1、 养老并轨如何消减改革阵痛（民生三问关注公务员养老改革（下） 对话人： 中国人民大学教授 郑功成 本报记者 蒋云龙 2014 年 01 月 08 日 05:27 来源： 人民日报 手机看新闻 一问 退休金财政该负担吗 公务员个人该缴部分，财政不应代缴 记者：有人说，我国养老金制度存在碎片化，企业职工和公务员养老双轨制，这不公平。这种说法合理吗？ 郑功成：碎片化的制度安排，确实带来了不公平。 我国现行法定养老保险制度，主要有面向职工、农村居民、城镇居民的三大基本养老保险制度和机关事业单位退休金制度；此外，还有传统的农村五保制度与优抚制度，以及一些地方出现的失地农民养老保险、农民工养老保险等。 这
2、些制度安排，新旧并存、按人群分 割，确实存在碎片化现象。这种碎片化突出地表现在企业职工与机关事业单位职工之间的双轨制上，它导致了两大群体养老金权益的不平等。 此外，还有一种碎片化，是职工基本养老保险迄今还处于地方分散统筹状态。这种碎片化使本来法定的全国统一制度在一定程度上沦为地区性制度，造成了地区之间的负担畸轻畸重、基金余缺两极分化。 两种碎片化现象均直接损害着制度的公平性与互济性，也使可持续性受到影响，还给劳动力流动带来不便，因而，是深化养老保险制度改革中必须解决的重大问题。 记者：公务员和企业职工的养老待遇落差是怎么形成的？ 郑功成： 现行制度的不足中，最大的问题是制度欠公平与可持续性弱。
3、 例如，由于改革不同步，致使企业职工与机关事业单位职工在养老金缴费与待遇计发方面差距过大，而责任划分不清及政府、企业、个人之间负担比重失衡，则使制度的可持续性难以得到保障。 目前公务员退休金替代率在 70%以上，属于偏高，这是单一层次制度安排的结果。企业职工在改革前的退休金替代率也同样偏高。但企业职工实行养老保险改革后，当初设计的“基本养老保险 +补充养老保险”双层架构并未实现，即企业年金并未普遍建立。 公务员保留了退休金的偏高替代率，企业职工降低了基本养老 金替代率又未补上企业年金，两大群体的待遇差距就持续拉大了。 当然，也要看到，我国养老保险取得的成就是多方面的，包括革新了传统养老观念、初
4、步确立了责任分担机制、部分实现了制度创新、建立了战略储备基金等，最大的成就是实现了制度的全覆盖。普遍养老金制度目前惠及的老年人口是 2.2 亿多人，堪称奇迹。 记者：能不能具体分析一下，公务员的退休金，哪些财政该负担，哪些不该负担？ 郑功成：我国公务员与事业单位职工退休金采取现收现付财务模式，实行财政供款、预算管理、单位包办、社会化发放（通过银行或邮局），个人不需缴费，退休金待 遇参照在岗者工资增长情况调整。 这种财政负担实际包括了三种不同的责任：一是政府作为雇主应承担的责任份额，等同于用人单位为职工参保缴费；二是政府应履行的公共财政责任，等同于对企业职工基本养老保险的财政补贴；三是承担了个人
5、应承担的缴费份额。 前两部分是政府财政应当承担的责任，第三部分则有违公平正义，因为财政资金不应替代个人为自己养老承担义务。 二问 应该并入企业养老吗 制度实质要一致，但可以单独运行 记者：公务员养老制度的改革方向是什么？有哪些思路？ 郑功成：改革的方向是十分明确的，那就是建立社会养老保险制度，让机关事业单位职工与企业职工在统一的制度安排下承担同样的缴费义务、享受平等的养老保险权益。 总体思路应当是通过制度转型、结构优化、责任分担来实现同一代人养老金权益的相对公平。 其中，年轻人应尽快站在同一起点上，即新入职的公职人员与企业职工均应参加社会养老保险；中年人则宜逐渐并入新制度，或者，也可以通过兑现
6、视同缴费年限，一步到位地参加新制度；而老年人仍享受原制度保障。 记者：应该直接将公务员纳入企业职工基本养老保险吗？ 郑功成：据我所知，建立机关事业单位养老保险制度已经纳入深化养老保险改革顶层设计方案，至于是 否并入企业职工基本养老保险制度，还应根据制度实践和管理及运行效率来确定。如果单独运行更有效率、更少风险，可以选择单独运行。 但无论以何种方式运行，这一制度均须与企业职工养老保险制度的实质内容保持一致。 记者：公务员养老制度改革，各地有何实践，顺不顺利？ 郑功成：可以说，改革并不顺利。 总体而言，各地对公务员养老制度改革的积极性普遍不高，迄今只有深圳等个别地方在试水。而事业单位养老保险改革虽
7、早在 2008 年就选择五省市开展试点，但始终未有实质性进展。 三问 待遇要大幅度降低吗 建立职业年金等，别简单大幅降低待遇 记者：改革不顺利受到了什么阻碍？ 郑功成：改革不顺利的原因是多方面的，包括退休金制的路径依赖深厚，企业职工养老保险改革因存在不足而具有负面效应，将机关与事业单位分割推进的改革策略不当，以及迄今为止还未有妥善的改革方案这些原因里，机关事业单位担心职工群体利益受损无疑是关键因素。 因此，如何通过科学的制度设计来缓解甚至打消改革对象的后顾之忧，显然是顺利推进改革的重要条件。 必须指出的是，改革旧的退休金制度、建立机关事业单位养老保险制度，是促进社会公平正义和完善新型养老保险制
8、度体系绕不开、躲不过的关键环节。 因此，目前既需要改革智慧，更需要改革决心与魄力，而做好顶层设计，并实行全国一盘棋自上而下地推进，显然是必须的举措。 记者：在您看来，公务员养老制度该如何改革？您有什么建议？ 郑功成：我的建议其实在 2008 年组织完成“中国社会保障改革与发展战略”报告时，就已向有关方面系统提过了。主要包括十条： 一是让机关事业单位一体联动，而不宜分割推进；二是要通过结构优化来实现制度转型，即以多层次制度安排替代单一层次的退休金，而不是简单地大幅降低待遇，主张同时建立职业年金与年功年金制；三是个人必须承担与企业职工相同的缴费义 务；四是建立与企业退休人员一样的养老金待遇调整机制
9、；五是建立适宜的管办机制及其与其他养老保险制度的衔接机制；六是在实行年轻人同步起点的同时，制定中老年在岗者的过渡方案；七是采取分级负责制，即根据公职人员的归属明确划分中央与地方政府的责任；八是由国家支付改革的初始成本，即适当增加一次工资，以消减改革初期带来的阵痛，促使制度平稳转型；九是单独运行，即基于公职人员的稳定性和规避基金贬值风险与保值增值压力，可以单独建账，独立运行；十是全国同步推进，不宜再经漫长试点，因为改革目标与方向都是明确的，不需要再“摸着石头过 河”。 人民日报 （ 2014 年 01 月 08 日 13 版） 海外公务员退休待遇高（民生调查关注公务员养老改革(上 )） 有的国家
10、和地区也在推进制度并轨 2014 年 01 月 06 日 04:31 来源： 人民日报 手机看新闻 制图：李姿阅 【开栏的话】 十八届三中全会决定提出，推进机关事业单位养老保险制度改革。瞄准公平，养老制度“并轨”成为方向。分上下篇，本版推出“关注公务员养老改 革”系列报道。 上篇，关注海外公务员养老制度和待遇状况，以期为我们提供借鉴。经了解，很多国家和地区，公务员养老金制度也有一个逐步走向公平的过程。目前看，公务员待遇较普通人为高。 下篇，我们将刊登专家对改革思路的分析。敬请关注。 美国 领先工人两倍多 本报驻美国记者 丁小希 美国的养老保险制度分为三个层次。 第一层次是社会保障养老保险制度，
11、在这个板块中，公务员与非公务员没有区别，其资金来源于社会保障税。社会保障税由全国强制性统筹，雇主和雇员各缴纳 50%。 第二层次是雇主养老金计划，包 括公共部门和私人部门。 第三层次则是个人储蓄养老金计划，即在个人自愿，联邦政府提供税收优惠的情况下，设立养老金账户。 美国的雇主养老金计划主要有两种模式： 一种是缴费确定计划。即雇主和雇员都固定缴纳一定比例的费用，形成养老金账户。最后获得的养老金由缴费时间、数量和投资收益高低来决定，例如知名的 401（ k）计划。 另一种为待遇确定计划。这种养老金一般只由雇主缴纳，雇员退休时享有的待遇是一样的。美国的公务员在 20 世纪后期一般都采用这种计划，只
12、有少数地方政府只提供缴费确定计划。 在雇主养老金计 划中，公共部门养老金计划，是美国联邦、州和地方政府为公务员制定的养老金计划，分为公务员退休金计划和联邦雇员退休金计划。前者是为 1983 年以前参加工作的公务员制定的，后者为1984 年后参加工作的公务员制定。 据美国劳工统计局数据，联邦公务员养老金收入大幅领先于普通工人。 1995 年，美国联邦政府公务员月均养老待遇为 1369 美元，而普通工人为 720 美元。 2008 年，美国联邦政府公务员月均养老待遇上涨至2550 美元，普通工人上涨为 1153 美元，前者为后者的 2.21 倍。 德国 增长幅度快得多 本报驻德国记者 黄发红 德国
13、的养老保险制度分退休金和养老金两种，此外还包括一定的企业补充养老和私人保险养老形式。 在德国，公务员属于收入较高的职业，而且公务员不需缴纳失业金、养老金等社保费用。 德国明星周刊调查了 100 种公务员职业，收入最高的社保基金主席每月能领取 11011 欧元。 2011 年，德国居民月平均收入水平在 2500欧元左右。 公务员收入的优势在退休后体现更明显。 通常来说，公务员退休后，其退休金可以达到最后一个月工资的72%。 而上述社保基金主席退休后，每月可以拿到 7500 欧元左右的退休金。公务员退休金和他们的薪金一样，全部由国家财政负担。 普通参与国家法定养老保险的企业员工，达到退休年龄以后领取社保养老金。养老金由企业、员工和国家共同承担，其中国家补贴占 1/5左右。 企业退休人员领取养老金的额度，根据退休时的工资和工龄长短计算，最高不超过最后一个月工资的 75%，相当于其退休前收入水平的 48%左右。
