1、改革开放前新中国土地政策的历史演变(1949 一 1978)1.新中国成立初期的土地政策(1949. 10-1956. 9)第一阶段:继续推行土地改革政策(1949. 10 一 1953 春)第二阶段:初步建立农村土地集体所有制政策(1953. 4 一 1956. 9)2 全面建设社会主义时期的土地政策 (1956. 9 一 1966. 5)开始了“大跃进” 、人民公社化，个体农民土地私有制宣告结束。(1956. 9 一 1958 年底)3 文化大革命时期的土地政策(1966.5 -1976. 10)土地政策基本处于停止不前，乃至倒退、混乱或被砸碎的不正常状态。4 徘徊时期的土地政策(1976
2、. 11-1978. 11)比文化大革命时期虽有所好转，但起色不大，突出的特点是徘徊性。改革开放以来中国土地政策的发展变迁(1978 2002)一、 人民公社后期的土地政策 (1978.12-1982.12 )党的十一届三中全会以后，随着全国工作重点的转变和拨乱反正的完成，中共第十二次全国代表大会于 1982 年 9 月召开标志着人民公社开始解体二、 家庭联产承包政策的演变(1978.12-2002.12 )以 1978 年党的十一届三中全会为界:前 20 年是人民公社的历史，这一时期的土地政策带有浓厚的人民公社色彩，后 20 多年是改革开放时期家庭承产承包责任制的历史。第一阶段是大突破阶段(
3、1978. 12-1984. 12 ) 所谓大突破指农村土地使用制度发生了根本性转变。这一阶段的体制特征是人民公社“三级所有，队为基础”的经营制度全而解体，新的以“包产到户、包干到户”为标志的家庭经营体制基本确立。这一时期，土地政策走过了一个不平凡阶段。第二阶段是大磨合阶段(1985. 1 一 1991. 12 )。所谓大磨合，就是家庭联产承包责任制在计划经济向市场经济转轨过程中处于一个剧烈的分化、改组并重新整合的过程。这一阶段家庭联产承包责任制在计划经济向市场经济转轨过程中处于一个剧烈的分化、改组并重新整合的过程，其体制特征是农村经济体制改革向纵深发展，全面转入农产品和农业生产资料的流通领域
4、，向计划经济时期最基本的经济制度之一“统购统销制度”发起冲击。1984 年第一次全国性的“卖粮难”的出现，宣告家庭联产承包责任制这一重大改革政策的成功。这一时期，主要是贯彻落实第一阶段的土地政策，且又有所创新。第三阶段是大转型阶段(1992. 1 一 1996. 12 )。所谓大转型，就是传统意义上的农村经济开始转入现代市场经济的运行轨道并逐渐发展。邓小平南巡讲话之后1993 年 4 月第八届全国人大 宪法进行了又一次修正，第一次将“家庭联产承包责任制”列入宪法的范畴，使其成为一项国家基本经济制度。从而解决了多年来人们对家庭联产承包责任制的争议与非难。这是家庭联产承包责任制这一政策大转型的重要
5、支撑。1993 年 11 月 5 日，中共中央、国务院发布了 关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施 ，明确提出:“在原定的耕地承包期到期之后，再延长 30 年不变。开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的，承包期可以更长。 ”1994 年 8 月 18 日，国务院颁布了 基本农田保护条例 。1995 年 3 月 28 日，国务院批转农业部 关于稳定和完善土地承包关系意见的通知 。该知指出:“ 以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是党在农村的一项基政策和我国农村经济的一项基本制度，必须保持长期稳定，任何时候都不能动摇。要通过强农业承包合同管理等一系列措施，使农村的土地承
6、包关系真正得到稳定和完善。 ”1997 年 8 月 27 日，为了进一步稳定和完善土地承包政策，中共中央、国务院两办联合下发了关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知 ，该通知说:在第一轮土地承包期即将到期之前，中央就明确宣布，土地承包期再延长 30 年不变，营造林地和“四荒”地治理等开发性生产的承包期可以更长，并对土地使用权的流转制度作出了具体规定。第四阶段是大发展阶段(1997 . 1- 2002 . 12 )所谓大发展，就是指家庭联产承包责任制在初步经过市场经济的洗礼之后，全而开始了第二轮土地承包工作，并向现代市场农业转变的过程。1998 年 8 月 29 日，第九届全国人大第 10
7、次会议通过了修订的土地管理法 。该法第一次将“土地承包经营期限为三十年”这个党的土地政策上升为法律。实质：家庭联产承包责任制的实质是打破了人民公社体制下土地集体所有、集体经营的旧的农业耕作模式，实现了土地集体所有权与经营权的分离，确立了土地集体所有制基础上以户为单位的家庭承包经营的新型农业耕作模式。 家庭联产承包责任制是特定社会经济条件下的历史选择，该种农业生产组织形式与传统的农业生产组织方式(大集体时期)相比具有较大的进步，在改变农村经济格局的同时，奠定了经济发展和后续改革的基础，调动了农业生产者的积极性，为我国农民脱贫起到了重要作用，推动了农业生产的快速发展，极大地改变了我国农业生产和农民
8、生活，被邓小平同志誉为中国农村改革与发展的“第一次飞跃” 。三、 土地管理政策的演变(1982 .1-2002 .12 )第一阶段是扭转多头管理阶段(1982.1-1985. 12 )1982 年以前，我国实行的是城乡土地分割、用地部门分散管理的体制;1982 年以后，农业部成立了土地管理局，形成了农村土地由农业部管理，城市土地由建设部管理的格局。第二阶段是城乡统一管理阶段(1986.1-1996. 12 )1986 年 3 月，党中央、国务院作出了建立城乡地政统一管理新体制。到 1996 年底，我国已初步形成了中央、省、地(市) 、县(市) 、乡(镇)五级管理体系。十分珍惜和合理利用每寸土地
9、，切实保护耕地，是我国必须长期坚持的一项基本国策。 第三阶段是体制转轨阶段(1997.1 - 2002.12)1997 年 4 月 15 日，中共中央、国务院发布了 关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知(亦称中央(97)11 号文件 )，这也是一个极具典型意义的政策文件。该通知主要政策(1 加强土地的宏观管理。严格按照耕地总量动态平衡的要求，做到本地耕地总量只能增加，不能减少，并努力提高耕地质量。(2 、进一步严格建设用地的审批管理。对农地, 和非农地实行严格的用涂管制。(3 )、严格按照城市建设用地规模。(4 )、加强农村集体土地的管理。要结合划定基本农田保护区，制定好村镇建设规划。农村
10、居民的住宅建设要符合村镇建设规划。地。(5 )、加强对国有土地资产的管理。严格控制征用耕地出让土地使用权。国有土地使用权有偿出让，主要采取公开招标拍卖的方式，鼓励公平竞争。(6 、加强土地管理的执法监督检查。五、中国土地政策的未来（一） 、界定、确保、扩大土地拥有者的权利，确保农村和城市土地拥有者的权利一致。 1.评估检验集体建设用地市场化的可行性。2.评估和尝试在土地做非“公共利益”用途时，由集体拥有者直接供地的方法。3.加强法制管理，以更好地保护农村土地承包者，使其免受集体管理者的不公平或不恰当行为的侵害。4.赋予农民的承包地在 30 年承包期内的抵押权。5.发展有效、准确、可行的针对所有
11、土地权利(包括农民土地权利)的登记体系。6.评估和尝试赋予城市不动产拥有者稳定的、市场化的城市土地使用权的可行性。应当使土地以其实际稀缺性价值向市场供应成为可能。向所有城镇不动产拥有者赋予城镇土地使用权，将允许土地拥有者能直接从市场上获得土地，这将激励城镇土地集约利用，从而减低城镇外延扩张和农地被不断拿走的压力。（二） 、强制性征地的规则和办法需要予以重新检定和修改，以确保补偿充分，过程公平、公开。 1.修改补偿计算方法，以使其成为更加公平、更具有预见性、更能为社会所接受的标准。2.采取措施确保补偿能到达失地农民手中 3.进行其他补偿方式的试验 4.考虑对可适用于强制征用的土地的用途进行限定
12、5.建立更科学的对城市土地的补偿标准（三） 、 促进农地与城市土地更有效使用。 1.反省通过人为设定工业用地最高价、通过财政对其进行补贴的影响。 2.探索对城市和农村规划的功能及目标进行更大范围的整合。（四） 、创立使土地作为地方政府可持续性税收来源的制度安排1.设计和实施试点，以检验引入财产税的可行性。 2.对土地储备的目的和功能进行再评估。3.对其他与土地有关的税费进行回顾，以评定它们的持续相关性及使用是否合理。（五） 、土地管理机构框架的合理化1.协调和统一土地及房屋的登记。 2.协调和统一农村和城市的登记。（六） 、强化总体法律框架和法治。1.对整个土地法律框架进行一次会诊和回顾。2.
13、立即着手解决土地法律框架与现实的差距及存在的不足。(1) 尽快制定一个规制土地储备的框架；(2)制定规制土地收益权质押贷款的政策和法律；(3)对土地征用做法作出必要的改进，特别是对“公共利益”作出明确的法律界定；(4)对农村土地承包法中过于宽泛的表述作出修改，以及完善实施条例；(5)将抵押权引入农村承包地；(6)制定规制集体建设用地的法律框架。 3.有目的地关注政策改革决策的法律含义。4.采取措施增进农民理解及使用其权利的能力。（七） 、土地管理的能力建设1.开展能力建设，使土地管理者掌握在市场经济取向下如何进行土地管理的重要技能和相关知识。这些技能应该与法律、规划和评估活动有关。2.在每个领域的能力建设必须以富有远见地遵行国际惯例进行。
