1、1传统农区统筹城乡发展关键要抓住什么关于新乡市统筹城乡发展的调查与思考省委办公厅调研组统 筹 城 乡 经 济 社 会 发 展 ， 是 我 们 党 科 学 把 握 发 展规 律 ， 针 对 工 农 、 城 乡 发 展 不 协 调 和 二 元 结 构 严 重 制约 经 济 社 会 发 展 突 出 矛 盾 ， 努 力 破 解 “三 农 ”难 题 、全 面 建 设 小 康 社 会 ， 实 现 现 代 化 所 作 出 的 重 大 战 略 决策 。 近年来，新乡市按照中央的要求和省委的部署，紧密结合实际，率先创新思路，找到了一把在传统农区实现城乡协调发展的金钥匙。具体说来，就是以建设新型农村社区为抓手，以
2、城镇化为龙头，带动工业化和农业现代化，进而实现三化协调发展。最近，省委办公厅组成调研组，到新乡市就统筹城乡发展情况进行了专门考察。一、新乡市为什么要统筹城乡发展新 乡 市 位 于 河 南 的 中 部 ， 辖 两 市 六 县 四 区 、 122个 乡 镇 、 3571 个 行 政 村 ， 面 积 8169 平 方 公 里 ， 人 口560 万 ， 耕 地 605 万 亩 。 改 革 开 放 以 来 、 尤 其 是 新 世纪 以 来 ， 新 乡 作 为 我 省 重 要 的 工 业 大 市 和 农业大市，2不 仅 工业取得了长足发展、奠定了坚实的工业基础，而且农业生产效益也得到了显著提高，以服务业为
3、主的第三产业也取得了长足的进步。但是近年来，随着改革的不断深入和经济社会的迅速发展，长期二元结构造成的一系列矛盾和问题日益突出和尖锐。一 是城乡居民收入差距不断扩大。涉农收入增加遇到瓶颈，农村剩余劳动力转移渠道不畅，农民工权益得不到充分保障，农民增收困难，城乡收入不断拉大。2005 年，新乡市城乡居民收入比为 2.65:1，绝对值相差 5179 元，而且城镇居民收入增长速度高出农民人均纯收入增长速度 2.3 个百分点。二是农业产业化水平低。农业龙头企业少规模小，2005 年只有 338 个，年销售收入超亿元的只有 26 家；产品基地建设规模不大，全市规模化种植面积仅为 200 万亩；农业产业链
4、条短、产品附加值低，特色产业优势不明显，农民增收困难，涉农收入仅为 1660 元，占总收入的 53%。农业产业化经营机制不健全，产业组织的凝聚力不强，农业合作组织仅有 485 家。三是城乡公共服务水平相差悬殊。与城市相比，农村公共服务制度缺失，农民在义务教育、公共医疗、文化等方面的公共需求远远得不到满足。例3如，2005 年市级拥有标准病床 6847 张,拥有卫生技术人员 11614 名；而县级以下拥有标准病床仅为 1767 张,拥有卫生技术人员仅 8206 名。四是城市工业用地约束瓶颈与农村建设用地闲置浪费的矛盾日益凸显。一方面工业用地资源紧缺，耕地红线必须守住；另一方面大量空心村造成大量农
5、村建设用地闲置，2005 年全市农村人均建设用地为 193 平方米，较国家规定 150 平方米最高标准，尚有 40 多平方米的节地潜力可挖；同时省下拔该市工业建设用地年度计划 7000 亩，而实际需求在1.52 万亩，缺口达 60007000 亩。从发展现状看，2005 年，新乡市人均 GDP 已达到1250 美元，农业 GDP 比重降到 16%，农村劳动力比重降到 56%，城镇人口比重上升到 33.7%，表明新乡市已经基本进入了工业化中期阶段，突破二元结构、统筹城乡发展的时机已经成熟。同时新乡市通过调查，近年来大体上每年农村有 7%左右的农户要翻旧房盖新房，农村开始进入了第四轮建房高潮。在这
6、种情况下，如何避免沿海地区城市化走过的弯路，避免改革开放初期农村发展乡镇企业“村村点火、户户冒烟”的局面，面临着“农村发展什么样的产业、在什么地方发展产业，农民4居住什么样的环境、在什么样的地方居住”这两大突出问题，急需各级党委政府站在最终实现工业化、城镇化、农业现代化的角度进行规划引导。正是在这样的背景下，如何在发展过程中找准一个最有效的切入点，走出一条既不牺牲农业、有 效 解 决 “三 农 问 题 ”、 综 合 提 升 农 业区 域 的 竞 争 力 ， 又 能 畅 通 城 市 反 哺 农 村 、 工 业 反 哺 农业 的 通 道 ， 从 而 最 终 实 现 城 乡 经 济 社 会 均 衡
7、协 调 持 续发 展 的 道 路 ， 成 为 新 乡 市 必 须 深 入 思 考 的 核 心 课 题 。二、新乡市统筹城乡发展抓住了什么新乡市从 2006 年开始站在实现城镇化、工业化、农业现代化的高度，围绕“农村发展什么产业、在哪里发展，农民居住什么样的环境、在哪里居住”两大课题，针对“城乡统筹谁来统筹、怎么统筹，以城带乡怎么带，以工促农怎么促”的问题，开始布局镇村一体化发展。2008 年系统启动新型农村社区建设，统筹城乡进入实质性实施阶段，2010 年 2 月上升为省级实验区。几年来，新乡市按照中央、省委有关统筹城乡发展的精神和部署，紧密结合实际，在以城带乡、以工促农、城乡一体化发展方面迈
8、出了坚实的步伐，受到了党和国家领导人的高度肯定，取得了良好的经济社会效益。5新乡市为什么能够取得比较显著的成绩呢？我们认为，关键是他们就是找准了城乡统筹发展的切入点和三化协调发展的结合点，做到了“六个抓住” ，从而走出了一条传统农区适度集约的城镇化之路。一是抓住了一体规划这一基础工程。新乡市在统筹城乡发展过程中，将城乡发展一体规划，一并推进。一是城乡一体规划，成立城乡规划局，建立城乡全覆盖的规划管理组织体系，推进土地利用、城乡发展、产业聚集区和新型农村社区规划“四规合一” ；二是城乡产业布局一体规划，产业布局上统筹考虑，突出各地特点，发展各具特色的产业集聚区，引导商业、服务业等第三产业向县城和
9、乡（镇）政府所在地集中，现代农业向城镇建设规划区集中；三是城乡基础设施一体规划，统筹使用基础设施建设资金，加大对农村基础设施投入力度，将城市基础设施向农村延伸，建立完善统筹城乡的交通、垃圾处理等基础设施和运行机制；四是城乡公共服务一体规划，将公共资源向农村倾斜，城市公共服务向农村延伸，建立城乡协调的公共服务设施和运转机制，推动公共服务均等化；五是城乡劳动就业一体规划，统筹城乡就业工作，整合劳动和社会保障资源，并向产业集聚6区和新农村社区倾斜，形成市、县、乡、村四级劳动保障和就业服务网络；六是城乡社会管理一体规划，建立市、县、乡、村四级便民服务中心网络，实行城乡户籍一体化管理，创新基层社会管理体
10、制，探索建立面向城乡协调发展的新型社区管理运行机制。二是抓住了新型农村社区建设这一有效载体。新乡市在统筹城乡发展时，着力抓住新型农村社区建设这一载体，以之实现人口转移和经济结构转换。具体就是以新型农村社区建设进行“三推动三集中” 。一是推动人口向新型社区集中。新乡市将全市 3571 个行政村规划整合为 1050 个新型农村社区，实现农村人口的居住集中。他们坚持搞好试点、先易后难、分批分期启动的做法，累计开工 263 个，建房面积 887 万平方米，入住农户 2.8 万户。二是推动产业向聚集区集中。依托城市、县城、集镇和原有产业基础，规划建设 28 个产业集聚区，引导工商企业向集聚区集中，着力培
11、育一批产业链长、辐射面广、带动就业能力强的特色产业，如孟庄镇产业聚集区形成了建材能源、机械制造、农副产品加工和纺织工业四大特色产业。三是推动土地向规模经营集中。加强土地承包经营权流转管理和服务，健全流转市7场，在依法自愿有偿流转基础上大力发展多种形式的适度规模经营，不断完善激励政策，大力扶持发展龙头企业和各类新型农村合作经济组织，推动农业规模化、产业化和专业化发展。三是抓住了顺向统筹这一关键环节。新乡市统筹城乡发展的一个重要内容就是着力加强顺向统筹，坚持以城带乡、以工促农，以中心城市为主体，发挥辐射带动作用，畅通城乡资源要素流动渠道，密切城乡经济联系，具体表现在三个方面。一是畅通农村剩余劳动力
12、向城镇、向二三产业转移的渠道。依托产业聚集区，大力招商引资、培育产业，促进农民就近就业；开展全民创业活动，通过税收减免、资金扶持措施鼓励农民自主创业；举办各类实用技术培训班，加大技能培训力度，有组织地开展劳务输出，使农村剩余劳动力实现转型就业。二是畅通城市资本、技术等要素向农村流动的渠道。一方面促进“三农”要素的市场化，扩大农民融资担保范围，提高农民抵押、担保等融资能力，另一方面打造城乡交流互动平台，规划建设产业聚集区和大力发展现代农业，为城市向农村投资、工业向农村转移提供了有利的条件。三是畅通城市公共服务资源向农村覆盖的渠道。新型农8村社区建设减少了公共投资范围，降低了投资成本。新乡市建立健
13、全以政府为主导的资金筹措机制，加大以水、电、路、气为重点基础设施的建设力度，完善科技、教育、文化、卫生等公共服务设施，构筑交通物流、电力通信等公共服务网络，推动社会公共资源向农村倾斜、城市公共设施向农村延伸、城市公共服务向农村覆盖。四是抓住了政府主导这一主要动力。新乡市在统筹城乡发展推进新型农村社区建设过程中，政 府 深 刻 分析 形 势 ， 果 断 作 出 决 策 ， 自 觉 把 政府主导作为首要原则，充分发挥了政府的第一推动力作用。一是加强组织领导，成立专门的领 导 小 组 和 工 作 机 构 ， 采 取 分 包 督导 、 联 保 帮 建 等 方 式 推 动 新 农 村 社 区 建 设 ，
14、 采 取 市 级领 导 分 包 督 导 县 （ 市 、 区 ） 新 型 农 村 住 宅 社 区 建 设 制度 ， 将 责 任 明 确 到 人 到 岗 。 二是加强激励引导 ， 在 建房 和 搬 迁 过 程 中 ， 政 府 通 过 采 取 免费提供住宅户型设计图样、给予建房资金补贴或材料补助、提供优先培训就业机会等优惠措施，鼓励引导农民积极参与建房、主动自愿搬迁。三是加强舆论宣传， 采 取 媒 体 宣 传 、 召开 座 谈 会 、 外 出 参 观 考 察 等 多 种 形 式 ， 引 导 干 部 群 众思 想 观 念 转 变 ， 调 动 社 会 各 界 参 与 新 农 村 社 区 建 设 的9积
15、极 性 主 动 性 ， 形 成 人 人 接 受 新 村 、 处 处 支 持 新 村 、时 时 关 心 新 村 、 踊 跃 参 与 新 村 的 良 好 氛 围 。 这 样 ， 新村建设实 现 了 由 “要 我 建 ”到 “我 要 建 ”、 由 “政 府推 着 群 众 走 ”到 “群 众 推 着 政 府 走 ”的 彻 底 转 变 。五是抓住了制度创新这一有力保障。新乡市自觉解放思想，把制度创新作为推动全局、活化全局的强大动力，积极探索，大胆尝试，不断改革创新制度机制。针对新农村社区建设过程中遇到的新情况新问题，在户籍管理、社会保障、公共服务、宅基地管理等方面，制定出台了一系列政策措施，下发了 55
16、 个支持统筹城乡发展的配套文件，有力保障了农民的合法权益，有效引导了新农村社区建设朝着科学规范方向发展。为提高政府惠农资金使用效率，新乡市一改过去“撒胡椒面”的做法，积极探索使用新方式，通过调整市县财政支出结构，将市直相关部门的归口资金整合使用，投入到新农村社区建设，有效缓解了基础设施建设资金压力，有力推动了新农村社区建设进程。六是抓住了利民为民这一根本宗旨。新乡市明确提出了“不跟农村争土地，不与农民争利益”的理念，把“农村怎么发展，农村的产业怎么做”确立为统筹城乡10发展的核心问题，坚持“就业为本，群众自愿” ，在推进新型农村社区建设过程中不断维护和发展农民的利益。一方面，积极构建社区农民持
17、续增收的长效机制，通过新型农村社区建设，畅通农村剩余劳动力转移就业渠道，积极引导农民转型就业，持续提高社区农民的非农业劳动收入；积极调整农业产业结构，加快现代农业示范基地建设，推进农业科技创新，提高农业机械化程度和农民组织化程度，持续提高社区农民的务农收入；增强农民的土地、房产、劳动力等资源的投资能力，引导农民参与项目开发、产业发展，持续提高社区农民的财产性收入。另一方面，充分保障社区农民的合法权益，在新社区建设过程中充分发挥村支两委等基层组织作用，认真落实“四议两公开”工作法，尊重群众意愿，通过政策引导、示范带动、典型引领等方式，引导群众自觉参与、主动参与，不搞强迫命令，无论是规划编制、户型选择、建设模式，还是成本核算等，都广泛听取群众意见，接受群众监督，确保农民群众的知情权、表达权、参与权和监督权。三、新乡市统筹城乡发展带来了什么经过几年的探索和实践，新乡市统筹城乡发展取得
