1、关于收费公路管理条例（修订草案） 的起草说明1984 年国务院确定的“贷款修路、收费还贷”政策打破了财政资金不足的束缚，对我国公路交通的跨越式发展起到了至关重要的作用，有效支撑了经济社会快速发展对公路交通的旺盛需求，让公众提前享受到良好的通行服务，给人民群众带来极大的获得感。实践证明，收费公路政策实现了政府、企业、公众多方受益、一举多得，是符合我国基本国情并应该长期坚持的正确选择。2004 年国务院制定的收费公路管理条例 （以下简称条例 ） ，对于规范和促进收费公路发展起到了重要作用。但现行条例的制度设计已不适应全面深化改革、支撑交通强国建设、保障公路可持续发展的需要，亟需进行全面修订。201
2、5 年我部曾组织开展条例全面修订工作，并形成送审稿报送国务院。近年来，国家财税体制、投融资体制等改革深入推进，收费公路发展的环境又发生了深刻变化。面对新形势，为贯彻落实党中央、国务院关于“深化收费公路制度改革，降低过路过桥费用”的部署要求，我部在 2015 年工作基础上，经深化研究，形成了新的征求意见稿。一、 条例的修订重要性、必要性和紧迫性一是现行条例不适应深化财税体制改革和投融资体制改革的新要求，难以支撑收费公路可持续发展。一方面，按照预算法及国务院关于加强地方政府性债务管理和深化预算管理制度改革的要求，地方政府为政府收费公路发展举借债务采取发行收费公路专项债券形式，并以车辆通行费收入偿还
3、。上述规定彻底改变了现行条例交通运输主管部门“贷款修路、收费还贷”的融资模式。另一方面，规划项目筹融资能力明显减弱，按照国务院批准的国家公路网规划（2013-2030） ，未来 5-10 年，我国公路仍将处于集中建设、加快成网的关键时期，随着新建公路向中西部地区和山岭重丘地区延伸，建设成本提高，项目收益下降，融资难度加大。不少收费公路项目按现行收费标准和收费期限难以获得投资回报，导致社会资本投资意愿不强，部分已纳入 PPP 项目库的建设项目难以落地。因此，亟需调整现行条例相关制度，保障收费公路可持续发展。 二是现行条例制度设计难以解决收费公路债务问题，债务风险不断累积。随着收费公路的快速发展，
4、建设、偿债及养护管理成本不断增长，但收费标准基本延续上世纪九十年代水平，导致收入与成本倒挂，收支缺口呈逐年扩大趋势，累积债务余额也逐年扩大。根据 2017 年全国收费公路统计公报，2017 年末，全国收费公路债务余额52843.5 亿元，比上年末增加 4288.8 亿元。2017 年度，全国收费公路通行费收入 5130.2 亿元，支出 9156.7 亿元，收支缺口 4026.5 亿元。按照现行条例高速公路如果到期停止收费，将直接导致债务悬空，需要通过修订条例进一步优化、调整相关制度安排以有效防范和化解可能发生的区域性系统性金融风险。三是现行条例的有关制度无法适应高速公路长期养护管理的客观需要，
5、难以保障高速公路持续提供高质量通行服务。高速公路作为重要基础设施，其建设、管理、养护、运营需要持续、大量的资金投入。经过 30 年快速发展，高速公路网已基本成型并不断完善，未来养护任务越来越重，保障养护和运营管理资金成为必须解决的现实问题。目前收费高速公路养护管理资金从通行费收入中解决，平均路况良好率为 99.6%；非收费普通公路养护管理资金通过燃油税资金解决，由于资金存在明显缺口，约有 40%的普通公路路况处于中差水平。在燃油税难以满足普通公路养护资金需求的情况下，根本无力保障高速公路的养护管理需求。按照现行条例高速公路到期停止收费,将立即陷入“无钱养护”的困境,不仅无法保障提供高效、安全、
6、快捷的通行服务,而且会使路况水平下降，破坏公路发展成果，减损人民群众获得感。在公共财政难以保障情况下，迫切需要建立保障高速公路可持续发展的长效机制。四是现行条例有关管理制度不适应路网治理体系和治理能力现代化的新要求。收费公路以路段和项目为单元的建设和管理模式，客观上导致了多模式管理、多标准收费，已不适应高速公路网络化运营的需要，不利于路网整体效益发挥。同时，现行收费政策设计对统一监管、协同服务、信息披露等要求较弱，难以满足社会公众对服务质量、服务水平和知情权、监督权等诉求。这些都需要通过修订条例 ，改变目前的管理模式，强化收费公路监管，接受社会广泛监督。二、 条例修订的指导思想、原则和目标（一
7、）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实党中央、国务院关于“深化收费公路制度改革，降低过路过桥费用”的部署要求，以推进供给侧结构性改革为主线，基于“用路者付费、差别化负担”的理念，创新收费公路制度，促进收费公路控规模、调结构、降成本、防风险、强监管、优服务，有力支撑交通强国建设，不断满足人民群众日益增长的美好生活需要。（二）主要原则。一是兼顾公平与效率原则。完善公路发展投融资保障机制，非收费公路通过政府财政保障发展资金，提供公平性的普遍服务；收费公路由用路者付费，通过收取车辆通行费的方式，提供高品质、高效率服务。 二是防范化解重大风险原则。按照深化财税体制改革和防范化解重
8、大风险的要求，坚持守住不发生区域性系统性风险的底线，以统借统还制度为基础，配套严控规模等制度，降低收费公路融资和运营管理成本，提高偿债能力，降低债务风险。三是促进可持续发展原则。建立偿债期（经营期）收费和养护期收费“两期收费”制度，合理确定收费标准、偿债期限和经营期限，明确养护资金来源，保护投资者合法权益，吸引多元化资本投资，鼓励追求低风险、长期限投资回报的资本进入收费公路领域，促进收费公路长期、稳定、健康可持续发展。四是增强人民群众获得感原则。通过加强信息公开、强化政府监管，保障公众知情权与参与权、资金的合理使用以及通行效率和服务品质，多措并举降低过路过桥费用，努力建设人民满意的交通，增强人
9、民群众获得感。(三)发展目标。采取“收税”与“收费”并行的方式，兼顾和保障不同用路群体的权益，向公众提供可自由选择的差异化公路通行服务。今后，占公路总里程 97%左右的非收费公路是主体，实现全国范围的通达，由一般公共预算保障其建设、养护、管理及改扩建等资金需求。占公路总里程 3%左右的以高速公路为主的收费公路是补充，采取收取车辆通行费的方式，向公众提供高效率、高水平通行服务。三、 条例修订要点（一）提高收费公路设置门槛，建立收费公路发展刚性控制机制，防范和化解债务风险。一是明确新建的收费公路只能是高速公路，停止新建收费一、二级公路和独立桥梁、隧道。二是严格控制收费公路规模，要求各省级人民政府应
10、当科学合理确定收费公路的建设规模，向社会公开相关信息，充分听取意见建议，并向国务院交通运输主管部门备案。公路项目的审批或核准部门按照收费公路规模进行立项审批或核准。三是明确车辆通行费收入无法满足债务利息和养护管理支出需求的省份不得新建收费公路，防止盲目投资建设，实现收费公路良性发展（第六条、第七条） 。（二）明确收费公路的偿债期限和经营期限的确定原则，防范政府债务风险，吸引社会资本投资。明确政府收费高速公路项目偿债期限应当按照覆盖债务还本付息需求的原则合理设置，防范政府收费高速公路债务风险。明确经营性公路项目经营期限按照收回投资并有合理回报的原则确定，一般不得超过 30 年，对于投资规模大、回
11、报周期长的收费公路，可以超过 30 年，有效吸引社会资本投资收费公路建设（第十一条） 。（三）完善政府收费公路“统借统还”制度，加快政府债务偿还。一是将统借统还的主体由省级交通主管部门修改为“省、自治区、直辖市人民政府” 。二是将现行条例规定的“统一贷款、统一还款”修改为“统一管理” ，具体包括统一举借债务，统一收费机制，统筹偿债来源，统一支出安排。三是将统借统还的范围限定为“偿债期届满的政府收费高速公路、经营期届满由政府收回的高速公路以及处于偿债期的政府收费高速公路” 。通过统借统还模式，降低融资和运营成本，提高管理效率，增强政府偿债能力，加快债务偿还，降低债务风险（第十三条） 。（四）建立
12、养护管理收费制度，保障高速公路可持续发展的资金需求。明确省、自治区、直辖市人民政府行政区域内所有政府收费高速公路债务偿清的，按照满足基本养护、管理支出需求和保障通行效率的原则，重新核定收费标准，实行养护管理收费，保障养护管理资金需要，保持路网运行平稳（第十四条） 。（五）明确车辆通行费收费标准确定因素，建立差异化收费、收费标准动态评估调整机制。一是明确债务规模、利率水平、投资规模、合理回报、养护运营管理成本、物价水平、偿债期限、经营期限、交通流量等作为政府收费公路和经营性公路收费标准的确定因素。二是明确高速公路养护管理收费标准应根据实际养护管理成本、当地物价水平以及交通流量等因素重新核定确定。
13、三是明确收费公路可以实行差异化收费，各省份应建立收费标准动态评估调整机制（第十五条） 。（六）取消省界收费站设置，取消收费站设置审批。贯彻落实国务院关于推动取消高速公路省界收费站的部署要求，明确规定收费公路除出入口外，不得在主线上设置收费站。同时，考虑到匝道收费站的设置按照基本建设程序在初步设计阶段已通过审批进行控制，设计变更程序也较为严格，在这种情况下再规定由省级人民政府对匝道收费站予以审批必要性已不大，所以一并取消了现行条例中所规定的收费站审批事项（第十七条） 。（七）规范收费公路转让行为。一是明确经营期届满后由政府收回纳入统一管理的经营性公路、收费时间超过批准偿债期三分之二以及对债务偿还
14、未做出妥善安排的政府收费公路，收费权不得转让（第二十一条） 。二是明确转让经营性公路收费权，应当征得签订经营协议的省级人民政府或者其授权的交通运输主管部门同意，并重新签订经营协议（第二十四条） 。三是明确政府转让收费权不得提高收费标准，政府收费公路转让前的偿债期和受让后的经营期累计不得超过 30 年，经营性收费公路转让不得延长经营期限（第二十五条） 。（八）保障和提高收费公路服务质量。一是明确经营者在收费公路养护管理、保证服务质量方面的责任和义务，保证收费公路处于良好技术状态（第三十条） 。二是通过收费公路实行联网收费，实行通行车辆身份的唯一性识别和行驶路径记录，推行不停车收费，逐步减少人工收费方式，提高通行效率和服务水平（第三十二条） 。三是明确收费公路养护保通应急等义务及措施，进一步强化服务职能（第三十五条） 。（九）强化对收费公路的监管。一是加强政府对收费公路技术状态和通行服务水平的监管，明确省级人民政府交通运输主管部门应当组织开展收费公路技术状况、安全状况和服务水平进行检测和评定，并根据评定结果提出管理要求（第三十条） 。二是明确政府收费公路债务、收支纳入预算管理（第四十条） 。三是建立收费公路信息公开制度，明确和落实收费公路相关信息向社会公示的主体、内容、形式及相关责任（第五章） 。
