1、1当前我国中央与地方关系存在的主要问题及对策性思路探讨摘要:我国自建立以来是一个单一制中央集权国家，中央与地方存在的主要问题就是中央集权与地方分权的矛盾。针对存在的这些问题，本文在近年来理论界研究的成果的基础上提出一些对策性思路:首先，推进政治体制改革，转变政府职能。其次，加强中央与地方关系的法制化建设。第三，建立中央与地方纠纷解决机制。通过这三方面的改革，建立起面向 21 世纪的新型中央与地方关系，在建设中国特色社会主义大业力求实现“强中央与强地方 ”格局。关键词：中央与地方关系 中央政府 地方政府 法制化如何处理中央与地方的关系,可以说是世界各国尤其是一些大国普遍研究的重大课题。中国也不例
2、外。早在 1956 年,毛泽东在论十大关系中就专门谈到“中央和地方的关系” 。他说:“处理好中央和地方的关系 ,这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题。 ” 1建国 60 年来 ,中央与地方关系经历了多次重大变化。中央集权与地方分权这对矛盾始终未能解决好,不是过于集中,就是过于分散,反复变化,频繁变动。江泽民在中国共产党十四届五中全会闭幕时的讲话中,把中央和地方的关系,列为在推进社会主义现代化建设过程中必须处理好的带有全局性的重大关系之一。本文是对现阶段我国中央与地方关系问题的进一步探索。一、我国中央与地方关系的现状与问题我国是一个单一制国家,长期以来实行的是中央高度集权的行政管理体制。
3、2宪法和法律赋予中央政府国务院广泛的、几乎是无所不包的职权。在中央与地方关系结构中,中央政府一直居于十分重要的“托管人”地位。地方政府从属于中央政府,受中央政府的直接控制。地方行政机关既是地方权力的执行机关,又是国家行政机关的下级机关。地方政府的权限源于中央政府的授予和划定,中央政府可以根据需要予以扩大或削减。地方政府作出的许多决定都须得到中央政府的批准。建国后,我国政府虽然在中央与地方的关系方面进行了多次大的调整和改革,但由于种种原因,改革调整后的管理体制表现出很大的不适应性,出现了混乱和分散的局面,削弱了中央的权威,影响了全国的整体利益和社会经济的发展,于是,政府又立即予以纠正,狠抓整顿,
4、强调集中,上收权力,实行紧缩。 3由此可见,我国中央与地方的关系从整体上说仍属集权型。建国以来,我国中央与地方的关系一直没有走出集权分权再集权再分权,权力一收就死、一死就放、一放就乱、一乱就收的恶性循环。集权时,地方完全依附于中央,失去了活力和积极性;放权时 ,中央权威被削弱,宏观调控乏力,形成“弱中央,强地方”的不协调的格局。这种单纯收放权力的徘徊循环给我国的经济建设和社会发展带来了极大的消极影响。造成这一局面的原因主要有以下几个方面:1.中央政府与地方政府之间职责权限划分不科学,不合理。我国的法律没有对中央政府和地方政府各自的职责范围作出有明确区分的规定。职权的划分不是以分工式为主,而是以
5、总量分割式为主。 4除外交、国防等少数专属中央的权限外,法律赋予中央政府与地方政府的权限几乎是一致的、对等的,地方政府拥有的权限可以说是中央政府的翻版。同样,法律也没有对各级地方政府之间的权限2划分作出明确规定。 中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法对县级以上的地方各级政府的职权作了统一规定,但使人难以确切了解地方各级政府之间的权限划分。这就不可避免地导致了中央政府与地方政府以及地方各级政府之间职责权限模糊不清,重叠多变,造成中央与地方有权的无职无责,无权的有职有责,职责无法行使,无权的却要承担责任的“错位”局面。2.法律制度不健全。无论是在中央与地方的权限划分,还是权限
6、制约上,宪法和法律的规定都过于原则、笼统和宽泛,不易于操作。这在实践中就难免会出现摩擦冲突,逾越冒犯等弊端,使中央和地方各自的职权很难切实有效地实施。一方面中央可以随意地干预地方事务,地方不能有效地履行自己的职责;另一方面地方也常有越权行为和“变通”做法,使中央的政令难以落实。这既扼制了地方作用和积极性的发挥,也严重削弱了中央的宏观调控能力,弱化了中央的权威。既不利于地方的发展,也不利于全国的发展。此外,由于法律没有对中央政府和地方政府以及地方各级政府之间的权限划分及划分的程序作出明确的规定,就使得中央与地方、地方和地方的权限划分带有很大的随意性、不规范性和不稳定性。3.中央对地方的监督软弱乏
7、力。地方封锁、市场分割、条块分割、争夺资源、投资失控、盲目引进、重复建设等现象的出现和加剧就是明证。监督不力的原因,一是由于法律没有对中央与地方的关系作出明确的规范,监督缺乏法律依据,发现问题也难以依法作出适当的处理和裁决;二是监督体系不完善 ,监督机构不具备应有的地位和权威;三是缺乏法制化的监督机制和程序 ,监督工作常常受到外来因素的干扰和制约;四是监督手段落后。二、构建面向 21 世纪新型中央与地方关系的策略1.进一步推进政治体制改革，转变政府职能中央与地方关系的建构必须放到改革的系统框架中予以考虑，它最基本的前提是实现政府职能转变。在中国(海南)改革发展研究院设计的 2004 年中国改革
8、调查问卷，面向该院的网络专家学者进行的问卷调查中，80%的专家学者认为政府转型应当成为“十一五”乃至今后更长一段时期改革的中心和重点。 5一定程度上来说，评判政府的职能的标准将不完全依仗效益和效率，而主要取决于服务对象的满意程度。 “从社会发展的内在运动规律来看，政府是被决定的因素。但是当社会的发展需要通过政治力量来塑造时，政治对于社会发展来说，就是决定性的因素。但是，当社会发展形成自己的逻辑力量时，政治在社会发展中就是被决定的因素，不得不依据社会发展的内在逻辑来改变和发展自身。 ”6(l)要明确政企职能关系。 “协调中央与地方政府关系需要两次分权政府与社会分权是第一分权，中央与地方分权是第二
9、分权，其中，第一分权是第二分权的基础和前提。 ”7中央与地方的分权并非独立存在，而是与政府与企业(市场)、政府与社会分权交织存在，互为条件，互为因果，而政府与企业关系的理清是建立中央与地方协调均衡结构的关键。政府职能转变的基本前提是打破政治经济一体化局面，实行政治经济二元化，这是从传统计划经济体制向现代市场经济转变的必然要求和结果。改革前，中央与地方关系经过多次调整，但每次都因为没有贯彻政企分开原则，使企业作为各级政府附属物状态一直没有改变。十一届三中全会以来，虽然经过了放权让利、承包制、利税分流等改革措施，但传统的政企关系并未真正改变。当中央下放权力时，这些权力就被地方截留，地方仍旧干预企业
10、活动，在此状况下，企图理顺中央与地方关系，往往是白费力气的。因此必须实现政企分开，建立现代企业制度，凡是国家法3令规定属于企业行使的职权，各级政府都不要干预，下放给企业的权利，中央政府和地方都不得截留。这样才能克服“集权”体制和“诸侯经济”的种种弊端。同时中央借助经济杠杆和法律手段以及健全的宏观调控体制，实现地方和企业的自律，地方政府则主要履行监督与服务的职能，通过法规与条例，规范市场秩序，以保证本地区经济健康运行。(2)要推进政府机构改革，按照“精简、效能、统一”原则，建立与社会主义市场经济要求相一致，具有现代公共行政管理基本特征的新型政府。改革后，中国进行 1982 年、1988 年、19
11、93 年、1998 年、2003 年五次机构改革，虽然许多措施难能可贵，但仍有着一定的局限性。各级政府改革的目标设计、步骤实施仍有待规范，机构精简和人员裁减还有待深化。特别是作为机构改革难点的干部分流问题，在执行中产生了“虚流”现象，即政府职能部门千部分流在体内循环，或摇身变为翻牌公司或压到下属企事业单位。这样政府机构臃肿、效率低下状况很难得到彻底改变，面对转型时期经济、社会发展的要求仍将是力不从心。(3)要切实做到党政分开。中央与地方关系和中国的党政结构密切相关。在改革前的历史时期，中国共产党作为执政党一直在国家机构之外强化其领导行为，国家的重大决策主要通过党的组织形式来进行，国家各级组织机
12、构权力逐渐向各级党委集中，党委决定一切。改革后迄今，党的组织生活和国家组织体制己逐步走上了正规化道路，但是党政不分和以党代政现象仍是中国政治生活中一大缺陷。在党政不分的现象下，中央与地方关系也就变成中央与地方党组织关系，因此要调整中央与地方关系，首先就必须要纠正这一不正常状态，实现党政职能分开，党应该从直接管理复杂纷繁的国家与社会事务中退出。党的政治主张则需通过法律程序变成国家意志。(4)应改革地方政府组成和运行方式。地方政府领导群体的组成方式，一般分为上级任命和地方民选两种。传统政治体制下，中国地方政府主要干部多通过中央任命方式组成，以保证中央意志在各地得到贯彻，实现对地方政治、经济的控制。
13、随着经济、社会发展，客观上要求地方政府领导人实行民选制，这既符合民主政治的基本要求，也有利于提高地方政府的工作效率和加强对地方的民主监督。为此，中央应积极改革现行政治与立法体制，下放适度的政治权力于地方政府，在人事上努力让民众参与本地区干部的选择，如此可通过合理调整地方政府的运行方式来适应转型时期地方经济和社会的发展要求。2.中央与地方关系的法制化从历史的长河来看，中国对中央与地方关系的调整带有强烈的人治色彩，导致屡次进入恶性怪圈，这固然有其深层的经济体制原因，但缺乏法制建设也是重要原因。近现代国家是由法律构成的。它是用规划形式建立起来并依据规则管理的一系列机构，其权威存在于制定从法律上说有约
14、束力的规则。中国宪法己将市场经济确定为目标模式，从而奠定了法律分权制的现实基础。中央与地方应在法治基础上形成新型的权利义务关系。(l)制定中央与地方关系法 。历史经验告诉们:只有法律分权制才能实现真正意义上的民主集中制，以法律界定中央与地方各自拥有的权力并使之互相监督才是民主集中制在处理中央与地方关系问题上的真谛所在。法律分权制不仅排斥民主集中制在集权制和行政分权制之下的异化形态，而且将民主与集中看成是辨证的统一体。中央与地方关系法制化首先应通过宪法和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法等有关法律明确规定中央与地方的职责权4限。所谓中央于地方关系法 ，主要包括两部分内容，其一是用法律的
15、形式规定中央政府与各级地方政府之间的关系，其二是用法律的形式规定各级地方政府彼此之间的关系。所谓谁与谁的关系，主要由三部分内容组成，第一是如何解决人与人的关系，第二是如何解决人与物的关系，第三是如何解决人与事的关系。具体来说，政府关系法，就是确定:一、什么人由中央政府管理 (包括所属权，以及提供服务等，下同)，什么人由地方政府管理。二、什么物(资源、财产，以及垃圾、废弃物等)属于中央政府管理，什么物资属于地方政府管理。三、什么事由中央政府管理，什么事由地方政府管理。(2)制定地方政府组织法 。现行地方各级政府组织法与地方各级人民代表大会组织法合并为一部法律，而且关于地方职权的规定，绝大部分内容
16、是中央政府职权的翻版，并且对于列举的剩余权力归属也未作规定，没有确定省级政府的专有权力以及与中央政府共享的权力。这样，在职权划分归属问题上，地方与中央就容易产生矛盾。建议尽快制定单行的地方政府组织法 ，对于地方政府的权利义务做出明确的规定，明确地方各级人民政府的性质、地位、组成、任期、职责权限和工作程序等。(3)增加宪法 中关于中央政府与地方政府关系的内容。现行宪法规定了中央与地方政府的组织形式和中央与地方国家机构职权划分的总原则，但没有明确划分中央政府与地方政府的权力。 宪法列举了国务院的一般职权，但没有明确哪些职权是国务院专有的，哪些是与地方政府共有的。因此，应当完善宪法的相关规定。建议今
17、后在修改宪法的过程中，适当增加中央与地方关系的内容，可考虑设专章规定中央与地方关系的原则、中央政府的职权范围、地方自治权限范围、以及剩余权的归属原则等。3、建立中央与地方纠纷解决机制中央与地方的性质和角色决定了他们在各项事务中考虑的角度和出发点不同。从利益角度来说，处理中央与地方关系，实际是解决和调整国家利益与地方利益的关系问题。随着市场经济的发展，地方利益会越来越显现出来。就现实而言，地方利益有共性的一面，也有特殊性的一面。就全局和长远发展来说，地方利益都是客观存在的，对此必须加以正视。既然地方利益是客观存在的，就需要建立地方利益的合理有效的表达机制。事实上，有地方利益存在，就有一个地方利益
18、表达的问题。没有正常的表达渠道就会通过非正常渠道表达，促使地方采取非正规制度方式寻求中央的公共财政资源、公共投资资源和公共政策资源，并造成地方间不公平竞争等一系列负面效应(见表 1)。为了克服这些负面效应，使地方利益能够得到及时且有效的反映，同时也为了实现中央决策的科学化和民主化，就必须通过体制改革和制度创新，建立科学合理的地方利益表达与平衡机制，扩大地方参与中央决策的机会。(1)建立地方利益表达与平衡机制。随着改革开放的深入和市场经济发展，地方独立性与自主意识不断提高，己经成为具有相对独立的经济利益和发展目标的利益主体，中央与地方关系己经由改革前单纯的行政服从关系，转向以相对经济实体为基础的
19、对策博弈关系，这一变化客观上也从另一方面要求建立地方利益表达与平衡机制。平等参与原则是建立这一机制的重要原则。胡鞍钢提出了贯彻这一原则的方案，即“一省一票制” ， 8基本观点是不分大省小省，富省穷省，在中央决策过程中具有平等的表达权和参与权，一省一票，多数决定。这一原则改变了过去中央与地方一对一谈判的格局，变为 1 对 34(省区)的谈判方式。该方案是否可行，是否能实现平等原则，是值得商榷的。但是，在这方5面的探索无疑是必要的。从现代对策论角度，多人对策比两人对策的合作策略的机率更大。在各省资源分配的中央决策过程中，各省的谈判地位可以相互抵消，中央的谈判地位反而可以加强。一省一票，各省的独立利
20、益就相互联系，互受牵制，不必把矛盾和冲突的焦点集中于中央，而集中于那些采取不合作策略或欺骗策略的省区，因为他们的做法既损害全局利益，又损害其他省区的利益。在多人博弈过程中，来自“群体”的压力以及中央的压力，将会迫使他们放弃不合作或欺骗的念头。 9 表 1 地方干部如何看待中央与地方关系: 重要性排序问题首位 第二位 第三位 第四位认为影响人均 GDP地区差距变化的重要因素（罗列前四位）中央与地区发展政策(占总人数的48.3%。下同)各地区区位优势（占总人数的24.1%。下同）初始条件如 1978年人均 GDP 水平和投资增长（占总人数的 24.0%。下同）各地区基础设施条件（占总人数的16.7
21、%。下同）认为本地区政府的优先目标追求地方财政收入增长（占 51.7%）追求 GDP 增长( 占26.7)控制人口增长和发展基础设施(占27.6%和 24.1%)发展本地区教育（占 25.0%）认为本地区争取中央财政援助的渠道中央领导人到本地区访问和考察(占48.3%)“跑部钱进（占41.2%）全国财政工作会议(58.6%)其他渠道（占82.2%）本地区争取中央公共投资的渠道中央部委有关负责人访问与考察(占34.5%)，中央领导人到本地区访问与考察(27.6%)中央部委有关负责人访问与考察(占48.3%),中央领导人到本地区访问与考察(34.5%)“跑部钱进（占34.5%）争取特殊项目(占44
22、.8%)和全国计划工作会议(占39.3%)资料来源:根据中国科学院生态环境研究中心国情分析研究室 1998 年 9 月 16 日胡鞍钢发表的地方干部如何看待中央与地方关系制度化编辑。在结构上，可以借鉴西方参议院形式，在全国人大常委会中设中央与地方利益协调委员会。因为在实际运行中，中央与地方关系，既有整体利益一致性的一面，也有不一致的一面，需要通过协调，整合中央与地方的利益关系，使其达成统一，在不对称中达成有机的互动平衡机制。利益协调委员会的成员来自省级政府，每省区一名代表，加上中央代表一名，专职处理涉及中央与地方利益的各项事宜。毫无疑问，建立地方利益表达与平衡机制，不仅是实现中央与地方关系规范
23、化、制度化的一项重要措施，而且有助于提高中央决策民主化和科学化水平，减少宏观决策失误，也有助于增加中央与地方相互之间合作的愿望。(2)建立中央与地方关系的违宪审查机制。对中央与地方在权限问题上出现的争执和纠纷由全国人大或全国人大常委会进行违宪审查。只有不断突出国家权力机关的作用，才能实现中央与地方关系的制度化、法制化。(3)建立中央与地方关系的司法裁决制度。中央与地方之间、地方与地方之间有可能发生权益冲突。调处纠纷的途径除了行政的、协商的途径外，司法的途径是纠纷调处的最终有效途径。可以考虑由最高人民法院行政审判庭受理中央政府与地方政府以及地方政府与地方政府之间的一般权限争议案件和利益分配纠纷案
24、件。建议在修改行政诉讼法时，将中央与地方以及地方与地方之6间的权属纠纷、利益分配纠纷等方面的案件列入人民法院的受理范围。三构建面向 21 世纪的新型中央与地方关系应特别注意的几个原则。1.始终坚持发挥中央和地方两个积极性的原则。这是毛泽东经过长期的实践和探索,提出了正确处理中央与地方关系必须坚持发挥中央和地方两个积极性的原则。1956 年,他发表论十大关系一文,对中央与地方的关系作出了系统的阐述,明确提出了处理这一问题的原则。即“中央和地方的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾,目前要注意的是,应当在巩固中央统一领导的前提下,扩大一点地方的权利。给地方更多的独立性,让地方办更多的事情。这对于我们建设
25、强大的社会主义国家比较有利。我们的国家这样大,人口这样多,情况这样复杂,有中央和地方两个积极性,比只有一个积极性好得多。” 10发挥两个积极性的原则是以毛泽东为核心的第一代中央领导集体在处理中央与地方关系的实践中总结出来的一条重要历史经验。它既有利于加强中央统一领导,发挥大国的优越性,又有利于地方充分利用各种条件,合理地使用本地的人力、财力、物力;既有利于协调中央与地方的关系,又有利于协调地方与地方之间的关系。因而成为我国正确处理中央与地方关系的总方针和总原则。2.构建面向21世纪的我国新型中央与地方关系，必须坚持单一制的国家结构，中国不搞联邦制。其理由是：第一，历史传统，中国自秦以来，就是一
26、个中央集权的统一国家。在古老的中华大地上，具有同一历史渊源的中华各民族共同生息繁衍，相互融合，形成了不可分割的联系，国家统一成为社会发展的趋势。费孝通认为中华各民族的关系可以概括为“多元一体”， 11这种关系是几千年历史发展形成的，由此，我们国家选择了单一制中央集权模式。第二，理论基础。中国共产党组织和领导中国社会的理论基础是马克思主义。马克思主义认为在一般条件下，无产阶级应当坚持建立集中统一的即单一制的国家。恩格斯指出：“民主主义的无产阶级不仅需要资产阶级最初实现的那种中央集权，而且还应当使这种中央集权在更大范围内得到实现”。 12联邦制才是在特定条件下的一种例外。第三，在实践中，中国共产党
27、的领导体制和组织原则的影响。中国共产党在长期的革命斗争中形成的民主集中制的组织原则被宪法规定为各级国家机关必须遵守的组织原则。主要表现在两方面:议行关系上，实行议行合一。在中央与地方关系上，体现为下级服从上级，地方服从中央，同时中央又要照顾地方不同的特点，充分发挥地方的首创精神。虽然，我们不能否定联邦制有许多的优点，但不适合中国。3.构建面向21世纪的我国新型中央与地方关系目标就是建立“强中央强地方”的关系格局。 要实现这一目标，我们要把政府自身建设，中央与地方关系法制化，协调区域发展和地方间关系结合起来。这三个方面要配套进展，循序渐进。这是我国建立社会主义市场经济国家的内在要求，也是建设社会
28、主义法治国家的要求。理论界对如何建构面向21世纪的中央与地方关系近年来都做了不少的研究与探索，其中熊文钊先生提出了处理中央与地方关系的八项原则:统一性与灵活性相结合原则、集权与分权相平衡原则、公民权利决定公共权力原则、地方自治原则、行政区划与经济区域相协调原则、行政区域与司法区域相分离原则、公共权力成本最小原则、中央与地方关系法制原则。 13这是比较系统，具体的处理中央与的大方关系的原则，具有一定的借鉴意义。参考文献：110毛泽东选集（第五卷）M. 北京：人民出版社,1977 年,第 276 页,275 页。72郑楚宣 刘绍春：当代中西政治制度比较M. 广东: 广东人民出版社 2002，第 2
29、98 页。3薛暮桥:中国社会主义经济问题研究M.北京：人民出版社,1979 年。苏尚尧:中华人民共和国中央政府机构M,经济科学出版社 ,1993 年。4夏海:中央与地方关系之理论与实践的思考J,中国机构,1996 年第 1 期第 26 页。5尹竹:中国改革的下一步:2004 年中国改革问卷调查报告 ，中国改革论坛: http:/ 毛泽东邓小平理论研究 ，2002 年第 2期，第 58 页。7谢志岿:协调中央与地方关系需要两次分权J,江海学刊 ，1998 年第 l 期，第 37 页。8 9胡鞍钢:胡鞍钢文集- 中国迈向 21 世纪的十大经济关系 M.黑龙江: 黑龙江教育出版社，1993 年版，第 30 页,第 49 页。11费孝通：中华民族多元一体格局M. 北京：中央民族学院出版社， 1989 年，第 7 页。12马克思恩格斯全集(第四卷 )M.北京：人民出版社，1960 年，第 392 页。13熊文钊: 论中国中央与地方府际权力关系的重构J.河北法学，2005 年，第 9 期，18-26页。
