1、,第十章 城乡规划的监督检查与法律责任,一、类比行政监督：,城乡规划监督检查,行政监督,行政监督是党、国家机关和人民群众对国家行政机关及国家公务员在行政管理中遵纪守法情况的监督和督导活动，它也是一种法制监督。,二、知识点：,1、城乡规划监督检查的内容2、城乡规划实施监督检查的任务3、城乡规划实施监督检查的程序和操作要求4、违反城乡规划法的法律责任,第一节 城乡规划监督检查的内容,2002年，国务院下发了国务院关于加强城乡规划监督管理的通知（国发200213号），明确要求健全城乡规划的监督管理制度，进一步强化城乡规划对城乡建设的引导和调控作用。城乡规划法专门设立“监督检查”一章，强化对城乡规划工
2、作的人大监督、公众监督、行政监督等多形式、多层次的城乡规划监督检查体系。,“非违反城乡规划法律、法规的行为，不属于城乡规划监督检查的内容。”,城乡规划监督检查，是对城乡规划法律、法规及城乡规划执行情况的例行检查，在监督检查过程中，发现违反城乡规划法律、法规及城乡规划的情况，进行纠正，应当追究法律责任的，进行追究。,城乡规划监督检查制度主要内容：（1）明确了县级以上人民政府及其城乡规划主管部门负责城乡规划制定、实施、修改的监督检查工作；（2）各级人民政府应当向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告城乡规划的实施情况，接受监督；（3）县级以上人民政府城乡规划主管部门对城乡规划的实施情况进行
3、监督检查时有权采取的措施以及执法人员的行为规范要求；（4）规定了政府以及城乡规划主管部门开展的监督检查情况和处理结果应当依法公开，供公众查阅和监督；（5）对城乡规划主管部门及其工作人员不依法履行职责或者其他国家工作人员存在违法行为时的处理，作出明确规定。,监督检查的主体根据城乡规划法的规定，监督检查主体主要有两个：第一主体：县级以上人民政府及其城乡规划主管部门；第二主体：人民代表大会常务委员会或者乡、镇人民代表大会；,有没有第三主体？,规划公开制度、公众参与制度的确定，将“公众”设为第三监督主体。,有没有共同主体？,建设用地外的违法建设，本质是违法占地，其监督检查主体就不应该是城乡规划主管部门
4、，而是国土部门，对于这类违法行为，城乡规划主管部门起次要作用、协助作用。,一、城乡规划工作的行政监督,行政监督 是党、国家机关和人民群众对国家行政机关及国家公务员在行政管理过程中遵纪守法情况的督察和独到活动，它也是一种法制监督。,案例：陕西省周至县违法圈地事件,（1）县级以上人民政府及其城乡规划主管部门对下级政府及其城乡规划主管部门执行城乡规划编制、审批、实施、修改情况的监督检查。（2）县级以上地方人民政府城乡规划主管部门对城乡规划实施情况进行的监督检查，即通常所说的对管理相对人的监督检查。,在城乡规划法中，对于城乡规划工作行政监督的规定包括两个层面的内容：,一、城乡规划工作的行政监督,二、人
5、民代表大会对城乡规划工作的监督,人大监督权是一项保护人民合法权益和国家长治久安的国家权力，在我国监督体系中处于最高层次。人大监督权不直接对具体工作进行干预和纠正，而更侧重于对监督对象起威慑、督导、指导作用。,案例：郑州市政府工作报告被人大常委会否决,2006年10月24日，在郑州市十二届人大常委会第二十四次会议上，郑州市政府有关负责人作了关于解决城乡弱势群体看病难、看病贵问题代表议案办理情况的汇报(以下简称代表议案办理情况的汇报)，出人意料的是该报告经表决未获通过。原因在于人大代表认为办理情况汇报太虚，与广大市民的“只要政府重视，没有解决不了的问题！”的心理预期相差太大。,背 景,郑州市政府之
6、所以要向该市人大提交上述报告，起因是郑州市人大代表刘慕华在长期的基层医疗服务工作中看到，近年来医疗机构收取的检查和治疗费用持续上涨、居高不下，不但低收入的农民和市民感到不能承受治病之靡费和劳困，而且这种势头正在向农村和城市中的普通家庭迅速蔓延，“小病扛、大病弃”已日益成为城乡居民生活中的无奈选择。因此，由刘慕华牵头，十二名郑州市人大代表于2006年2月25日，在郑州市第十二届人大第三次会议中提出了关于解决城乡弱势群体看病难、看病贵问题的议案稿，建议首先将公益性医院的收入纳入政府财政统一管理，政府财政预算也应承担公益性医院的经费支出，使医务人员的工资和福利待遇得到与教师同样的保障；,其次，建议选
7、择三五家医院作为试点，探索这种管理模式；第三，督促有关部门尽快制定具体的改革措施和办法，加快农村合作医疗改革步伐，加强对医疗机构收费标准的监督，公开药价，切实解决好城乡弱势群体看病难、看病贵问题。 议案稿随即成为正式议案，郑州市人大常委会经向市政府有关部门、医疗机构、医务工作者征求意见和商讨后，将议案交由市政府办理。8个月后，市政府提交的代表议案办理情况的汇报中充斥着“高度重视”、“加强了”等等官话和套话，以笼统原则之文字，回避症结所在；措施不见踪影，实质问题更只字未提，被代表们评价为“不实在，太虚了”。,对政府决策或行为说“NO”，这在西方国家是司空见惯的政治景观，但在现时的中国，依宪法治国
8、的本应成为国家政治生活和社会生活常态的法实施行为，却时不常地成为媒体关注的新闻。 郑州市看病难和看病贵的问题由来已久，即使郑州市政府近期采取的试图解决这一问题的种种不得力的举措也是在人大代表提出议案并获得通过后才陆续推出，由此，我们可以看出人大代表的质询权的行使还是非常有限的，而目前仅仅对有关报告划个叉叉以示不满意的做法未免显得幼稚。现代宪政生活中，行政机关固然权力膨胀，但权力机关的监督也弹性地相随左右，使整个社会发展的决策机制和纠偏机制融会贯通、连机而动。这就要求权力机关的会议应该定期和频繁地召开，在会上行政机关首脑及其各部门的负责人应该广泛地受到经常性地质询，不但接受权力机关质询的行政工作
9、人员范围众多，可被涉及的工作范围也应该不受太多限制。,点 评,比如，行政机关的预算执行、某些公众事务的筹划和落实、政府绩效与责任追究等待，甚至于行政机关工作人员的有可能涉及社会公共利益的私事也会被问责，比如2005年香港政务司司长梁锦松购车案，议员的纠问和诘责使其最终狼狈辞职。 就本案例，郑州市“医改”过程中出现的问题还不仅仅是收费高和看病难这些表面问题，郑州市某人民医院改制后虽冠名为中西医结合医院，但成为医托、流医诈取钱财的天堂，成为托管企业推销自己药品的媒介，甚至在被卫生部取消二甲资格后一年才被公众和员工知晓。这样长期存在的问题，如果人大代表可以在定期会议上对卫生行政部门尽早地质询和深究，
10、那么社会付出的代价可能要少地多，未来将浮出水面的丑恶和肮脏的交易也可能不发生。 真正的审议，还得跳出报告之外，多听取一些民众的声音；真正的审议，应敢于跳出学习或听取之外，该否决时就否决，不应有任何的的顾忌。,案例：湖南人大常委会不批准许庆生担任郴州市检察长,2007年9月29日下午，湖南省十届人大常委会第二十九次会议闭幕，会议决定不批准任命许庆生的郴州市人民检察院检察长职务。许庆生曾在2007年初郴州市“两会”上被任命为郴州市人民检察院检察长。湖南省第十届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过湖南省人民代表大会常务委员会关于不批准任命许庆生同志职务的决议，决议全文如下：湖南省第十届人民代表大
11、会常务委员会第二十九次会议听取和审议了湖南省人民检察院检察长何素斌同志提请本次会议审议的“关于提请不批准任命许庆生同志职务的议案”，决定不批准任命许庆生同志的湖南省郴州市人民检察院检察长职务。,上级检察院检察长能否否决下级人大选举出的检察长人选？,在本案中，湖南省人民检察院检察长就对郴州市人大选举出的检察长的人选提出了异议，并向湖南省人大常委会表达了自己的意见。湖南省人大常委会尊重省人民检察院检察长的意见，作出了不批准任命的决定。在这个过程中，湖南省人民检察院没有越权，直接否定郴州市人大的决议，而是向省人大常委会提出了自己的意见；湖南省人大常委会亦没有不当地否定省人民检察院的不批准建议。整个过
12、程都合乎宪法和人民检察院组织法规定的程序，这是法治进步的一个具体而实在的脚印。,人民代表大会及其常委会对“一府两院”工作实施监督，是宪法和法律赋予国家权力机关的重要职权。人大常委会的监督包括法律监督和工作监督。,城乡规划法明确规定，“地方各级人民政府应当向本级人民代表大会常务委员会或者乡镇人民代表大会报告城乡规划的实施情况，并且接受监督。”,三、公众对城乡规划工作的监督,公众尤其是群众因为没有官场的顾忌，不用担心因为监督而直接或间接影响自己的晋升，较之官员们进行监督有着独有的优势。其监督也更认真、更坚决、更彻底，更能促使城乡规划事业朝着健康的方向发展。,1、公众监督,公众监督：“周老虎”事件,
13、2、公众对城乡规划工作的监督,按照城乡规划法的规定，县级以上人民政府及其城乡规划主管部门的监督检查，县级以上地方各级人民代表大会常务委员会或者乡、镇人民代表大会对城乡规划工作的行政监督的监督检查，其基本情况和处理结果都应当依法公开，供公众查阅和监督。,公众参与和监督城乡规划，是协调公共管理与私人权利的重要环节，有利于取得共识，减少矛盾，有利于增强规划管理的科学性和民主性，有利于提高规划的实施效率。,为了强化公众对关系国计民生、涉及群众切身利益的重大建设项目选址的参与和监督，实施办法规定：“城乡规划主管部门在核发涉及群众切身利益的重大建设项目选址意见书前，应当通过当地政府网站、主要报刊或者其他形
14、式征求公众意见，时间不少于七日。公众意见应当作为核发选址意见书的重要依据。”,涉及国家秘密的。涉及商业秘密的。,城乡规划法同时也规定，遇有按照相关法律规定不得公开的情形，则不能公开。情形包括：,公众依托网络监督政府载体政府网站博客（网络日志） 互联网内容提供商的BBS邮件群发短信群发专业的SNS网站民间的专业监督网站,3、新型公众监督,案 例,基本案情: 某市于1999年制定了该市的城市规划并上报有关部门得到批准，但一直未对外公布。2008年经评估认为需要修改。于是该市立即组织设计人员着手进行规划的修改，修改内容涉及城市总体规划。修改完毕立刻向全市市民公布。 你认为为该市做法正确吗？,案情评析
15、: （1）城乡规划，一经批准，就应向社会公布； （2）应按规定的权限和程序修改规划。 修改前，组织编制机关应当对原规划的实施情况进行总结，并向原审批机关报告；修改涉及城市总体规划、镇总体规划强制性内容的，应当先向原审批机关提出专题报告，经同意后，方可编制修改方案。修改后的规划应当依照原规定的审批程序报批。,城乡规划法专门设立“监督检查”一章，强化对城乡规划工作的人大监督、公众监督、行政监督等多形式、多层次的城乡规划监督检查体系。,城乡规划监督检查,公众监督,人大监督,行政监督,城乡规划主管部门监督,城乡规划的 监督检查,根据城乡规划法的规定，监督检查主体主要有两个：第一主体：县级以上人民政府及
16、其城乡规划主管部门；第二主体：人民代表大会常务委员会或者乡、镇人民代表大会；第三主体：规划公开制度、公众参与制度的确定，将“公众”设为第三监督主体。,监督检查的主体,加强行政监督,在城乡规划法中，对于城乡规划工作行政监督的规定包括两个层面的内容：一是县级以上人民政府及其城乡规划主管部门对下级政府及其城乡规划主管部门执行城乡规划编制、审批、实施、修改情况的监督检查，也就是通常所说的政府层级监督检查，例如建设部和四川、贵州等省（市），建立推广的城乡规划督察员制度；二是县级以上地方人民政府城乡规划主管部门对城乡规划实施情况进行的监督检查，即通常所说的对管理相对人的监督检查。,人民代表大会如何对城乡规
17、划工作进行监督,城乡规划法第五十二条规定，地方各级人民政府应当向本级人民代表大会常务委员会或者乡、镇人民代表大会报告城乡规划的实施情况。可以根据实际需要进行主动报告，也可以根据人大及其常委会的要求进行报告，以充分运用听取和审议政府专项工作报告这一基本形式，接受人民代表大会及其常委会的检查和监督。,加强公众对城乡规划工作的监督,按照城乡规划法规定，县级以上人民政府及其城乡规划主管部门的监督检查，县级以上地方各级人民代表大会常务委员会或者乡、镇人民代表大会对城乡规划工作的督查，其基本情况和处理结果都应当依法公开，供公众查阅和监督。,公众监督：“周老虎”事件,城乡规划主管部门行政监督检查,城乡规划主
18、管部门在对本行政区域内城乡规划编制、审批、实施、修改的情况进行监督检查时，可以采取执法检查、案件调查、不定期抽查和接受群众举报等措施。上级城乡规划主管部门既可以对下级城乡规划主管部门具体行政行为进行监督检查，也可以对下级城乡规划主管部门的制度建设情况进行监督检查。,四、城乡规划主管部门执行行政监督检查的具体措施,措施手段：,本行政区域内城乡规划编制、审批、实施、修改的情况进行监督检查；,对违反城乡规划的行为进行查处。,对建设单位和个人的建设活动是否符合城乡规划进行监督检查；,采取执法检查、案件调查、不定期抽查和接受群众举报；,跟踪管理、巡察或调查、受理举报，采用遥感技术；,必要时采取符合法定程
19、序的强制性措施,措施完善了城乡规划监督检查制度,1.强化县级以上人民政府的监督检查责任2.行政处分的威力3.第三主体的崛起,规划行政执法监督领导小组的主要职责,（一）组织制定本地区或部门行政执法监督检查的年度计划和工作安排；（二）建立、健全规划行政执法监督检查的工作制度；（三）负责规划行政执法检查的组织工作；（四）提出并审查本机关对规划行政执法提出的监督检查意见和建议；（五）负责定期向上级主管部门报送监督检查结果；（六）配合上级规划行政主管部门对重要行政案件提出本部门监督检查的处理意见和和建议。（七）其他有关规划行政执法监督检查的工作。,（一）拟定方案，组织检查组并进行培训；（二）向被检查的规
20、划行政执法单位或部门说明检查的目的、要求、内容和程序；（三）听取被检查单位或部门的汇报；（四）查阅材料（包括实施细则、工作计划等）和工作台帐；（五）抽查一定数量的行政执法卷宗；（六）向有关执法人员了解行政执法情况；（七）对照规划行政执法责任制及追究办法向被检查的单位或部门反馈检查情况，肯定成绩，指出问题，提出加强和改进行政执法责任制工作的意见和建议；（八）检查组向派出机关汇报检查情况并写出专题报告。,监督检查的方法步骤,五、城乡规划主管部门对行政监督 检查结果的法定处理措施,目的：加强和完善城乡规划主管部门层级间的监督制约机制，增强城乡规划工作人员的法制观念，防止和纠正有关城乡规划主管部门和城
21、乡规划监督检查人员可能发生的不法行为，保障城乡规划法律、法规得到全面、正确和有效的实施。,城乡规划主管部门行政监督检查,对国家机关工作人员（含地方政府领导、城乡规划主管部门工作人员、有关行政主管部门工作人员）违法行为提出行政处分的建议；对有关城乡规划主管部门不履行法定行政处罚的责成履行法定责任；对有关违法行为依法直接处置等方面。,具备素质、不断学习，熟悉法规。实事求是，客观公正，正确引用法律，严格遵循执法程序。,六、对执行监督检查的城乡规划主管 部门工作人员的要求,第二节 城乡规划实施监督检查的任务,城乡规划管理包括城乡规划的编制和审批、实施管理和实施的监督检查三个工作层次。城乡规划实施监督检
22、查是依照批准的城乡规划和规划法规对城市的利用和各项建设活动进行监督检查，查处违法用地与违法建设，收集、综合反馈城乡规划实施的信息。,监督检查的五项基本内容：,城乡土地利用监督检查；建设活动过程的监督检查；查处违法用地和违法建设；检查建设用地和建设工程规划许可证合法证；监督检查建筑物、构筑物使用性质。,城乡土地利用监督检查,（一）建设用地监督检查规划管理部门应当对建设单位和个人使用土地的性质、位置、范围、面积等进行监督检查。发现实际用地情况与建设用地规划许可证不相符合时，应当责令其改正，并依法作出处理（二）城市规划区内保留、控制用地监督检查规划主管部门应定期或不定期检查规划区内居住区、工业区、经
23、济技术开发区、历史文化街区、水源保护区等控制区用地情况，对城市规划控制区内包括用地和保留用地进行监控，保证将来城乡建设对用地的需求。,未经批准建房占地被处罚,四川省什那市登华镇高桥村一组村民程龙福 ( 当时担任村团支部书记、民兵连长、治保主任 ) 以其父程清明的名义于 1991 年申请新建住宅 , 经原县政府批准 , 在国土部门办理了占用本组 100平方米土地建房子续 , 并于 1991 年建起了一楼一底的住宅楼房。1992 年程龙福未经批准 , 擅自将住房改变为餐饮、娱乐用房。而后 , 又以无住房为由 , 未经批准 , 非法占用集体土地建住宅 , 从 1992 年至 1996 年 , 程龙福
24、先后四次扩建、改建、新建住房 , 并将多余住房用于开设旅馆 , 从事餐饮、娱乐、旅馆等个体经营。该镇干部和国土员曾多次制止程龙福非法占用集体土地建 房的违法行为 , 程龙福总是以发展个体经济为由 , 不听劝阻 , 我行我素。此事激起了该组干部和群众的公愤 , 他们集体到镇政 府要求严肃处理。镇政府对程龙福作出行政处罚 , 认定程龙福未经批准修建房屋占地 , 属违法占用集体土地行为 ; 并责令其自行拆除违法建筑 ; 将非法占用的 686 平方米土地交还集体 , 并恢复土地原状。,行政处罚必须依照法定程序,龚兴仁于 1985 年 11 月 1 日在江西省丰城市拖船集镇购买了一幢房屋 ,1986 年
25、、 1992 年 , 又先后将该房改建、扩建为二层、三层楼房。丰城市土地局在执法检查时发现原告所建房屋未办理土地使用证和建房许可证 , 便于 1998 年 8 月 25 日作出处罚决定书 , 限龚兴仁在 9 月 3 日前自行拆除违章建房。丰城市土地局在作出处罚决定之前 , 没有告知龚兴仁作出行政处罚决定的事实、理由及依据。龚兴仁为此以丰城市土地局为被告 , 向丰城市人民法院提起行政诉讼。丰城市人民法院审理后认为 , 被告对原告作出限期拆除违章建房的具体行政行为 , 没有按照中华人民共和国行政处罚法的有关规定履行告知义务 , 依法作出如下判决 :由被告丰城市土地局重新作出具体行政行为。,法定程序
26、,（一）调查取证；（二）告知当事人处罚事实、理由、依据和有关权利； （三）听取当事人的陈述、申辩或举行听证；。 （四）作出处罚决定。,法定程序倒置案例,河南省某县大星乡郭庄村农民王建 , 对自己前宽后窄且面积较小的宅基地颇为不满 , 于 1996 年 1 月填写了农村居民宅基地用地申请书。该申请书经某县土地局批准同意 , 后因群众举报该村乱划宅基地 , 经某县土地局查实 , 建不符合审批宅基地的条件。 1998 年春 , 王建在本村西北角属耕地的低洼地上拉土建房 , 同年 11 月 , 群众举报王建私自抢占耕地建住宅 , 某县土地局进行调查后 , 于 1999 年 1 月 5 日向王建送达了责
27、令停止土地违法行为通知书 ,2月 2 日向其送达陈述、申辩通知 , 限其在 2 月 4 日 8 时到土地局监察股进行陈述、申辩。然而 1 月 3 日主地局就制作丁主地违法案件衍政处罚决定书 , 限王建十日内将新建房屋自行拆除。王建不服 , 诉至该县人民法院。法院经审理后 撤销了土地局的处罚决定书。,二、建设活动过程的监督检查,1、确立用地红线边界2、复验灰线3、施工检查4、竣工规划验收,1、掌握信息2、准备资料3、现场查看4、告知停工5、实施处罚6、行政复议或应诉7、申请强制执行8、总结归档,三、查处违法用地或违法建设的行政程序,四、检查建设用地和建设工程规划许可证合法性,五、监督检查建筑物、
28、构筑物使用性质,第三节 城乡规划实施监督检查的 程序和操作要求,城乡规划管理部门对建设活动进行监督检查主要把握道路规划红线定界、复验灰线和建设工程竣工规则验收等环节。,道路规划红线:一般称道路红线，是指通过城市规划或道路系统专项规划确定的各等级城市道路的路幅边界控制线，包括快速路、主干路、次干路、支路及支路以下的城市道路。 道路红线一般是指道路用地的边界线。有时也把确定沿街建筑位置的一条建筑线谓之红线，即建筑红线。它可与道路红线重合，也可退于道路红线之后，但绝不许超越道路红线，在红线内不允许建任何永久性建筑。,规划红线具体要求,1)2.50m以上允许突出建筑构件：凸窗、窗扇、窗罩、空调机位，突
29、出 的深度不应大于0.50m； 2)2.50m以上允许突出活动遮阳，突出宽度不应大于人行道宽度减1m，并不应大于3m； 3)3m以上允许突出雨篷、挑檐，突出的深度不应大于2m； 4)5m以上允许突出雨篷、挑檐，突出的深度不宜大于3m。 在无人行道的路面上空：4m以上允许突出建筑构件：窗罩，空调机位，突出深度不应大于0.50m,复验灰线,建设工程规划批后行政检查的内容复验灰线主要是针对 ：建筑工程和管线、道路、桥梁工程。,所需资格、条件1、建设单位或个人已取得建设工程规划许可证；2、提出申请；3、申请复验灰线时应报送下痢相关材料：建设工程开工灰线复验申请表；“一书二证”和建设工程红线图原件及复印件各一份；建设工程规划许可证核准的建设工程总平面图、施工图；放样测量资料。办事流程1、受理2、经办人审阅建设方提交的相关资料3、登记：涉及规划控制线的，到测量队申请红线定界、收费4、核发建设工程规划许可证大照（塑质）5、发放上海市建设工程放样复验申请表6、受理建设单位开工复验灰线申请7、现场复验：二名以上监督检查队员8、发放给建设单位上海市建设工程放样复验结论单,建设工程竣工规划验收,（1）总平面布局（2）容量指标（3）建筑立面、造型（4）室外设施,第四节 违反城乡规划法的法律责任,
