1、进城农民工子女教育政策及其执行中的问题分析摘 要：如今进城农民工子女义务教育问题在现实中还存在着诸多问题。必须通过相关教育政策体系完善与政策有效执行的过程才能解决。本文 归纳 了相关核心政策及其执行过程中存在的主要问题，并从政策运行的角度 对问题成因进行了分析。关键词： 教育政策政策体系 进城农民工子女 政策执行 问题分析一、进城农民工子女教育政策体系分析（一）政策背景：政策理念的改变。农民工子女教育问题是与上世纪 80 年代后期农村劳动力大流动紧密联系在一起的。当时，面对被称为“民工潮”的农民工大规模进城，国家曾三令五申严格“限制”农民工的大流动，因此，随父母进城的农民工子女在城里接受教育也
2、就处于一种被“限制”的境地。20 世纪 90 年代中期后，进城农民工数量再度爆发式增长，从“单身进城打工”为主到“举家迁徙”趋势显著，其子女随迁人数急剧增加。但由于缺乏相关教育政策的有效保障，农民工子女“入学难”问题十分突出，农民工子女在流动中失学情况严重。1996 年 4 月，原国家教委印发城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法（试行） ，在京、沪等省市进行试点。其中“差别对待”的政策取向十分明显。2001 年，国务院印发了关于基础教育改革与发展的决定 ，首次正式提出流动人口子女接受义务教育问题的解决“以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主”为基本途径；意见比较充分地显现了“以人为本”与
3、“追求公平”的教育政策理念，也因此成为当前解决农民工子女教育问题的权威政策文本。纵观农民工子女教育政策的演变过程，我们可清晰地分析出对待农民工子女教育政策理念的变化：由 80 年代中后期的“限制” ，到 90 年代“差别对待” ，直到新世纪以意见为标志的新政策突出了“以人为本”的核心思想。可以说，让农民工子女接受“平等教育”的政策理念已经成为新时期众多政策文本指导思想的核心内容。政策的新理念凸显了国家对大量流动儿童中的弱势群体进城农民工子女教育问题的聚焦关注，体现了各级政府解决这一社会难点问题的信心和决心。但同时，我们必须清晰地看到，政策理念的进步并不能完全说明问题的必然解决。事实上， “以人
4、为本”的政策理念在政策制定者脑海中的树立，只是使农民工子女教育问题的解决具备了一个必要条件。从政策学的视角来看，问题能否真正解决，解决到什么程度还要依赖切实可行的政策体系的确立，尤其需要对相关政策的有效执行过程作为保证。 （二）政策解读：现行政策体系中的“欠缺”问题农民工子女的义务教育工作，是关乎“社会稳定”以及“我国城市化进程”的社会问题，而不仅仅是一个“教育问题” 。问题的解决，应该也必须首先以一定政策体系的建立为基础。但从农民工子女义务教育相关政策来看，其体系尚显薄弱；从政策执行的角度分析，现有的政策要达到较好效果，其体系还有很多欠缺之处。1.政策文本欠缺明晰的操作方案设计意见的中心内容
5、是“以流入地政府为主” 、 “以全日制公办中小学为主”解决农民工子女接受义务教育问题。缺乏了明晰的操作方案或政策落实的细则，政策执行中的政策扭曲、变形等失真现象也就不可避免。2.政策文本欠缺时效性规定教育政策的时效性是指教育政策在一定时间（期）范围内起作用并保持相对稳定，一旦超越这个时限政策就会失效。 意见没有规定甚至没有涉及到时效界限。 意见不规定时效性，就会造成政策执行中的混乱；从长期的过程看，任何教育政策都是不断变化的，原因是政策所依据的条件以及调整的关系都在不断改变着。如果没有政策时效性的规定，就会出现以往教育政策“以不变应万变”的状况，导致政策执行不能有效解决农民工子女教育中最突出、
6、最迫切问题的后果，甚至会引发政策执行无效或负效应产生。3.政策文本欠缺必要的强制性要求意见的出台，以“补偿和维护”处于弱势的农民工子女教育权益为核心，这种权益的维护需要流入地政府对当地的教育资源重新做出调整和分配。但是，意见在这方面有所欠缺，表现在整个政策文本中对“流入地”政府的相关工作都是以一般要求的方式出现，没有提及“一视同仁”的政策目标达不到的话，相关责任人（单位）的责任追究问题。尽管政策文本对相关的教育、公安、财政、劳动甚至城市社区等相关部门均有涉及，但未呈现具体的责任与约束。政策强制性的缺乏必然导致政策执行中的权威性减弱，不同的政策执行主体也就会随之以“随意”的方式理解或执行政策，甚
7、至“无动于衷”也无大碍。这不仅影响到了国家教育政策的权威性，也一定程度上会导致政策执行乏力的问题。以意见为代表的农民工子女教育政策文本中的种种“欠缺” ，折射出了相关政策制定过程中的问题，同时在一定程度上导致了执行中阻力增大，影响到政策目标的达成。二、政策执行：“简单化”处理的现状及其影响因素分析（一）农民工子女教育政策执行“简单化”现象及其对政策效果的影响1.地方政策“再制定”环节不规范导致政策执行无序的问题在现行的教育管理体制下，农民工子女教育政策落实的第一步应该是地方教育主管部门根据政策精神和本地教育实际制定实施的基本方案这实际是一个教育政策“再制定”的环节。地方教育政策“再制定”这个事
8、关政策执行能否顺利进行的关键环节还存在很多问题。其一， “再制定”环节在有些地方被“忽略不计”或最小化。其二，政策“再制定”中存在不规范行为。表现在许多地方在区域政策形成过程中，缺少政策方案论证、评定的过程，缺乏相关部门（如财政、公安等） 、相关政策执行人员（如校长、教师等）的民主参与等必要的制定程序，往往照抄照搬国家教育政策文本。其三，政策的“再制定”过程中，区域政策目标与当地农民工子女的基本状况相差甚远。在落实农民工子女教育政策的过程中，地方教育主管部门“政策再制定”是第一步也是必须的一步。政策的再制定还处于一种无序的局面， 意见等相关教育政策落实中的问题很多即由此引发。2.政策宣传不足导
9、致政策执行环境不良3.政策执行主体积极性不高导致政策执行中断的问题流入地政府教育主管部门官员、公办学校校长和教师们普遍在一定程度上存在着对实施意见积极性不高的问题。政策执行主体们积极性不高，就不能充分发挥其主动性和创造性，农民工子女教育政策落实中“上级推一推，下级动一动”的情况就很普遍。在这种情况下，农民工子女教育政策的各类执行人员，只对执行任务负责，而不对执行效果负责，教育政策执行的责任未能落实到具体的机构或人员，政策执行的任务实际上处于无人承担的局面。一言以蔽之，各地在贯彻执行以意见为农民工子女教育政策的过程中还存在着许多现实问题。这些问题主要可概括为政策执行简单化倾向以及由此导致的政策执
10、行效果不尽如人意的状况。（二）政策执行“简单化”的成因分析任何教育政策在被采纳后，政策的执行机构落实该政策就要经历一系列的活动过程。没有教育政策执行的准备、实施以及反馈的过程就很难以较好的效果落实政策。在这里我们要面对的问题是，农民工子女教育政策遭遇了“简单化”执行的问题，这一定有其深层次的原因，也必然引发相应的后果。1.流入地政策资源不足的困扰农民工子女教育政策的执行需要充足的政策资源保障。政策资源既包括经费资源、人力资源，也还包括权威资源。从流入地政府的角度分析，流入地接纳外来进城农民工子女的能力是有一定限度的，这种限度突出地表现在流入地执行政策的经费、人力资源是有限度的。农民工子女教育政
11、策的落实没有充足的财力、物力投入，流入地教育主管部门就无法有效配置资源， “流入地政府财政部门要对接受进城务工就业农民子女较多的学校给予补助” 、 “切实减轻进城务工就业农民子女教育费用负担”等规定就无法得到根本落实。人力资源不足是困扰政策落实的另一个重要因素。实际上，流入地教育管理部门、学校教师等人员都按着区域教育发展的规划业已配置完毕，农民工子女“爆发式”增长和频繁的流动性都给流入地相应人员的充足配置带来了巨大的困难，也使得当前的政策执行面临着管理人员和学校教师相对不足的困境。当前有的地方政府“指定部分学校招收农民工子女” ，而区内优质学校不对流动儿童“全部开放”也一定程度是由于资源不足的
12、“无奈之举” 。2.流入地政策执行组织不甚明确的影响组织准备工作是政策贯彻执行得以保证的基础，确定政策执行机构是政策执行的首要任务。但在涉及到教育、公安、卫生等多部门落实农民工子女教育政策的过程中，相当一部分地区没有建立专门机构，而是采取教育主管部门某个科室（一般是业务科室） “代管”落实的做法。由于缺乏专门的组织机构，这就造成了不同层次的部门、人群“都在执行政策”却无人负责的现象。3.流入地利益相关群体对政策的认同程度普遍偏低的阻碍农民工子女教育政策的实施，会影响流入地区域内诸多群体的利益。 “两为主”涉及到了流入地财政、教育等部门，也涉及到了当地教育资源的重新分配问题。政策涉及的利益相关群
13、体诸多，况且意见首次打破了原有户籍制度的约束，由流入地政府负起“原本和自己没有多大关系的农民工子女教育的责任” ，政策价值取向与众多的政策执行人员、利益相关人员（如城市学生家长群体）的认识差异很大。所有这些因素，都在政策的落实过程中影响着他们对相关政策的认同程度。不可否认，只有相关人员认同政策，才会在政策执行过程中理解政策、支持政策，政策的落实才会顺利；否则，就会产生相关人员对政策的抵制现象，政策在执行中就会受到较大的阻力。4.政策执行管理不力的制约 任何教育政策在执行过程中出现偏差都是不可避免的，但是农民工子女教育政策执行中出现的偏差与政策执行管理不力有着直接的关系。 意见虽然面对的政策问题
14、是解决农民工子女的教育问题，但其涉及的政策对象却要包括财政、教育、公安、卫生、城建等多个部门，这些部门之间还缺乏必要的协调，互相间在政策执行中“各自为政” 、 “老死不相往来” ，这样在政策的执行过程中，政策问题的复杂化与政策执行简单化处理之间的交织就会造成政策落实效果大打折扣； 综述，从政策过程的视角分析，农民工子女教育政策无论在制定和执行中都还存在一些必须解决的问题。只有在政策制定和执行两个环节均实施必要的调整，才能使农民工子女教育政策进一步落到实处，收到良好的效益。参考文献：1流动儿童少年就学暂行办法22003 年 1 月 15 日， 关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知 ；2004关于加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见3陈振明。政策科学M.北京：中国人民大学出版社，1998.316 317.4国务院办公厅特发教育部等部门关于进一步做好进城农民工子女义务教育工作的意见5关于严格控制民工外出的紧急通知 ；
