1、中国公务员保障机制研究I中国公务员保障机制研究内容摘要我国国家公务员社会保障制度推行十多年来,对稳定公务员队伍,提高政府的工作效能发挥了重要作用。但随着经济体制改革和政府人事制度改革的不断深化,这一制度在运行过程中也出现了一些需要急待解决的问题，比如保障制度缺乏法制化，管理体制不规范、社会化程度低，资金投入高、社会化效益低等。本文通过对现有关于公务员社会保障制度研究的文献资料进行整理和分析,提出了公务员社会保障制度研究需要进一步深化的几个问题，这些问题的研究将对后人了解和完善我国的公务员保障机制有借鉴意义。关键词：公务员制度；保障机制；研究中国公务员保障机制研究目 录内容摘要 I引 言 11
2、公务员保障制度概述 21.1 公务员的概念及主要内容 21.1.1 公务员的概念 21.1.2 公务员的主要内容 21.2 公务员的权利与义务 31.3 公务员的保障制度 31.3.1 公务员保障制度的内涵 31.3.2 公务员保障制度的理论基础 42 我国公务员保障机制分析 62.1 我国公务员保障机制的历史演变 62.2 我国现行公务员保障机制 62.3 我国现行公务员保障机制的缺陷及成因分析 73 国外公务员保障机制及启示 93.1 国外公务员保障机制概述 93.2 国外公务员保障机制的启示 104 完善我国公务员保障机制的措施 结合案例 124.1 案例分析 124.2 存在的问题及解
3、决措施 12结论与展望 15参考文献 16中国公务员保障机制研究1引 言19 世纪中后期西方国家先后建立起国家公务员制度，公务员各种权利的保障制度和运行机制也应运而生。公务员保障机制主要包括工资福利保障、社会保障、工作条件保障、身份保障、申诉控告保障、培训保障等。公务员保障机制作为国家公务员制度建设中不可缺少的运行机制之一，它是否完善，对政府吸引优秀人才，提高政府行政办事效率，提升行政管理能力，促进政府管理行为科学化具有及其重大的意义。随着社会经济的不断发展，国家越来越重视公务员的权益保障，重视对公务员能力的开发，努力全方位提高公务员的素质，对公务员权益的保障也具有稳定性、法制化的特点。20
4、世纪 90 年代以来，随着我国改革事业的不断发展，国家公务员制度的建立，公务员保障机制正在逐渐完善。但由于客观条件的制约，以及实行公务员制度的时间较短，所以，我国公务员保障无论在内容还是在形式上，难免存在一些缺陷和不足。本文通过对西方国家公务员保障机制的比较以及对我国公务员制度保障机制的分析，有针对性地提出完善我国公务员保障机制的一些措施。全文共分四部分：第一部分主要介绍公务员保障机制的基本内容以及一些内在关系。第二部分是对我国公务员保障机制分析。第三部分主要是从分析西方发达国家公务员保障机制入手谈国外的公务员保障制度对我国的启示。第四部分主要是按照保障机制的内容以及公务员保障的案例分析，指出
5、我国公务员制度保障机制运行中存在的问题以及国家公务员暂行条例中有关公务员权利保障的缺陷，并提出了进一步完善保障机制的若干建议。公务员的保障问题是现代各个国家行政改革的重点，做好公务员的保障工作不仅有利于公务员队伍的廉政建设，更有利于社会的长治久安。因此，研究公务员的保障对我国目前的执政有着重要的意义。中国公务员保障机制研究21 公务员保障制度概述1.1 公务员的概念及主要内容1.1.1 公务员的概念公务员，是指“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员” 1。公务员职位按职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。国务院根据中华人民共和国
6、公务员法，对于具职位特殊性，需单独管理的，可增设其他职位类别。国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列。公务员职务分为领导职务和非领导职务。领导职务层次分为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。非领导职务层次在厅局级以下设置。公务员是伴随着国家的产生而产生的，是统治阶级实行统治的机器。国家机器一旦建立，各种形式的公务员制度必定随之确立起来。中国远在公元 605 年实行科举取士制度，这是目前为止已知的世界上最早、最完备的公务员考试录用机制。这一机制后来被欧美各国争相效仿。欧美国家又在这一基础上进行改进，形成较为完
7、备的公务员制度。1.1.2 公务员的主要内容公务员的主要内容包含下列方面的内容：公务员制度的产生，公务员义务与权力，公务员的职务与级别，公务员的录用、考核，公务员职务的任免与升降，公务员奖励与惩戒、培训、交流与回避，公务员的工资、福利、保险、辞职，公务员的辞退退休、申诉控告等。首先是公务员制度的产生。现代意义上的公务员制度，最初形成于西方资本主义国家。国家公务员制度的出现，是人事行政制度走向现代化的标志。现在，学者们一般把“英国 1855 年 5 月 21 日公 布的关于录用王国政府文官的枢密院令作为现代公务员制度正式确立的标志” 2。公务员制度是各国文明交汇发展的成果，比如形成于隋代的科举制
8、度便为公务员制度的形成奠定了一定的基础。经历 100 多年发展的公务员制度，已经形成较为完备的体系。其次是公务员的录用、考核，公务员职务的任免与升降。我国公务员实行考试录用制度，公务员经过考试录用后实行考核制度。公务员入伍后在职务的任免与升降方面严格按照中华人民共和国公务员法的有关规定执行。再次我国公务员在工作过程中有获得培训、工资、福利、保险、的权利。中国公务员保障机制研究31.2 公务员的权利与义务在我国，根据相关法律规定，公务员必须履行下列义务：一是要遵守宪法、法律和法规；二是依照国家法律、法规和政策执行公务；三是密切联系群众，倾听群众意见，接受群众监督，努力为人民服务；四是维护国家的安
9、全、荣誉和利益；五是忠于职守，勤奋工作，尽职尽责，服从命令；六是保守国家秘密和工作秘密；七是公正廉洁，克己奉公；八是宪法和法律规定的其他义务。根据相关法律规定，我国公务员享有下列权利：首先公务员非因法定事由和非经法定程序不被免职、降职、辞退或者行政处分；其次是获得履行职责所应有的权力；再次是获得劳动报酬和享受保险、福利待遇； 第四是参加政治理论和业务知识的培训；第五是对国家行政机关及其领导人员的工作提出批评和建议；第六是提出申诉和控告；第七是依照本条例的规定辞职；最后是享有宪法和法律规定的其他权利。1.3 公务员的保障制度1.3.1 公务员保障制度的内涵公务员保障机制是指“在满足公务员基本生活
10、需求的基础上，向其提供用于满足其获得尊重、自我实现等物质与精神需求保障的机制” 3。在公务员保障方面，政府可以通过给予公务员较高的社会地位以及不断完善自我、实现自我价值的机会等等，从而保证公务员的工作效率和工作热情。公务员保证机制是为了保障公务员的各项权利而依法制定的制度，它有自己的各项运行规则。综合国内外的公务员制度来看，公务员社会保障机制主要包括以下六个方面：工资福利保障、社会保障、身份保障、工作条件保障、申诉控告保障和培训保障。一般言，我们把工资福利保障和社会保障划分为基本生活保障；把身份保障、工作条件保障、申诉控告保障归为职业保障；把培训保障看做是发展保障。1.3.2 公务员保障制度的
11、理论基础（1）权利制衡理论权力制衡，是指在公共政治权力内部或者外部，存在着与权力主体相抗衡的力量，这些力量表现为一定的社会主体，包括个人、群体、机构和组织等等，他们在权力主体行驶过程中，对权力施以监督和制约，确保权力在运行中的正常、廉洁、有序、高效等，并且使国家各部分权力在运行中保持总体平衡。这些制衡有利于保证社会公正合理的发展方向，以及社会整体的目标的实现。（2）民主理论中国公务员保障机制研究4民主是人类一直追求的目标，也是许多有志之士为之奋斗终生的理想。民主的实现是一个艰难而漫长的过程，政治的民主是各项民主得以实现的基础。民主已经成为构造现代政治体制最基本的价值。民主理论在公务员保障制度中
12、的应用，对公务员保障制度的完善有着重大的意义。（3）行政救济理论行政救济是指为受到国家公共行政（国家公行政和社会公行政）侵害的个人、法人或者其他组织提供的行政法上的补救制度。我国目前的行政救济途径和方式主要有四种。一是监察救济。这种救济途径，相对人只能就行政违法、侵权的行政工作人员请求为之一定处理，如行政纪律处分，监察机关同样不能直接撤销、变更一个具体行政行为，也不能裁决予以赔偿，此种救济属于行政系统内部的救济。二是立法救济。相对人就行政机关及其工作人员的行政侵权行为，向人民代表大会申诉，请求救济。但是权力机关对行政机关的监督，只限于重大决策和立法活动，是对抽象行政行为的监督，对具体行政行为的
13、监督较少。对于行政机关的重大行政政策的失误或立法与宪法、法律抵触，可以撤销或改变，或责令行政机关承担相应的政治责任。三是复议救济。复议救济相对于法院救济而言，可称作行政上的救济，法院救济可称为诉讼救济或司法救济。复议救济是指相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，向作出具体行政行为的上一级行政机关或其设置的专门机构申诉，请求救济。复议救济是功能较完备的救济途径，复议机关在查明事实、判明责任的基础上，可以撤销一个违法的具体行政行为，使其违法行为效力消灭，恢复相对人的合法权益；可以变更一个不当的行政行为，使相对人获得合理的权益或消除相对人所承担的不合理的义务，使具体行政行为对相对人的影响恢
14、复正常；可以责令行政机关就损害后进行经济赔偿，使相对人的物质损失或精神损害获得补救。四是诉讼救济。诉讼救济是指相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，向人民法院提起诉讼，由人民法院对被诉具体行政行为进行审查，违法行驶为予以撤销，造成损害者判令赔偿的救济途径。法院可以运用诸多的救济手段，使相对人受到损害的权益得到恢复和补救。如判决撤销违法的行政行为，判决变更不当的行政行为，判令行政机关行政机关履行法定职责和判令行政机关予以赔偿等。中国公务员保障机制研究52 我国公务员保障机制分析2.1 我国公务员保障机制的历史演变公务员保障机制作为国家公务员制度建设中不可缺少的运行机制之一，它是否完善，
15、对政府吸引优秀人才，提高政府行政效率，提升行政管理能力具有十分重要的作用。现代发达的资本主义国家对公务员的保障，越来越重视。发达国家对公务员的保障方面具有重视人的能力开发、关注人的全面发展，保障具有稳定性、法制化的特点。由于各国的政治、经济体制、社会发展水平以及文化、历史传统的差异，因此各国公务员保障机制既有共同的特征，但在具体做法上又各具特色。上世纪 90 年代以来，随着我国改革事业的不断发展，国家公务员制度的建立，公务员保障机制正在逐渐完善。但由于客观条件所限，以及实行公务员制度的时间较短，仍然处在不断探索之中，所以，我国公务员保障无论在内容还是在形式上，难免存在一些缺陷和不足。1993
16、年以前我国没有“公务员”的称谓,政府机关工作人员和事业单位人员统称为“国家于部” 。为了保证国家公务员队伍的优化、精干、廉洁和稳定,形成强有力的、高效能的政府系统,富有成效地管理国家行政事务,囚家积极地推行了公务员的社会保障制度。由于我国公务员制度建立较晚,所以与之对应的公务员社会保障制度虽已初具规模,但还存在着不少问题。要解决这些问题,就必须首先对公务员社会保障制度有一个全面的认识和了解。 我国现行的国家公务员社会保障制度,其前身称为国家机关工作人员社会保障制度,创建于建国初期,在“文革”期间基本上处于停滞状态,一届四中全会以来得到了恢复和发展。随着国家公务员制度的实施,公务员社会保障制度的
17、改革和完善作为我国公务员制度的重要性被提上政府的议事日程。有关学者也在这方面进行了大量的研究,这些文献大致反映了目前我国公务员社会保障制度的发展状况、存在的问题,并提出了相关的对策。2.2 我国现行公务员保障机制由于我国公务员制度建立较晚,所以与之对应的公务员社会保障制度虽已初具规模,但还存在着不少问题。要解决这些问题,就必须首先对公务员社会保障制度有一个全面的认识和了解。我国现行的国家公务员社会保障制度,其前身称为国家机关工作人员社会保障制度,创建于建国初期,在“文革”期间基本上处于停滞状态,一届四中全会以中国公务员保障机制研究6来得到了恢复和发展。随着国家公务员制度的实施,公务员社会保障制
18、度的改革和完善作为我国公务员制度的重要性被提上政府的议事日程。有关学者也在这方面进行了大量的研究,这些文献大致反映了目前我国公务员社会保障制度的发展状况、存在的问题,并提出了相关的对策。2.3 我国现行公务员保障机制的缺陷及成因分析我国国家公务员社会保障制度在运行过程中存在的诸多问题已引起了学者们的广泛关注。分析其原囚,一方面是制度设计本身的缺陷,另一方面是执行过程中出现的问题。 （1）制度设计的缺陷首先是公务员保障法制不健全。我国公务员社会保障制度还处在探索阶段，尚未走向规范化和法制化,在具体实施过程中缺乏明确的标准和依据。虽然在形式上，我国不同时期宪法中都有涉及到公务员保障方面的内容,但这
19、些法律并没有关于公务员保障制度方面的详细地规定,显得过于宽泛和模糊,无法对公务员保障制度的实施起到真正的指导作用。经过几十年的探索，虽然国家颁布了不少关于公务员保障方面的规定、办法、通知、暂行措施等,但这些规定、办法、通知措施等都较为零星，不能形成规范系统保障体系，因而不具有规范性和强制力,重复、矛盾现象时有发生同。其次是公务员保障管理体制不规范。我国现行公务员保障的管理体制呈现出多头分散管理的格局。公务员的社会保险由人事部门负责,公费医疗由卫生部负责,而相当一部分福利则由各级工会负责。除此之外,各级计划、财政、税收、金融保险等部门也都或多或少参与了分管和具体业务工作。由于各级管理部门在职能方
20、面分配不清,在实际管理工作中常常发生决策上的摩擦和矛盾；再加上各部门重复设置管理机构,造成管理机构臃肿、管理队伍庞杂、业务交叉，最终产生管理费用增加,管理混乱，管理效率低下等问题。再次是没有建立起公务员失业保险制度。在我国公务员社会保障制度的内容中,比较突出的问题是没有建立公务员失业保险制度。建国以来,我国传统社会保障制度对公务员无偿提供了充分、完善的国家保险和就业保障。随着经济体制及政治体制改革步伐的加快,国家公务员制度改革不断向前推进,社会主义市场经济体制逐步建立,公务员失业现象开始出现,迫切需要改革传统的国家公务员社会保障制度,建立能适应新时期改革发展需要的国家公务员失业保险制度。（2）
21、执行过程中的问题中国公务员保障机制研究7除了上述制度设计本身的缺陷,我国公务员社会保障制度在执行过程中还存在着下列问题：其一，公务员保险基金来源几乎全部来源于政府财政投入。在西方国家的公务员社会保障制度中,保险费一般由政府和公务员个人共同负担。我国对国家机关公务员实行国家保障,即由国家承担一切保障。 “国家保障的直接责任主体是中央政府,其保险资金的直接来源是国家财政” 4。对于一个人口众多而且社会人口老龄化日益加重的大国来说,单一的保障资金来源难以适应社会保障体系改革和完善的需要。同时,由于缺乏必要的强制性征缴手段,使得收缴工作相当困难,收缴率较低,这种现象必然影响到公务员保障制度的形成，从而
22、造成保障经费短缺,严重制约了我国社会保障事业的进一步发展。 其二，公务员保障基金使用随意,缺乏有效监督机制。在我国社会保险基金的使用过程中,存在着较为严重的随意处理现象,挪用、挤占甚至浪费保障基金的现象经常发生 5。这种现象如果得不到有效地解决,将会严重影响我国公务员保险制度的健康发展。从目前世界各国社会保障的运行机制来看,各国都在保证资金安全的情况下,将保险基金投向可获取较高利润的项目上以使其增值。而我国社会保险基金的保值增值问题一直未能得到妥善、有效地解决。 其三，退休公务员实际收人有待提高。我国国家公务员的退休费是按基本工资的一定比例提取的,但是公务员的工资总额中基本工资所占比例较少,并
23、且随着各种补贴的增加而日益下降。因此,按基本工资的一定比例提取退休费,必然会使退休公务员的实际收人大幅度下降。随着我国进入老龄化社会,如果不及早预筹养老保险基金,将来的独生子女家庭负担不起,国家也负担不起,退休人员的生活水平将会下降,国家税收有相当大的比例要用于支付养老费用,将严重制约经济发展,影响社会稳定。中国公务员保障机制研究83 国外公务员保障机制及启示3.1 国外公务员保障机制概述（1）工资福利保障工资福利保障是公务员生活保障的主要内容，也是公务员保障机制中最基本的内容。它是公务员及其家庭生活的主要内容。它是公务员及其家庭生活的主要来源，是调动公务员工作中积极性和提高工作效率的强大动力
24、，也是改善公务员生活条件，促进公务员身心健康，丰富公务员文化生活的重要手段。美国的公务员工资待遇只要由其所从事工作的责任大小、难易程度和所需要资格条件决定，通过工资比较法调整联邦公务员和私营企业人员间的工资水平。据调查数据确定当年一般行政人员工资调整幅度，除薪金和津贴外，还设有不同种类的奖金用来鼓励公务员。法国自 1948 年起实行指数工资制，从事专业技术和行政管理工作的公务员工资比较高。公务员的工资水平与企业同类人员比要低 2-3 倍 6。规定国家公职和地方公职中属于相同职类的公务员享有同类的报酬，不得受到任何区别对待。工资由本人的职称和级别决定此外法国公务员还领取各种丰厚的补贴。(2)社会
25、保障社会保障是规避公务员及其家庭生活风险、维持公务员队伍稳定的重要手段，是公务员制度中不可或缺的部分，包括养老保险、医疗保险、失业保险、生育保险、工伤保险等项目。英国财政部下设公务员年金局，专门管理公务员养老保险资金。美国的养老保险既有全体国民的共同制度，又有公务员的单独制度，由原单位支付原薪，事失业保险金一般相当于本人工资额的一半左右，支付时限多在一年左右。美国的养老保险既有全体国民的共同制度，又有公务员的单独制度，由财政部或者财政部委托的机构进行管理。公务员失业后，在 152 天内可以领取本人原工资 40%的失业救济金。（3）身份保障公务员身份保障是现代公务员制度的一个重要特点，是保持公务员队伍稳定和工作延续性的制度保障。各国法律对不同种类的 3 不同程度的保障，以保护公务员的身份。一些西方国家对公务员推行合同制，使大部分公务员像私营企业的雇员一样，随着合同结束而离开公务员队伍。
