1、土地征收中的常见法律问题及应对,市政府法制办公室 陈国利,内 容 导 航 一、征收中的具体行政行为 二、征收正当程序的基本要求 三、征收补偿安置中的常见问题 四、被征地农民“知道”征收土地决定的认定,一、征收中的具体行政行为及形式要求 （一）集体土地征收中的具体行政行为 法律依据：中华人民共和国土地管理法第四十五条、安徽省实施中华人民共和国土地管理法办法第三十三条第一款 “5+1”：1、征收土地批复（决定）行为；2、公告征收土地方案行为；3、公告征地补偿安置方案行为；4、补偿安置行为。包括三个环节：一是办理补偿登记；二是补偿并通知领款；三是交付被征收土地。5、责令交地行为；6、对补偿标准的裁决
2、行为。,具体内容： 1、征收土地批复（决定）行为。市、县人民政府一书四方案报省政府或国务院批准。第四十五条第一款 征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。 2、公告征收土地方案行为。征地方案经依法批准后，由市、县人民政府10日内将批准征地机关、批准文号和征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。可诉 3、公告征地补偿安置方案行为。根据批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取
3、被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见，征询意见期限为15日。 上述公告应当告知被征收土地集体经济组织和农民申请行政复议和提起行政诉讼的权利。,4、补偿安置行为。包括三个环节： 一是办理补偿登记。被征收土地的所有权人和使用权人应当在公告之日起15日内，持土地权属证书或者其他有效证明，到征管部门办理征地补偿登记。逾期未办理登记，以调查结果为准。征管部门根据登记、调查情况核定补偿安置事宜。 二是补偿并通知领款。将补偿安置事宜及领款情况告知被征地单位和农民。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。 三是交付被征收土地。被征地的土地所有权人和使用权人应当自征地各项费用付
4、清之日起30日内交付被征用的土地。 5、责令交地行为。违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级（不包括区分局）以上政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。 6、对补偿标准的裁决行为。原土地管理法规定，对补偿标准有争议的，由县以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。安徽省征地补偿争议裁决办法（皖政办2004101号）自2012年4月1日起废止，裁决变成行政复议。,（二）国有土地上房屋征收中的具体行政行为 1、行政征收决定行为（含补偿方案）； 2、征收补偿决定行为。,（三）实施行政强制的基础行政行为 “3+1”行为，其中， “3
5、” ，是指： 1、集体房屋征收中的“责令交出土地行为”； 2、城市房屋征收中的“行政补偿决定行为”； 3、对城乡违法建筑的“限期拆除行为”。 “1”，是指城市房屋征收补偿协议的执行：争议 民事诉讼或仲裁判决或调解申请民事强制执行,集体房屋征收中的“责令交出土地行为”,需要注意的问题： 1、责令交出土地的性质行政命令。 2、征而未用土地土地能否适用责令交出土地？ 3、复议责令交出土地行为时经常遇见的问题 （如时间节点、主体、证据等）； 4、集体土地征收工作的法治化 建立补偿告知（决定）制度 实现责令交出土地前置事实争议法律化，法律争议程序化， 程序争议终结化。 5、同步启动相关法律程序。,城市房
6、屋征收中的“行政补偿决定行为”,需要注意和明确的问题： 1、申请人民法院强制执行对象行政补偿决定。 2、基础性证据材料必须详实、确实、扎实； 3、要有合法有效并送达的分户评估报告作为补偿依据； 4、要对未登记的地上建筑作出认定和处理； 5、补偿决定内容要明确、有可执行性（如搬迁要限期）； 6、补偿决定要符合法律、契合征收决定并依法公告,对城乡违法建筑的“限期拆除行为”,需要注意的问题： 1、什么是违法建设综合认定？ 住建部关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见第二条第二款 本意见所称违法建设行为，是指未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为。上述概念主要是从建
7、设许可的角度对建筑的合法性所作单一界定。但事实上建设行为合法或不违法并不等于建筑即没有问题，其要合法还必须具有合法用地手续并符合市容环保等其他单行法律的要求 。违法建设查处过程中，应根据不同情况分别从规划、用地等多个角度综合确定有利于拆违工作推进的处置方案。,2、违法建设认定依据及处理 农村：国务院村镇建房用地管理条例（1982年2月13日发布）； 城市：国务院城市规划条例（1984年1月5日发布）。 具体认定： （1）参考航拍图（如马政2012138 号文确定的1985 年航拍图）； （2）无任何手续违法建设； （3）有手续但存在问题（权证纠错花果山统建房）； （4）有规划但超规划。,问 题
8、： 只有一证非住宅房屋能否认定为违法建设? 马鞍山市土地征收补偿安置办法实施细则第35条 只办了用地手续未办规划建设手续的，确认时最大面积不得超过用地权证记载的面积。多余面积按违法建筑处理。 解读：该规定确定了对特殊违法建设的补偿标准问题，但不能改变“只有一证非住宅房屋也是违法建设”的法律界定，对该类房屋仍然可以作为违法建设强制拆除。,（四）界定具体行政行为的意义 一是促进争议法治化。征迁是有多个既相互独立又互相联系的具体行政行为组成。每个行政行为都有自己的构成要件，行使条件和应当遵循的规则和程序。界定和厘清不同的行政行为，有助于促进行政行为的质量，同时促进事实争议的法律化。 二是明确审查标准
9、：1、主体合法（项目指挥部、不盖章）；2、认定事实清楚；3、证据确实充分；4、适用依据正确； 5、定性准确； 6、程序合法； 7、内容适当。 行为是否合法，程序是否到位。（华夏玻璃信访案）。 三是完善行为方式。主体合法、方式合法（如送达）证据意识固定证据。依据合法。遵守法律规定，充分运用法律规则和保障措施，如不配合时单方调查、不评估时打捆补偿、强制拆除，在法律上没有实现不了的目的。,二、征收正当程序的基本要求,什么是行政程序？行政程序是指行政主体实施行政行为应当遵循的方式、步骤、顺序和时限。 程序合法程序正当，正当程序的三个基本要求： 1、立场中立：任何人不得作为自己案件的法官； 2、机会公平
10、：受到不利处理前有权进行陈述和申辩； 3、权利救济：受到损害后有权寻求救济。,重实体轻程序的常见表现：,1、纠正违法行为不注意程序。某学校拆迁案。纠正违法行为也应当合法进行，不能“以错纠错”，用违法方式纠正违法行为。 2、程序可有可无，不按照严格程序办事。颁证审批程序、处罚告知程序、诉讼答辩程序。行政行为必须严格按照程序进行，程序能固定事实、屏蔽风险、保障行政。,关于程序正当(合法）：,国务院全面推进依法行政实施纲要20严格按照法定程序行使权力、履行职责。行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应
11、当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。 对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由。要切实解决行政机关违法行使权力侵犯人民群众切身利益的问题。,程序价值执法风险的“防火墙”： 程序具有规范、保护、引导和沟通等多种价值，但对我们每个执法人员来说，程序最直接、最现实的价值就是保护我们自己。 在我国，随着依法行政进程的推进和行政问责机制的完善，公务员日益也必将成为一种“高危”职业，作为一名直接从事执法的工作人员，遵守程序是规避执法风险最有效的方式。 （如国家赔偿、追偿制度，省高院程序违法17
12、0万元）,实体判断多元性： 与程序问题相比，实体判断往往是有弹性的。不同的人基于不同立场和标准对同一问题，可能会有不同的认识和判断。 例如：1、公共租赁住房保障对象中“城镇中等偏下收入”住房困难家庭的认定标准界定； 2、在房屋征收过程中，对被征收房屋的客观市场价值，征收人、被征收人、第三人都不可能有一个完全一致的认识，那房产价值到底如何确定？,审判中，对评估意见我们主要是审查评估机构的选定、评估机构资质、评估基准的确定、评估程序的正当性，也就是说审查重点从对财物实体价值的审查转化为对财物评估程序的审查实现了实体争议的程序化解。,程序功能：实体争议化解之“捷径”： 程序具有创造超越实体标准的独立
13、价值： 1、立法程序。如对城镇中等偏下收入的界定，家庭人均月收入 在2000元（含）以下，把实体问题变成规则（民主、公正问题； 2、执法程序。如对火灾事故等责任鉴定（法律认定而非事实认定）、被征收房屋价值的评估等。 “三化”：事实问题法律化，法律问题程序化，程序问题终局化。,“程序第一性”： 相对而言，实体问题有时有柔性的，不是那么泾渭分明，对有些问题不同的人基于不同立场和方式，可能得出不同的结论和判断，实体正义的基准可能是多元的。 因此，很多时候如错案追究等场合对实体瑕疵特定条件下持宽容的态度；但与此相反，程序问题从来都是刚性的，程序正义的基准都是单一的，对程序存在的问题保持零容忍，坚持有错
14、必纠（新行诉法程序瑕疵由驳回确认违法）。尽管如此程序仍然是产生错案最重要的原因。,启 示：,1、不能简单地以实质判断代替法定程序，即便认为具体行政行为在实体上对当事人更有利，也不断以此为由剥夺当事人享有的法定权利； 2、程序也是判断具体行政行为的独立标准，程序一旦出现问题，通常都是不可补救的“硬伤”，能直接导致具体行政行为效力被否定； 3、在行政问责过程中，对错案追究的实体判断往往是有弹性的，案件败诉并不必然被判定为错案和追究责任，但程序判断是刚性的，对程序问题通常都是采取零容忍。（百名科长测评）,法律文书送达程序： 1、直接送达；2、留置送达 3、邮寄送达；4、委托送达 5、转交送达；6、公
15、告送达 没有规定单独摄影、摄像送达的方式。 只要依法实施，没有送不出去的法律文书。,三、征收补偿安置中的常见问题,（一）关于住房安置规定的依据市政府43号令合法性问题。 中华人民共和国土地管理法第四十七条第四款 被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。 安徽省实施中华人民共和国土地管理法办法第三十七条第(五)项 被征用土地上的青苗和附着物的补偿费标准： 房屋及其他附着物的补偿费标准，由省人民政府规定。 安徽省人民政府办公厅关于进一步治理整顿土地市场秩序加强土地管理工作的通知（2003年10月27日）四、根据安徽省实施中华人民共和国土地管理法办法中关于被征用土地上的房屋及
16、其他附着物的补偿标准，由省级人民政府规定，考虑到各地经济社会发展的差异，授权设区的市人民政府，根据当地经济发展水平，综合考虑被拆迁房屋的区位、用途、建筑结构、成新等因素，尽快制定被征用土地上的房屋及其他附着物的补偿标准，报省政府备案后执行。,（二）补偿安置主体。县区政府2015年1月15日（2014）马行初字第00010号行政判决书。 （三）补偿安置方式。99年土地管理法修改后未规定签订协议，只需补偿登记。 集体土地征收能否制作征收决定？ 判断：集体土地征收中的补偿登记、核定是对被征收人权利产生实质影响的具体行政行为，征收补偿安置意见或决定只是体现该征收补偿安置具体行政行为的书面载体，当然可以
17、作出。 同时，制作并送达征收补偿安置意见给被征收人并告知其救济权利，可以实现法律争议程序化，直至争议在程序上终结化。,（四）登记及调查应当注意的问题。秦某诉雨山区政府不履行征地补偿安置职责案。雨山区政府提供3份证据均被认定不合法未予采信，导致区政府被判败诉限期履行职责： 1、集体土地上房屋拆迁调查表。法院认证：被征迁人意见栏没有经办人签字，制作日期不明； 2、房屋装修调查表。法院认证：制作日期在尚未取得征地批准手续时制作的； 3、马鞍山市国家建设用地征迁费用补偿表。法院认证：对房屋等名称、数量、单价及金额计算，没有被征单位、用地单位、乡（镇）街道、区征管局盖章确认，经办人及以上单位负责人也未签
18、字认可，没有制作日期。,（五）征收补偿安置中的常见问题： 问题一：在房屋丈量、补偿、发放补偿款领取过程中，若非本人应怎样注意操作程序的合法性? 不登记以调查为准（绘图，面积计算方式等）。两人以上调查、核实身份、授权手续、共同签字确认、村委会等第三人见证。 问题二：一登记两公告不规范。马鞍山市人民政府办公室关于进一步规范土地和房屋征收工作的若干意见（马政办201452号）二、严格公告程序 集体土地和房屋征收，要严格执行“两公告一登记”制度，征收土地公告之日起45日内应拟订征地补偿安置方案和房屋拆迁补偿安置方案；对公告情况，区征管局要及时通过摄像、村（社区）、村民代表见证或邀请公证机构公证等多种方
19、式进行取证，并在15日内将公告情况报市征管局备案，公告和征求意见材料要按照规定归档保存。（不按规定制定和公布补偿安置方案） 公告程序不到位的，不得实施征收行为。对因公告及征求意见程序不到位引发行政争议、导致败诉的，要严格追究区征管局分管负责同志和直接责任人员的责任。,问题三：对一些无用地手续，无征地公告的征迁项目如何界定住房及土地安置人员报审批的截止时间? 实践中项目拆除完毕。43号令规定征收公告、实施细则规定补偿安置方案公告（无10月规定）。非法治轨道上。 问题四：市征迁政策36号文中对企业房屋及附属物采取重置价评估，在评估过程中是否需要对房屋及设备先进行折旧后评估？ 马鞍山市集体土地上企业
20、征收补偿工作规范（马征(2014)8号）第十七条第三款 涉征企业房屋征收评估应采取重置价结合成新方式评估。 问题五：对农转非一方领取住房补贴，其非农户口的配偶及子女能否享受住房安置条件? 集体房屋价值主要体现在土地上，而土地属于集体经济组织所有，土地权属的取得依附于被征地集体经济组织的成员资格，没有成员资格的不能享受安置。房屋通过继承、赠与等方式取得的，房屋本身不违法，对房屋本身按重置价加上装潢、搬迁奖励等给予补偿，但不能给予产权调换等住房安置。无住房经济困难的，应通过住房保障政策予以解决。,问题六：能否对马征【2010】22号文第三条第二点中关于对符合用地建房条件户自愿放弃的奖励和安置问题进
21、行详解，以及对城市规划二、三类禁止新建住宅区域内符合安置条件的新婚夫妇自愿提前安置的具体程序及标准，如果此政策规定新婚夫妇可按3人置换90平方米安置房与现行征迁项目中新婚夫妇无子女只能按2人置换政策的冲突如何化解? 问题七：对1999年小黄洲政策性移民户口落户后，发生户口二次迁移，此类人员的土地安置及自费农转非是在第一次迁移户口还是二次迁移户口所在村组报批？ 以初始迁入地为准。 问题八：国有土地项目征迁过程中，被征收人多次提出马鞍山市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法马政【2012】138号文第二十条之规定对无有效证照，但在1985年航拍图上有标注且产权归属明晰，认定为合法的建筑，在报请市征迁拆
22、迁推进工作领导小组确认后应当给予补偿；对经依法批准且未超过批准期限的临时建筑，应结合临时建筑的剩余使用年限给予补偿。被征收人提出认定为合法建筑的房屋给予补偿，到底是采取哪一种方式给予补偿没有明确，在征收工作的过程中这个问题被老百姓多次提问。 前者比照合法房屋补偿，后者参照剩余年限按比补偿。,问题九：在国有土地征迁过程中，遇到住户房产面积与单位分房底册面积不一致，但经航拍图以及现状核实，住户面积与单位分房底册面积一致，我局按底册面积与住户签订协议，但住户拒绝签字并即将提起行政复议，对此类问题如何应对？ 马鞍山市人民政府关于印发马鞍山市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法的通知（马政2012138号）
23、第十九条第二款 对已经登记的被征收房屋的建筑面积和房屋用途的认定，以房屋登记机构颁发的房屋权属证书标注的面积和用途为准； 房屋权属证书与房屋登记簿记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误的，以房屋登记簿标注的面积和用途为准。 房屋用途与土地用途登记不一致或不明确的，以登记的土地用途为准（玻纤厂补偿评估案，工业商业评估，被撤销）。 第三款 被征收人未经城乡规划、国土资源部门批准，擅自改变房屋用途的，按照城乡规划、国土资源部门确定的房屋原用途予以补偿。,问题十：集体土地征收中参照国有征收标准补偿条件。最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定（2011年9月5日起施行）第十二条
24、第二款 征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。（何合彬抗诉案件征收程序按国有） 问题十一：被征收人对土地房屋征收补偿协议的救济途径。民诉行诉。 新行政诉讼法第十二条第一款 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。签协议要严格按照行政行为的基本要求实施（主体、正当程序等）。,四、被征地农民“知道”征收土地决
25、定的认定 关于国务院法制办关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见的解读 要点一：关于举证责任 申请人对行政机关己经发布征收土地公告的主张提出异议，行政机关不能提供证据的，不能认定申请人知道征收土地决定。,要点二：关于被征地农民“知道”征收土地决定的认定 （一）行政机关能够提供下列证据之一，经查证属实的，可以作为认定依法发布了征收土地公告的证据： 1、张贴公告的书面证明及视听资料；2、被征地农民出具的证言等证据。 （二）没有发布征收土地公告的相关证据，但能举证证明已按规定发布了征收土地补偿安置公告，且载明了征收土地决定的主要内容的，可视为申请人自公告确定期满之日起知道征收土地决定。
26、 （三）没有发布征收土地公告或者征收土地补偿安置公告的证据，但是能举证证明申请人在征收土地决定作出后有下列行为之一，可以视为申请人自该行为发生之日起知道征收土地决定： 1、已办理征收土地补偿登记的；2、已经签订征收土地补偿协议的；3、已经领取征收土地补偿款或者收到征收土地补偿款提存通知的（庾根林案）；4、已经签订房屋拆迁协议的；5、对补偿标准存有争议，已经申请县级以上地方人民政府进行协调的。 同时存在上述两种或者两种以上行为的，以最早可以认定的知道征收土地决定的时间为准。 （四）没有上述证据材料，但是能够举证证明申请人通过行政复议、政府信息公开、信访（杨公和案）、诉讼等其他途径知道征收土地决定
27、主要内容，经查证属实的，可以认定申请人自有证据证明之日起知道征收土地决定。,要点三：关于复议申请期限问题 行政机关在征收土地决定作出后，没有告知被征地农民申请复议的权利、复议机关或申请期限的，复议申请期限从相对人知道或应当知道申请复议的权利、复议机关或者申请期限之日起计算，但从知道或应当知道征收土地决定内容之日起最长不得超过2年。,五、房屋征收中的行政强制执行以行政补偿决定的强制执行为例。 基本流程： 1、行政征收补偿决定。 2、催告程序。行政机关作出行政强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。 （1）催告的时间节点：最早与最晚时间，指定履行义务的期限届满之日复议诉讼期限届满后三个月前10
28、天。 （2）催告的形式：书面。 （3）催告的内容 （4）陈述和申辩权利保障 3、必须经过复议和诉讼期。 4、向人民法院申请强制执行。,要点一： 执行管辖房屋所在地基层人民法院,要点二：申请强制执行的期限及材料 申请期限：强制执行的申请应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出；逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。 申请材料：（一）强制执行申请书并附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料（强制执行申请书应当由申请机关负责人签名，加盖申请机关印章，并注明日期）。 （二）征收补偿决定及相关证据和所依据的规范性文件； （三）征收补偿决定送达凭证、催告情况及
29、房屋被征收人、直接利害关系人的意见； （四）社会稳定风险评估材料； （五）申请强制执行的房屋状况； （六）被执行人的姓名或者名称、住址及与强制执行相关的财产状况等具体情况； （七）法律、行政法规规定应当提交的其他材料。,要点三：法院审查重点及对应处置 （一）立案审查基础的材料审查。 （二）执行审查底线的实质审查 1、裁定不准予执行；2、裁定准予执行。 （三）异议处置：收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议,要点四：不得实施强制执行的时间和方式 行政强制法第四十三条： （1）不得在夜间或者法定节假日实施，情况紧急的除外； （2）不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定，但对法人除外。,欢迎批评指正！ 谢 谢！,
