1、论行政监督中的舆论监督邱爱江【摘要】舆论监督作为我国行政监督体系中一种重要的监督形式，对于规范公共权力的运行、促进人民当家作主权利的实现、推进社会主义政治文明的发展、保证社会的和谐与稳定均具有重要意义。进入新世纪以来，党和政府对舆论监督的重视程度不断提高，再加上现代化信息传播技术的发展以及公民政治参与意识的增强，我国的舆论监督获得了长足的发展，在实践中也取得了良好的监督效果。由于党和政府高度重视、人民群众积极参与、新闻媒体日益成熟、网络监督提供契机等方面的原因，目前我国的舆论监督面临着前所未有的发展机遇；同时我国的舆论监督也存在不容忽视的问题，主要包括部分领导干部对舆论监督的认识存在误区、舆论
2、监督遭遇权力干涉、舆论监督缺乏法律保护、舆论监督缺乏力度、新闻媒体腐败严重等方面。笔者针对我国舆论监督目前存在的问题提出了对策，力求对我国的舆论监督实践有一定的指导意义。【关键词】舆论监督 机遇 问题 对策近日， “微笑局长”成为网络热词，从一张照片引发出数十块名表的热议，最终导致一个厅级“安监局长”的落马，舆论监督的力量再次凸显出来。从社会控制及社会秩序形成的角度来看，我们会发现，在今天的社会中，以报纸杂志、广播电视以及网络等形式的大众传媒的影响力正显现出愈来愈强化的趋势。很多学者将舆论监督称为“第四权” ，因为它对传统的三权构成（立法、司法、行政）的制约在许多方面一点也不屈于三者之间的制约
3、，因而舆论监督的作用日益受人关注。而于此同时，伴随着社会各方面的发展，政府的行政权也在不断的扩张，以前作为一个“守夜人”式的政府已不复存在 ，现代政府管理调节的社会的方方面面，公权力在不断的扩大，易乱用、滥用而滋生腐败，传统的监督方式因其自身的特点难以发挥其应有的机能，因而人们寄希望于社会舆论的监督机制，希望通过新闻媒体等公共论坛公开揭露权力滥用现象，在社会中形成一种不利于被批评者的舆论压力，促使当事人有所觉悟或有关职能机关采取措施，以达到监督和制约的目的，使得政府及其官员能更好的服务于大众。本文正是基于这两种发展趋势而作的。1 基本概念1.1 行政监督行政监督有狭义和广义之分。狭义的行政监督
4、是指行政机关内部上下级之间，以及专设的行政监察、审计机关对行政机关及其公务人员的监督。广义的行政监督泛指执政党、国家权利机关、司法机关和人民群众等多种社会力量对国家行政机关及其公务人员的监督。行政监督包括司法监督、内部监督、公民监督和社会舆论监督等方式。1.2 舆论监督舆论监督是新闻媒体拥有运用舆论的独特力量，帮助公众了解政府事务、社会事务和一切涉及公共利益的事务，并促使其沿着法制和社会生活公共准则的方向运作的一种社会行为的权利。1.3 舆论监督的必要性1.3.1 传统的监督方式是一种权力对权力的监督，这种监督机制的内在要求是，内部监督机制的各方式按照法律的规定相互监督相互制约的。然而，这其中
5、却存有这样的可能，即某些部门或某些官员达成一种妥协来掩盖各自的权力滥用行为，或者达成一种合作来获得更大的利益。以权力制约权力不能绝对地保证阻止一些政府机构或官员放弃法定的相互监督责任而进行不法的合作。在实际生活中我们发现一个公共机构对另一个公共权力机构实施制约与监督的法定责任，很多时候是在公共舆论压力下作出的。1.3.2 法定监督机构有效地履行责任，有赖于发现和掌握有关官员违法犯罪的充分信息。社会信息具有分散性，一个监督机构无论主动和积极，都不会收集全部的社会信息，况且其时间和精力是有限的，而舆论监督由于自身的特点，却可弥补其他法定监督的不足。实践中，公民或媒体的揭露提供了大量的政府机构或政府
6、官员违法的犯罪线索。1.3.3 与别的监督机制不同，舆论监督的信息类型与其他监督机构不完全相同。舆论监督不仅舆论监督官员的公务行为，而且还监督官员的私人行为，包括其个人的人格、道德品质，以而通过公共选举机制发挥这种监督的作用；而舆论监督对政府机构的行为，不仅作出合法性判断，而且作出合理性监督，行政权中很多法律规范是缺乏的，存在很多自由裁量的余地，而对这，舆论监督的合理性弥补了其他监督的缺陷，因而这种监督的宽广性是其他监督方式是无法方式无法代替的。1.3.4 在一个民主社会里，政府拥有的权力来源于公民的委托，当然应接受人民的直接来自人民的监督方式。2 舆论监督在行政监督中的实践一种事物的作用发挥
7、是要通过一些途径和方法的，舆论监督这种监督方式也是，那么舆论监督是通过怎样的方式来发挥这种监督作用的呢？其实这是通过舆论压力的作用方式来实施的，下面我们来分析一下它的作用机制：2.1 通过选举机制发挥作用。现在几乎所有国家实行的都是民主政府，而民主政治实施的一个重要途径就是通过选举制来发挥的，选举是要依靠选民去选的，而如果官员想竞选连任，他就必须得到选民的信任和认同，而舆论对选民有很大的导向作用，所以官员们会谨慎地注意和对待公民舆论对他们的评价。2.2 启动政府机关内部的监督机制和法定的监督机制。一个上级机构的官员，不仅仅对自己要求谨行慎行，对其下属机构和官员也会有这样的要求，因为其下属行为的
8、不当也会直接影响到自身或整个机构在民众中的印象，还回到选举的原因，使自己不得不对下属或下属机构实施监督；另一方面， “权力-权力”的监督制发挥的作用是巨大的，这在传统的三权分力的理论上是很容易分析的到的，但在现实中作用发挥却是滞后的，而舆论监督会积极启动这种“权力-权力”这种强有力的监督方式。2.3 对政府及其官员进行舆论监督，可以维护和促进其自律意识。官员的自律意识有待于不断的对其实行法律道德教育，但一个人的自律意识的形成单靠他自己是不行的，人需要一个外在的制约力量，而舆论监督提供了这样的一种外在的监督机制。3 我国舆论监督存在的发展机遇3.1 党和政府高度重视3.2 人民群众积极参与3.3
9、 新闻媒体日益成熟3.4 网络监督提供契机4 我国舆论监督存在的问题4.1 部分领导干部对舆论监督的认识存在误区4.2 舆论监督遭遇权力干涉4.3 舆论监督缺乏法律保护4.4 舆论监督缺乏力度4.5 新闻媒体腐败严重5 正确发挥舆论监督作用的对策在舆论监督与政府行政的互动的关系中，我们应该有一个好的制度构建，进而更好发挥政府于现代社会中的功用，在这方面，学者侯建提出三个制度构建理论，即：制约、对话、共信。5.1 在“制约”方面。侯建认为人类的监督方式有三种：以权力制约权力、以道德制约权力、以权利制约全力。而这在三种制约方式上，侯建认为舆论监督只是权利制约权力的方式。笔者认为这三种制约方式在舆论
10、监督中是兼而有之的，依学术大师福柯的观点，权力与知识是连带的，是话语中的发生的权力的知识型构成，并且是权力与知识通过媒体这种载体发生昧味关系的表征，人类不仅仅处于法律的监督之下，而且还置于媒体织就的“舆论之网”中，身不由己的接受现代媒体的言语、声音、图象等自身迁移默化的控制，因而，从这个方面来讲，舆论监督也是一种权力的展现，当然，这种权力与公权力相比逊色了一些，但权力与权力对抗中的作用是不可忽视的；再者，舆论监督在一定程度上也是一种道德监督，在很多方面对某事进行合法性的评价，而且还对其进行合理性评价，而这道德标准的评价对权力也有很大的影响力，至于权利对权力的监督，前文多有提及（言论自由、选举权
11、等） 。5.2 在“对话”方面。对话是一种和平而非强制性的交往活动，是一种平等而非高下等级相殊的交往活动，它是公民与政府相互了解的重要途径。对话也是一种相互沟通，相互了解的过程，它可以疏通政府与公民之间的隔膜，增进彼此之间的真诚了解和相互沟通，它可以直接促进公民和政府获得更多的真实信息，它还可以增加公民和政府之间的相互信任，鼓励公民关心国事，积极参与推动政府戒除官僚作风，贴进民情，相信群众和依靠群众，陈弘毅先生在其有关西方社会的法律精神的文章中曾写到：“沟通理性的体现在于自由开放，不受权力关系规制的情况下，诚意的进行讨论协商，相互交流意见，尊重并全心全意地尝试了了解对方的意见，大家都尊重以理服
12、人的原则，摆事实，讲道理，唯理是从，不固执己见，从善如流，以达成共同的认识，并根据此共识来治理社会，或以此作为有关社会政策或安排的基础。 ”在实际行政中我们会发现我国政府在这方面已有所改进，比如“听证制度”的推行，虽然还只是在一些政府服务的定价方面，只是在北京上海深圳等发达城市，但我们看到了一些政府较之以往的进步，这其中听证的组织者以往的单独决策转化为组织者和百姓的平等协商共同决策，这正是一个平等对话的过程，有利于政府的决策的实施，也有利于百姓的响应和心服口服的遵守；还有就是“新闻发言人制度”的推行，这一个制度最让人感受到的是在“非典”时期，政府的有关机关发言人定期发布有关信息，接受新闻媒体记
13、者的提问，以满足社会大众对相关知情权，这在某方面是对过去政府信息封锁的一种挑战，这也有利于公众对政府行政服务实施监督。5.3 在“信任”方面。信任制度的建设，不仅应当促进公民政府的信任，而且应当有助于建立一个能够接受公民监督的政府。有人怀疑说，信任就不应该怀疑，建立信任并不是说不能怀疑了，恰恰相反，怀疑正是为了更加信任，怀疑也是消除怀疑的前提，如果只是信任而无怀疑，那是非理性的信任，就如同宗教信仰，而现代社会中于政府来说，这是不行的，对政府的信任，只能是一种理性的信任，即：疑而后信，释疑后信，不许疑则无法取信，当然公民与政府的信任也是有基础的，那就是：首先，公民能够有效的制约政府，不能够制约政
14、府的公民是会怀疑政府提供服务的质量的；其次，也就是公民与政府的交流和对话，这有助于相互信任，只有一个为公民所信任的政府，才能更好的行使其权力，也只有信任政府的公民才能更好的接受政府的管理，接受政府的服务。当然，三个机制的作用的发挥是相互的，缺一不可，而这三个机制只有协调发展才能有助舆论监督的实施，也才可能有助于政府自身的发展，才能最终取得社会的根本进步。6 小结国家的权力是强大的，具有天然的扩张性和腐蚀性，在某些强权面前，脆弱的个人往往是无能为力的，因而公权力的行使过程中承受一定的舆论的压力是非常必要的，这对公民的私权利的不受非法侵蚀、限制和侵犯起了很大的作用。这也是一个民主社会的必然要求。国家正在向一个法治化的进程中前进中进行，而一个法治国家的建立首先依赖于一个法治政府的形成，法治政府的形成中舆论监督发挥了很大的作用。所以，在这条法治化的道路上，要发挥舆论监督的作用，以推动社会民主的进程，进而促进社会文明的更大进步。
