救济。(二)法国与日本行政诉讼制度模式比较行政诉讼制度模式是指对具有共同特征的行政诉
24、讼制度在客观上所发挥作用的抽象化，是行政诉讼制度的类型化30。根据行政诉讼的性质和目的的不同，行政诉讼制度可划分为主观诉讼制度与客观诉讼制度。主观诉讼制度是指行政诉讼主要围绕主观诉讼构建，行政诉讼以救济相对人的权利和利益为核心目的的制度模式。客观诉讼制度是指行政诉讼主要围绕客观诉讼构建，行政诉讼以维护公共利益和客观法律秩序为核心目的的制度模式。如前所述，法国的行政诉讼制度肇始于客观诉讼。撤销诉讼是法国行政诉讼法中产生最早也是最为重要的诉讼类型，是法国保障行政法治原则最重要的制度。撤销诉讼是法国行政诉讼制度的基本构造，是法国行政诉讼性质的直接体现。法国的行政诉讼制度是围绕客观诉讼建立和发展起来的，可以说，法国的行政诉讼从本质上讲属于客观诉讼制度。日本行政诉讼最先效仿德国和奥地利，而设立行政法院审理行政诉讼案件，而日本在二战后新宪法取消了行政法院的设置，确立了司法一元体制。但是，日本在移植和设立行政诉讼过程中，始终是围绕权利救济为核心的。行政诉讼以撤销诉讼为中心来构建，行政诉讼原则上被作为对私人的权利、利益救济的制度来定位，同时，为了防止为了特定领域维护公共利益和秩序，立法特别设置了民众诉讼与机关诉讼监督行政机关的行为。日本行政诉讼从本质上讲属于主观诉讼制度。
