1、浅谈使用链式管理加强特殊监管场所的监管神华公用保税库作为鄂尔多斯地区唯一的特殊监管场所，由于其进口保税货物繁杂，单次进口商品项较多，单项货物数量较少、海关不驻场管理，监管工作非常困难。笔者认为通过以电子数据为链条，将管理流程、协调机制有机地连接成互相关联的系统，从而加强神华保税库的监管。神华公用保税库虽然不具有广泛的代表性，但是由于神华公用保税库的监管具有非常独特的典型性和复杂性，笔者认为研究加强对神华保税库的监管对于其他特殊监管场所具有借鉴意义。一、神华保税库的现状分析（一）海关监管方式显得落后。主要表现在信息化程度偏低，通关效率不高。目前神华保税库受技术水平和成本等方面因素的限制，信息化建
2、设程度偏低，还没有符合海关管理的特殊监管区信息化操作平台，没有做到与海关办公系统联网，监管设施不够完备。在一定程度上影响了海关的监管工作。（二）政策成本高，监管场所难管理由于神华公用保税库货运量低，监管频次过低、海关人员不足，出于监管成本和监管效能的考虑，海关无法做到驻场管理，海关对其只能采取开放式的监管模式，即货物运抵后海关人员才到场监管，货物的有效监管主要靠核查和稽查来完成，现场监管成为控制薄弱环节。同时由于保税库距海关办公场所距离较远，企业对海关人员及时到场监管具有较高的要求，对海关监管人力资源、交通工具保障提出了挑战，增加了行政成本和行政压力。（三）保税货物品种繁杂神华公用保税库的保税
3、货物全部为采煤机械配件，由于采煤机械设备结构比较复杂，涉及科技领域较广，因此配件也涉及电子信息、自动化控制、通讯、电气、机械等方面，配件种类繁杂。此外货物价格参差不齐，有数万欧元的设备，也有仅仅 1 美元左右的配件。（四）违规情况突出中国神华作为大型企业，企业内部管理比较规范，企业虽然不是主观故意违反海关规定，但是由于企业客观存在的困难，造成了企业违规情况时有发生，突出体现为：申报品名与实际货物品名不符；申报重量与实际重量不符；出库货物不能及时到海关办理申报手续等。这些情况严重影响了海关的正常监管,因此海关加强对保税库的管理势在必行。（五）单次进口商品项目多，监管查验困难较大神华保税库单次进口
4、的配件商品项目繁多，单项商品数量较少。每次进口的货物基本上都有 300 项左右的商品。如果采取彻底查验，不但增加了企业的负担，而且对于海关来说耗时耗力，困难很大。如果采取抽查模式，各商品之间没有任何联系，都不具有代表性，抽查结果并不能完全可靠。尽管海关通过风险分析等办法。但是实现有效监管还是存在一定的困难。二、海关监管的难点和存在的问题（一）货物电子数据脱节、信息不能共享当前，海关对于特殊监管区管理的电子操作系统主要是通过 H2000 系统进 行账册管理和报关管理。其中货物的信息主要以合同或报关单为单元，是断裂的、独立的数据。此外根据岗位不同，所授权限也不同，即便存在着的电子数据也并非有关关员
5、就可以调阅访问，对于海关监管工作人为地造成二次撕裂。此外，作为特殊监管场所，企业普遍拥有对货物管理的操作系统，虽然与海关进行了联网，但是由于其中缺乏报关方面的信息，因而不能与海关系统内的数据相互对应，对于海关监管没有太大的实际作用。（二）配合协调不顺畅海关各部门间的协调作业机制有待完善。对于类似神华公用保税库等特殊监管区的管理涉及海关内外勤、通关、监管、稽查、缉私等多个部门，部门间协调作业机制有待完善，未能形成有效的综合管理格局，如：一是内外勤海关分离后，利用科技手段有机联系的平台还未建立，联系配合办法仍不完善；二是中后期管理部门未能做到打击与规范同步，片面追求查案率，忽视了规范企业行为的基础
6、管理，不利于促进联网企业健康发展。（三）重单证轻实际监管，监管存在着盲点目前，受海关人力资源的制约以及神华公用保税库的监管工作的难点，致使对于神华保税库的实际监管存在盲点，从而弱化对货物的实际监管。体现在：无法派员驻场监管；重视电子数据的审核，轻视下厂查验、核查和稽查，从而导致实际物流监管出现“ 断层” 等问题，海关很 难 保持“有效监管”。三、利用链式管理加强保税库监管（一）在电子数据上进行共享，在信息上建立链条在保税库监管过程中，企业仓库管理信息和海关报关信息以及物流监控信息分别是断裂的片段，相互之间存在着脱节。只有把这些信息有效地整合在一起，使其成为一个完整的链条，数据之间互相印证，互相
7、关联，对于海关监管能够发挥出巨大的效果。最佳的做法是全国海关同意推广用于特殊监管区的操作平台，实现企业与海关之间的数据共享和数据控制。这一方案的实现需要一定的时间，在此之前可以通过技术手段，在企业和海关管理操作系统之间通过导入统一格式的数据文件，进行数据转换实现企业与海关数据的共享。两者数据可以通过共有的字段实现关联，从而可以使海关数据与企业数据实现对应，保证数据的准确性。通过技术上的处理，海关与企业的计算机管理系统互相对应，变为以企业为单元形成了一个完整的链条，海关监管渗入企业生产的各环节，最大限度地降低企业技术性违规的概率，营造良好的执法环境。（二）在物流上对保税货物流向进行登记，建立物流
8、链条物流监控是海关监管的重要组成部分，通过加强物流监控，对保税货物的入库、存放、转让、转移、出库等货物流向及时登记、核减，使货物的全部物流信息形成又一个链条，可以使海关准确掌握货物的实际库存、报核情况等动态信息，有利于海关实货监控和监管。同时也能成为风险分析的重要依据。从而实现高效运作和有效监管有机的统一。（三）在协调机制上建立管理链条建立与监管模式相对应的有效管理机制,不断探索海关内部各部门的结合点，完善海关内外勤、通关、监管、稽查、缉私等多个部门协调配合机制。形成海关内部综合监管格局，链式监管的模式，获得一加一大于二的效应。各部门打破各自为政的局面，转变观念，创新思维，站在全局的高度加强管
9、理，以账册数据、通关数据和企业仓储数据为轴心，及时发现企业异常情况和风险点，加强规范管理，加大中后期下厂核查、常规稽查和专项稽查，提高通关查验环节、提高联网企业查验率，利用科技手段实现监管前中后期的环环相扣、优化监管资源，最终实现特殊监管区的链式监管模式。（四）通过以上三链条进行风险管理以上述三链条为基础，以制度作保障，全面实行风险管理为重点的监管机制。进一步将风险工作理念形成制度深入贯彻落实到实际工作中。以企业资信、进出口额度、原料和产品敏感程度等信息为要素，设置不同的风险管理参数，通过以上系统，并结合口岸电子执法系统和海关执法评估系统，对企业、货物、运输工具等实行全程风险监控，确定监管重点
10、，使有限的人力资源得到有效的发挥，风险管理优势在保税库的监管得到充分发挥。（五）充分发挥笔录电视监控系统的功能，作为监管手段的延伸以上链式管理方式在一定程度上可以加强海关对特殊监管区的监管，这些都取代不了对货物的实际监管。监管不能只是从数据到数据，必须与实际物流监管结合起来，让数据对应实物，让实物印证数据。如何监管可以既降低对海关的人力要求，又降低海关的行政成本呢？笔者认为可以把闭路电视监控系统作为监管手段的延伸，通关监管场所与海关办公场所联网，关员可以在办公楼内通关闭路电视监控系统对监管场所内的货物进行验封、查验、巡查等实际监管工作。这样一是可以有效解决海关监管资源不足的问题、节省和合理优化
11、配置人力资源；二是增强海关监管能力，大幅提高监管效率，有效化解海关监管风险；三是为海关监管创造良好的执法环境。四是提高通关效率，降低行政成本。（六）根据成本进行货物分流神华公用保税库主要是针对神华采煤设备维修中心进口配件。配件价格参差不齐，其中有许多都是非常廉价的货物，比如垫圈、螺丝等，有的货物仅仅 1 美元左右，这些廉价的货物也按保税货物处理，实在是一种浪费。保税货物储存成本实在太高。此外，所有保税货物从进口入库，到出库报核，需要进行三册申报，对于海关、企业都是一种负担。此外，在保税库中存放的货物对于海关来说需要核查、抽查、巡查，对于企业来说也需要进行储存方面的管理。然而由于货物价格太低，税款数额较小，对此类货物保税处理实在是得不偿失。因此，对于每批进口的货物应该区分货物价值，对于高值货物按照保税货物申报，对于低值货物按照一般贸易直接申报进口。这样可以减轻海关和企业双方的负担。对于一个合同项下的货物是否可以分成两种贸易方式申报，海关没有具体的规定。唯一的问题是受舱单系统的限制。建议修改舱单系统，开发分舱单的功能，从而使海关和企业有更多的切入点。建立以信息为主链条，物流、监管机制两条分链条统一带动，调动海关所有部门的力量形成合力，不断实现观念、机制和手段的三大创新，才能不断完善、健全特殊监管场所的监管模式。
