1、第三次全国土地调查实施方案根据第三次全国土地调查总体方案,为全面组织实施第三次全国土地调查（以下简称三调），制定本方案。一、目标任务（一）主要目标根据国务院关于开展第三次全国土地调查的通知（国发201748 号，以下简称通知）要求，三调作为一项重大的国情国力调查，目的是在第二次全国土地调查成果基础上，全面细化和完善全国土地利用基础数据，国家直接掌握翔实准确的全国土地利用现状和土地资源变化情况，进一步完善土地调查、监测和统计制度，实现成果信息化管理与共享，满足生态文明建设、空间规划编制、供给侧结构性改革、宏观调控、自然资源管理体制改革和统一确权登记、国土空间用途管制等各项工作的需要。（二）主要任
2、务三调的主要任务是：在第二次全国土地调查成果基础上，按照国家统一标准，在全国范围内利用遥感、测绘、地理信息、互联网等技术，统筹利用现有资料，以正射影像图为基础，实地调查土地的地类、面积和权属，全面掌握全国耕地、园地、林地、草地、商服、工矿仓储、住宅、公共管理与公共服务、交通运输、水域及水利设施用地等地类分布及利用状况；细化耕地调查，全面掌握耕地数量、质量、分布和构成；开展低效闲置土地调查，全面摸清城镇及开发区范围内的土地利用状况；建立互联共享的覆盖国家、省、地、县四级的集影像、地类、范围、面积和权属为一体的土地调查数据库，完善各级互联共享的网络化管理系统；健全土地资源变化信息的调查、统计和全天
3、候、全覆盖遥感监测与快速更新机制。相较于第二次全国土地调查和年度土地变更调查，三调是对“已有内容的细化、变化内容的更新、新增内容的补充”，并对存在相关部门管理需求交叉的耕地、园地、林地、草地、养殖水面等地类进行利用现状、质量状况和管理属性的多重标注。具体任务包括：1土地利用现状调查土地利用现状调查包括农村土地利用现状调查和城市、建制镇、村庄（以下简称城镇村庄）内部土地利用现状调查。（1）农村土地利用现状调查。以县（市、区）为基本单位，以国家统一提供的调查底图为基础，实地调查每块图斑的地类、位置、范围、面积等利用状况，查清全国耕地、园地、林地、草地等农用地的数量、分布及质量状况，查清城市、建制镇
4、、村庄、独立工矿、水域及水利设施用地等各类土地的分布和利用状况;（2）城镇村庄内部土地利用现状调查。充分利用地籍调查和不动产登记成果，对城市、建制镇、村庄内的土地利用现状开展细化调查，查清城镇村庄内部商服、工业、仓储、住宅、公共管理与公共服务和特殊用地等地类的土地利用状况。2土地权属调查结合全国农村集体资产清产核资工作，将城镇国有建设用地范围外已完成的集体土地所有权确权登记和国有土地使用权登记成果落实在土地调查成果中，对发生变化的开展补充调查。3专项用地调查与评价基于土地利用现状、土地权属调查成果和国土资源管理形成的各类管理信息，结合国土资源精细化管理、节约集约用地评价及相关专项工作的需要，开
5、展系列专项用地调查评价。（1）耕地细化调查。重点对河道或湖区范围内的耕地、林区范围内的耕地、牧区范围内的耕地、沙荒耕地等开展细化调查，分类标注，摸清各类耕地资源家底状况，夯实耕地数量、质量、生态“三位一体”保护的基础;（2）批准未建设的建设用地调查。将新增建设用地审批界线落实在土地调查成果上，查清批准用地范围内未建设土地的实际利用状况，为持续开展批后监管，促进土地节约集约利用提供基础;（3）耕地质量等级调查评价和耕地分等定级调查评价。在耕地质量调查评价和耕地分等定级调查评价的基础上，将最新的耕地质量等级调查评价和耕地分等定级评价成果落实到土地利用现状图上，对评价成果进行更新完善。4各级土地利用
6、数据库建设（1）建立四级土地调查及专项数据库。国家编制统一的数据库标准及建库规范，以县（市、区）为单位组织开展县级土地调查数据库、耕地细化调查专项数据库、建设用地专项数据库、耕地质量等级和耕地分等定级专项数据库建设，实现对城镇和农村土地利用现状调查成果、权属调查成果和专项调查成果的综合管理。以县级各类数据库成果为基础，省、地级组织建设省、地级土地调查及专项调查数据库；国家组织建设国家级土地调查及专项调查数据库，实现全国土地调查成果和专项调查成果的集成管理、动态入库、统计汇总、数据分析、快速服务、综合查询等功能;（2）建立各级土地调查数据及专项调查数据分析与共享服务平台。基于四级土地调查与专项调
7、查数据库，利用大数据及云计算技术，建设从县到国家的土地调查数据综合分析与服务平台，实现土地调查数据、专项调查数据与土地规划、基础测绘等各类基础数据的互联互通和综合分析应用，结合自然资源管理和国土资源管理需要，开发相关应用分析功能，提高三调成果对管理决策的支撑服务能力。5成果汇总（1）数据汇总。在土地调查数据库和专项数据库基础上，逐级汇总各级行政区划内的城镇和农村各类土地利用数据及专题数据；（2）成果分析。根据三调数据，并结合第二次全国土地调查及年度土地变更调查等相关数据，开展土地利用状况分析。对第二次全国土地调查完成以来耕地的数量、质量等级和等别、分布、利用结构及其变化状况进行综合分析；对城市
8、、建制镇、村庄等建设用地利用情况进行综合分析，评价土地利用节约集约程度；汇总形成各类自然资源数据，并分别对其范围内的土地利用情况进行综合分析，为生态文明建设、自然资源管理提供基础依据。根据土地调查及分析结果，各级国土资源管理部门编制三调分析报告；（3）数据成果制作与图件编制。基于三调数据，制作系列数据成果，编制国家、省、地、县各级系列土地利用图件、图集和各种专题图件、图集等，面向政府机关、科研机构和社会公众提供不同层级的数据服务，满足各行各业对三调成果的需求，最大程度的发挥重大国情国力调查的综合效益。二、实施原则（一）统一领导，各负其责三调按照统一领导、各负其责的方式组织实施。国务院第三次全国
9、土地调查领导小组办公室（以下简称全国土地调查办），负责调查工作的组织和领导，协调解决重大问题。各省（区、市）、市（地）、县（区、市）成立相应的领导小组和办公室，制定实施方案和细则，负责本地区调查工作的组织和实施。（二）统一标准，整合资源全国土地调查办统一制定并发布三调技术标准、统一调查和建库的程序、方法、成果、精度和验收要求。开展多层次、全方位的技术培训，合理利用和有效整合社会资源，积极吸收社会机构参与调查工作。充分利用已有的国土资源管理资料和调查成果，保持调查工作的连续性。协调农业、林业、水利等相关部门并参考各部门的调查资料，保证调查成果的适用性。（三）统筹部署，分步实施。根据三调总体方案、
10、实施方案和相关技术标准，全面部署三调工作，分阶段完成调查任务。三、主要工作内容（一）开展前期准备和相关资料收集（二）组织宣传和培训工作（三）获取遥感影像资料和生产正射影像图（四）调查信息提取和调查底图制作（五）开展农村土地利用现状和城镇村庄内部土地利用现状调查（六）开展权属界线上图和补充调查（七）开展专项用地调查与评价（八）建立土地调查数据库及共享服务云平台（九）开展海岛调查（十）开展统一时点变更（十一）开展调查成果汇总及各类统计汇总分析（十二）开展调查成果质量检查及验收（十三）开展调查成果核查（十四）开展调查工作总结和成果上报四、土地利用现状调查土地利用现状调查包括农村土地利用现状调查和城镇
11、村庄内部土地利用现状调查。（一）主要技术指标1. 数学基础采用 2000 国家大地坐标系，1985 国家高程基准。全国土地调查办统一组织制作 2000 国家大地坐标系正射影像图，地方土地调查办公室负责将国土资源管理和相关部门资料以及原有相关数据转换为 2000 国家大地坐标系。2. 地类图斑三调以图斑为基本单元开展调查（包括道路、沟渠、河流等线状地物）。单一地类地块，以及被行政区、城镇村庄等调查界线或土地所有权界线分割的单一地类地块为图斑。城镇村庄内部同一地类的相邻宗地合并为一个图斑。道路被权属界线分割的，按不同图斑上图。对飞入飞出地的调查，一般按照“飞出地调查、飞入地汇总”的原则开展，各地也
12、可根据实际情况协商调查，保证调查成果不重不漏。3. 调查精度原则上，农村土地利用现状调查采用优于 1 米分辨率遥感影像资料；城镇内部土地利用现状调查采用优于 0.2 米分辨率的航空遥感影像资料。调查图斑的最小调查上图面积按地类划分如下：建设用地和设施农用地实地面积超过 200 平方米的需调查上图；农用地（不含设施农用地）实地面积超过 400 平方米的需调查上图；其他地类实地面积超过 600 平方米的需调查上图，荒漠地区可适当减低精度，但不得低于 1500 平方米。为满足精细化调查的需要，各省（区、市）可统一提高最小调查面积。4. 土地利用现状分类采用第三次全国土地调查工作分类（以下简称工作分类
13、，详见第三次全国土地调查技术规程）。地方可根据需要进一步细化工作分类，但须按照工作分类上报成果。5. 分幅、编号及投影方式农村土地利用现状调查、城镇村庄内部土地利用现状调查各比例尺标准分幅及编号应执行 GB/T 13989-2012 标准，分幅采用国际 1:1 000 000 地图分幅标准，各比例尺标准分幅图均按规定的经差和纬差划分，采用经、纬度分幅。图幅编号均以 1:1 000 000 地形图编号为基础采用行列编号方法。1:2 000、1:5 000、1:10 000 比例尺标准分幅图或数据采用高斯-克吕格投影，按 3分带。（二）调查界线及控制面积确定调查界线以国界线、零米线和各级行政区界线
14、为基础制作，统一确定各级调查控制界线、控制面积，自上而下逐级提供调查使用。土地调查控制界线采取国家总体控制，国家负责统一组织制作以省级行政界线为基础的调查界线，确定省级控制面积；地方分级负责，省级负责省以下县级调查界线和控制面积制作与确定，县级负责县以下调查界线和控制面积制作与确定。三调县级以上调查界线应继承最新年度土地变更调查界线。各级调查界线如果发生变化需要调整，必须依据相关主管部门的批准文件，报全国土地调查办批准后调整。1. 调查界线的调整调查界线使用各主管部门确定的界线。（1）国界线依据外交部提供的最新勘界资料调整；（2）沿海零米线和海岛界线，依据海军司令部航海保障部（以下简称海军航保
15、部）提供的最新海洋基础测绘成果调整，省级依据最新的遥感影像发现的新修建人工岸（港口、码头）、围填海造地等造成实地变化，报全国土地调查办商海军航保部审核批准后方可调整；（3）省、市（地）、县级调查界线，依据各级民政部门行政区划调整相关文件调整，报全国土地调查办备案。因成图精度等客观因素造成调查界线与数字正射影像图（DOM）相对位置产生位移的，由省统一组织，依据行政区域勘界成果中有关界址的描述，对调查界线进行调整以使之与 DOM 匹配，经界线双方同意并提请双方民政部门审核确认后作为最终调查界线。单方不得擅自调整调查界线，界线双方有异议的也不得调整；（4）乡（镇）级调查界线，依据县（区、市）人民政府
16、相关文件调整。国界线、零米线、省界线的调整由国家负责完成，市（地）、县级调查界线的调整由省级负责完成，乡（镇）级调查界线的调整由县级负责完成。各省县级控制界线制作完成后应报全国土地调查办备案。2. 调查界线制作及控制面积确定依据三调确定的坐标系、比例尺和国界线、零米线、省界线调整数据，由全国土地调查办组织，对年度土地变更调查界线进行坐标转换和界线更新，制作标准分幅数字化的国界线、省级行政区域调查界线和沿海零米线、岛屿界线图，作为省级调查控制界线，并制作全国及分省图幅理论面积与控制面积接合图表，计算各省级调查区域控制面积，提供各省（区、市）使用。县级调查区域内，分区采用不同比例尺调查的，由省（区
17、、市）提前统一组织将不同比例尺及相应的图幅号上报全国土地调查办。全国土地调查办将依据所报比例尺计算该省（区、市）控制面积。省级土地调查办公室依据国家下发的省级控制界线和控制面积制作数字化县级调查界线图，并制作全省及分县图幅理论面积与控制面积接合图表，计算各县级调查区域控制面积。沿海省陆地与岛屿图幅理论面积与控制面积接合图表需分别编制，陆地与岛屿面积分别控制，辖区总面积（控制面积）等于陆地总面积与岛屿面积之和。（三）遥感影像资料采购及调查底图制作1. 遥感数据采购和正射影像图制作为开展农村土地利用现状调查，全国土地调查办组织统一采购 2017 年 7 月1 日至 2018 年 8 月 31 日优
18、于 1 米分辨率覆盖全国的遥感影像制作 DOM。各地可自行采购更高分辨率的遥感影像制作 DOM，辅助开展实地调查，并将 DOM 成果汇交至全国土地调查办。为开展城镇村庄内部土地利用现状调查，地方自行收集 2014 年以后、优于0.2 米分辨率，覆盖城镇村庄范围的已有航空遥感正射影像数据。原有 0.2 米分辨率的航空遥感数据不能全覆盖城镇村庄的区域，可采用优于 1 米分辨率的卫星数据补充。地方可自行采购最新 0.2 米分辨率的航空遥感数据，制作正射影像图，开展城镇村庄内部土地利用现状调查。2. 调查信息提取及调查底图制作为保障国家控制调查成果的需求，全国土地调查办组织在最新 DOM（包括国家统一
19、制作的 DOM 和地方自行制作的 DOM）基础上套合全国土地调查数据库，按照土地利用现状分类标准，逐图斑对比分析数据库地类与最新高分辨率 DOM地物特征的一致性，根据对比核查结果，提取不一致图斑，依据影像特征勾绘图斑边界。同时，根据数据库地类和影像特征，内业判断该图斑土地利用类型；对于影像特征无法明确判断土地利用类型的，提供与影像特征可能对应的 2 种土地利用类型选项。全国土地调查办在最新 DOM、不一致矢量图斑和参考地类信息基础上制作调查底图，下发地方开展调查工作。在全国土地调查办制作的调查底图的基础上，地方土地调查办公室可结合相关资料和工作需要，进一步开展不一致信息细化提取工作，进一步丰富
20、调查底图内容。（四）农村土地利用现状调查按照工作分类，实地对调查核实图斑逐一进行地类认定；参照遥感影像，实地调绘图斑边界。土地利用现状调查主要采用综合调绘法。综合调绘法是内业判读、外业调查补测和内业建库相结合的调绘方法。在开展外业实地调查核实的同时一并开展图斑举证工作，对影像未能反映的地物进行补测，最后依据外业调查结果，进行内业矢量化和建库工作。1. 地类调绘及补测（1）各县（市、区）以全国土地调查办下发的调查底图为基础，将调查底图套合土地调查数据库，叠加国土资源管理数据及相关部门调查数据，制作外业调查数据。将外业调查数据导入带定位功能的移动外业调查设备或打印外业调查纸图，辅助开展外业实地调查
21、工作。实地逐图斑调查图斑地类，调绘图斑边界，记录图斑编号、地类编码、权属单位和其他属性信息；（2）依据影像和实地现状进行图斑综合调绘。对实地地类、边界与基础库或内业判读信息一致的，无需重新调绘，直接标记，记录相关调查信息；对实地地类、边界与基础库或内业判读信息不一致的，进行实地调绘。对影像未能反映的新增地物进行补测。补测主要采用仪器补测法和简易补测法，为了提高调查的效率和成果精度，有条件的地区采用卫星定位仪器补测法，无条件的地区可采用简易补测法。补测平面位置精度要求，补测地物点相对邻近明显地物点距离的中误差，平地、丘陵地不得大于 2.5m，山地不得大于 3.75m，最大误差不超过 2 倍中误差
22、。2. 变化图斑的调查举证按照以实地现状认定地类的原则，对全国土地调查办内业提取的变化图斑进行调查核实，使用带卫星定位和方向传感器的手机，利用全国土地调查办统一下发的互联网+举证软件，拍摄包含图斑实地卫星定位坐标、拍摄方位角、拍摄时间、实地照片及举证说明等综合信息的加密举证数据包，上传至统一举证平台。（1）地方未按全国土地调查办提取的地类调查上图的，由地方全部实地举证。但对原地类为耕地，内业提取地类为其他农用地，经地方调查为耕地，标注种植属性与国家判读地类一致的，可不举证；（2）重点地类变化图斑原则上由地方全部实地举证。包括相对原数据库新增的建设用地图斑，原有耕地内部二级地类发生变化的图斑，原
23、有农用地调查为未利用地的图斑等。但对依据遥感影像特征能够准确认定为住宅小区、规模化工厂等新增建设用地图斑，可不举证；（3）对全国土地调查办未提取的变化图斑，相对原数据库调查新增的变化图斑原则上由地方全部实地举证。但对调查认定地类与影像特征明显一致的，可不举证；（4）对于因纠正精度或图斑综合等原因造成的偏移、不够上图面积或狭长地物图斑，可不举证；对原有线状地物面状化的图斑，可不举证；未硬化且未贯通的农村道路不上图的，可不举证。对同一条道路或沟渠等线性地物的图斑，可选择典型地段实地举证，其他地段备注说明；（5）举证照片应在实地拍摄，拍摄方向正确，能够反映图斑实际利用现状。举证照片包括图斑全景照片、
24、局部近景照片、利用特征照片三类。图斑全景能反映图斑整体利用情况；局部近景照片能反映图斑实际利用现状；对新增加的建设用地或设施农用地图斑，需拍摄内部利用特征照片。（五）城镇村庄内部土地利用现状调查对城镇村庄内部的土地利用现状开展细化调查。充分利用地籍调查和不动产统一登记成果，查清城镇村庄内部商服用地、工矿仓储用地、住宅用地，公共管理与公共服务用地和特殊用地等土地利用状况。城镇村庄内部土地利用现状调查按照工作分类汇总。城镇村庄内部土地利用现状调查，在城镇村庄地籍调查数据库成果基础上开展，将城镇村庄地籍调查宗地成果同类合并，按照工作分类归并地类，被道路、水系等线状地物分割的同类宗地应分割为不同的图斑
25、，道路、水系、绿地等单独划分图斑，对有多种用途的宗地按主要用途调查，对超大型宗地按宗地内不同用途划分为不同图斑。对城镇村庄地籍调查数据库未覆盖和城镇村庄新扩区域，可参考最新的影像图、近期规划图和地形图，由当地国土资源部门组织街道办事处、土管所及村委会相关人员配合建库单位技术人员，采用内业勾绘和实地核实相结合的方法，确定城镇村庄内部每个图斑的土地利用类型。（六）权属界线上图和补充调查将农村集体土地确权登记数据库中确定的权属界线转绘到土地调查底图上。城镇以外的独立国有土地使用权界线，依据集体土地所有权调查成果转绘到土地调查底图上。城镇内部的国有土地使用权界线不调查上图。权属调查原则上以各行政村为基
26、本单位，对集体土地确权登记到村民小组的，也可按照村民小组的权属界线转绘到土地调查底图上。在权属界线上图过程中，因成图精度等客观因素，部分权属界线与遥感影像产生位移的，可根据协议书记载转绘至遥感影像相关位置，避免产生细小图斑。对权属界线发生变化的，按照集体土地所有权和不动产调查相关规定，重新开展权属界线补充调查。（七）几个重要问题的处理1. 关于坡度图及耕地坡度分级确定按照利用 DEM 确定耕地坡度分级技术规定制作坡度图。将坡度图与耕地图斑叠加，确定耕地图斑的坡度级。耕地分为2 度、2-6 度、6-15 度、15-25 度、25 度（上含下不含）5 个坡度级。进行坡度分级时，原则不打破图斑界线，
27、一个图斑确定一个坡度级。当一个图斑含有两个以上坡度级时，原则上以面积大的坡度级为该图斑坡度级；但不同坡度级界线明显的，也可依界分割图斑并分别确定坡度级。2 度以上各坡度级再分为梯田和坡地两种耕地类型，耕地类型由外业调查确定。2. 关于田坎（1）原则上耕地坡度2 度的没有田坎，2 度以上的田坎以田坎系数表示。田坎不能按图斑或单线表示。采用更高调查精度的区域，田坎可用图斑表示，但应保证省域调查精度标准统一；（2）田坎系数原则继续沿用第二次全国土地调查测定的田坎系数。重新测算田坎系数的，须由省级土地调查办公室统一重新组织测算，并上报全国土地调查办备案。3. 关于可调整地类可调整地类原则上只继承最新土地调查数据库中现存可调整地类，不再新认定可调整地类；对永久基本农田范围内的可调整地类，全部按耕地调查，不再作为可调整地类（即去掉 K 属性），同时标注种植属性。4. 关于建设用地调查严禁将推土区调查为建设用地。推土区可继承原数据库地类。如在统一时点时推土区已建成，可通过增量更新方式更新为建设用地。
