1、1拦河闸工程供水管理现状及对策探讨摘要： 水利工程供水管理是实现水资源合理调配的重要手段。本文根据河道工程供水管理现状，分析提出供水管理中存在的问题，从做好供水管理的重要意义；加强水资源管理，规范用水秩序；深化水价改革，推行科学水价制度以及建立符合社会主义市场经济要求的供水管理模式方面探讨性的提出对策措施。 Abstract： Water conservancy project water supply management is the important means to realize reasonable allocation of water resources. According
2、 to the river channel project water supply management status， this paper analyzed the problems existing in the management of water supply， and proposed countermeasures from the following aspects： significance of the management of water supply； strengthening water resources management， standardizing
3、the order of water； deepening the water price reform， establishing scientific water price system and setting up the water supply management mode meeting the requirements of the socialist market economy. 关键词： 拦河闸工程；供水管理；水资源配置；水价 Key words： regulating dam engineering；water management；water resources a
4、llocation；price of water 2中图分类号：TU991 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2016）03-0043-03 0 引言 漳卫南运河流域地处温带半干旱、半湿润季风气候区，水资源年际变化大、时空分配不均、地区差异大，多年平均降水量 608.4mm，全年降雨总量的 60%80%集中在 69 月份，且年际变化大，最大、最小年水资源量之比为 810 倍，变差系数 cv 值在 0.60.7 之间。流域人均、每公倾平均水资源量分别为 440m3 和 4500m3，均为全国平均水资源量的1/6，水资源十分短缺。加之随着流域社会经济的快速发展，水污染日趋严重，使得水资
5、源供需矛盾更加突出。据调查，河系内安阳、邯郸、邢台、衡水、沧州等市由于地表水资源匮乏，地下水过量开采，已形成严重的地下漏斗。其中邯郸、衡水、邢台、沧州等市形成漏斗面积超过1000 平方公里的深层地下水位降落漏斗区。安阳市地下水开发利用程度也达到了 117%，已属明显过度开发状态。为有效地缓解水资源供需矛盾，水利工程供水管理作为供水体系的重要环节，对促进节约用水，合理配置水资源，保障安全起着至关重要的作用。如何合理配置水资源、规范用水秩序、促进节约有水、建立有效的水市场，因地制宜地做好水利工程供水管理工作，成为亟待解决的问题。本文将以漳卫南运河流域的八座枢纽拦河闸为研究对象，对水利工程供水管理工
6、作中出现的问题及原因进行深层次分析，并借鉴国内外好的经验与做法，针对性地提出改进建议。 1 供引水工程概况 31.1 河道、拦河闸工程 漳卫南运河是由漳河、卫河、卫运河、南运河、漳卫新河组成，堤防长 1536km，河道长 814km。是一条具有防洪、排涝、供水、输水等综合功能的河道。在该河中、下游上建有 8 座枢纽拦河闸，其中，卫运河上有祝官屯、四女寺两座枢纽，漳卫新河上有袁桥、吴桥、王营盘、罗寨、庆云、辛集 6 座拦河闸，这些枢纽拦河闸工程除四女寺枢纽工程建于 50 末，其余工程均建于 70 年代初，一次蓄水能力达 1.2 亿 m3，其主要功能是拦蓄上游来水，为山东、河北两省沿河地区的农业灌
7、溉和非农业用水提供水源。多年来，通过统一调度，节节拦蓄上游来水，使有限的水资源得到了充分利用。为促进沿河两岸社会经济发展发挥了巨大作用。这些工程的管理单位分别为漳卫南运河管理局所属的各河务局、四女寺枢纽管理局和水闸管理局，用水户为沿河各县（市）水利主管部门和乡村集体组织。 1.2 蓄引水工程 根据调查统计，漳、卫河上游山区建有大型水库 6 座，总库容 21.83亿 m3，其中漳河 4 座、卫河 2 座；中型水库 24 座，总库容 7.17 亿 m3，其中漳河 12 座、卫河 12 座；小型水库 300 多座。在漳卫南局所辖河道工程管辖范围内，仍具有取水能力的地表取水工程中有 283 座，其中漳
8、河 3 座，卫河及共渠 145 座，卫运河 31 座，漳卫新河 98 座，南运河 6座，总取水能力约 700m3/s。在这些水利中有大型取水工程 11 座，中型取水工程 21 座，小型取水工程 251 座（大型：取水能力30m3/s；中型：30m3/s取水能力10m3/s；小型：取水能力10m3/s） 。 42 供水现状分析 2.1 河道水量变化情况 卫运河起于河北省馆陶县的徐万仓，止于四女寺枢纽。该河上承漳河、卫河，下启南运河、漳卫新河，是冀、鲁两省省界河道。其来水量取决于上游卫河和岳城水库以下漳河的下泄水量，据水文监测数据显示：卫河下游出河南省境的元村断面 1953-2013 年平均径流量
9、 15.98 亿m3，2001-2013 年平均径流量 8.55 亿 m3，2009-2013 年平均径流量为6.95 亿 m3；漳河的蔡小庄断面 1962 年-2013 年平均径流量 3.52 亿m3，2001-2013 年平均径流量 1.13 亿 m3，2009-2013 年平均径流量 0.73亿 m3；卫运河中上游的临清水文站实测数据显示：1953-2013 年平均径流量 19.21 亿 m3，2001-2013 年平均径流量 6.84 亿 m3，2009-2013 年平均径流量 5.91 亿 m3；卫运河与漳卫新河分界的四女寺水文站年实测径流量：1995-2013 年多年平均径流量 5
10、.25 亿 m3，2001-2013 年平均径流量5.00 亿 m3，2009-2013 年平均径流量 3.45 亿 m3，年均生态入海水量 1.2亿 m3。 2.2 水价改革情况 枢纽拦河闸水价改革始于 1984 年，其标准是由漳卫南运河管理局局与沿河地方政府协商确定：自流水 0.0015 元/ m3；机提水 0.001 元/ m3。1996 年国家计委以计价管（1996）2499 号文批复，拦河闸农业供水价格为 0.02 元/ m3。2005 年国家发改委以发改价管（2007）1362 号文批复，拦河闸工业供水价格 0.04 元/ m3。现行的供水价格是 2013 年该委以价管【2013】
11、540 号文批复的，农业供水 0.04 元/ m3；非农业供水0.08 元/ m3，自 2014 虽年 4 月 1 日起执行。虽然现行农业、非农业水价5均较原水价提高了一倍，但也仅为 2012 年供水成本监审核定的成本价的50%。 2.3 供水管理与水费计收 拦河闸供水主要以农业和生态用水为主，供水对象主要是拦河闸调节水量范围内的 11 县（市） 。由于取水工程中规模较大的由县级水利局（水务局）管理；规模较小取水工程为乡、村集体组织管理，水费收取不直接对具体用水户。水量调度、水质监测由漳卫南运河管理局相关部门负责；供水合同签订与水费收取由水闸管理局负责，供水计量由其所属的各闸管所承担；四女寺水
12、利枢纽供水委托水闸管理局承担。 为做好水费计收管理，供水初始，供水管理单位制定了关于征收卫运河、漳卫新河及南运河水费的实施办法 。此后，在该办法的基础上，制定了漳为南局所属枢纽拦河闸水费征收、使用和管理办法以及相关制度。虽然出台了办法和管理制度，但由于取水工程归用水户管理，加上制度建设缺乏与用水户的沟通，水价落实难、水费收取难的问题，始终未能有效解决，拖欠现象依然十分严重。据统计： 2007年-2013 年仅农业供水就累计拖欠水费 1392.15 万元，占应收水费的63%，至今无法收回。 3 存在问题及原因分析 3.1 流域水资源缺乏有效管理和规范的用水秩序，水资源得不到合理配置 漳卫南运河流
13、域水资源具有年际变化大、年内分配不均、地区差异大的特点。该特点决定了流域上下游水资源丰枯季节差别大，上游丰沛、6下游干旱的年份居多。再加上由于缺乏流域水量分配方案，取水许可制度执行不严，上游无序引水，水资源过度开发。再加上 90 年代后气候变化，降雨量减少，河道基流减小以及流域地区经济社会发展用水需求增大，漳卫南运河下游河道来水量减少，使得下游地区原本紧张水资源供需矛盾更加突出。据水文资料显示：卫河元村断面 2001 年-2013 年平均径流量较之前多年平均径流量减少了 47%；漳河蔡小庄断面 2001 年-2013年平均径流量较之前多年平均径流量减少了 68%；临清断面 2001 年-201
14、3年平均径流量较之前多年平均径流量减少了 64%；四女寺断面 2001 年-2013 年平均径流量较之前多年平均径流量减少了 34%3。 从下游沿河县市需水情况看，2014 年仅德州、衡水、沧州三市上报漳卫南运河管理局的计划用水量就达 6 亿 m3，随着黑龙港地区压采计划的实施，各地用水量还将更大。 由此可见，对流域水资源缺乏有效的管理和规范的用水秩序，是造成流域水资源得不到合理利用主要原因。 3.2 河道水价尚未核定，助长水资源浪费现象 漳卫南运河管理局所辖工程管理范围内，除岳城水库和所属拦河闸供水，按国家核定的水价标准计收水费外，河道供水水价一直未进行核定，长期被沿河各地无偿引用，据统计：
15、2001 年-2013 年卫河河南省出境水量年均 8.55 亿 m3；而同期卫运河中下游的枢纽拦河闸供水年均供水量仅为 2.08 亿 m3。扣除 1.2 亿 m3 的生态入海水量，被沿河各地无偿引取水量达 5.27 亿 m3。由于缺乏价格杠杆的作用，助长了水资源的浪费现象，进一步加剧了水资源的供需矛盾。 73.3 认识不统一，管理不到位，水费收取率低 水价不到位、水费收取难，是水利工程供水管理单位普遍存在的问题，原因是多方面的：一是漳卫南运河水资源已被沿河各地列为农业和生态供水水源地，由于水价调整“先源头、后下游”的良性互动机制尚未建立，往往是下游先调，源头水价后调，加大下游供水成本，造成源头
16、水价落实难。二是受传统观念影响，用水户水商品意识淡薄，加上引提水工程不归供水单位管理，计量设施不健全，给水费计收带来很大难度。三是供水管理单位制定的管理制度，由于缺乏与用水户的沟通，得不到用水户的认可，制度落实。四是水价不到位，水费收入无法满足供水工程的运行管理与维修养护，工程管理单位长期亏损，工程效益严重衰减。 3.4 单一水价制，不利于水资源合理调配 拦河闸工程供水实行的是单一水价制度。这种水价制度存在着以下几方面的不足： 首先，没有将调整水价水平与改革水价计价方式有机地结合起来，也未能体现水利工程供水特点和水资源的稀缺程度，这样不仅不利于水资源的可持续利用，甚至有些年份供水单位连基本的运
17、行管理费都得不到保障。 其次，不利于建立“优先利用地表水、积极引用过境水、限制开采地下水、鼓励利用再生水”的合理开发利用水资源的用水次序；不利于最大限度地发挥水资源的社会效益、经济效益和环境效益。 第三，不利于从根本上改变“大计划，小用水”或“小计划，大用8水”的局面。供水单位为了满足用水户需求计划，供水工程必须蓄存足够的水量，若不能在汛前按计划供出，为保防洪安全只有弃水，使得水资源无法得到合理调配使用。 第四，不利于促进节约用水。虽然水价是刺激用水效率、克服浪费的最有效和最敏感的措施，但是，由于单一水价缺乏“活性” ，水价偏低，势必造成水资源浪费。 最后，不利于水利工程供水成本的回收，造成水
18、费收入不稳定，在无水可供的旱年和用户不需水的涝年，水费收入无法满足水利工程维修养护和正常运行的经费需求，影响水利工程供水效益的稳定发挥。 4 对策建议 4.1 深刻理解做好供水管理工作对流域经济社会可持续发展的重要意义 水是生命之源、是经济动脉，是关系到整个社会经济能否实现可持续发展的关键因素。做好供水管理工作，是社会经济可持续发展发展的需要，是社会文明进步的需要，是构建社会主义和谐社会的需要，是全面建设小康社会的需要。做好供水管理工作，要以科学发展观为统领，紧紧围绕国家新时期水利工作的总体思路和要求，坚持以人为本，把解决民生问题放在更加突出的位置；坚持人与自然的和谐，把促进生态文明建设放在更
19、加突出的位置；坚持水资源可持续利用，把节约保护水资源放在更加突出的位置；坚持统筹兼顾，把推进水利协调发展放在更加突出的位置；坚持与时俱进，把水利改革创新放在更加突出的位置；坚持现代化方向，把推进水利现代化放在更加突出的位置。优化水资源配置，构建安全高效的城乡供水保障体系。把保护和修复漳卫南运河生态9作为第一要务，努力使水利工程供水的社会效益、生态效益、经济效益得到充分发挥。 4.2 加快流域水量分配方案制定，规范用水秩序，提高水资源的利用效率和效益 要解决漳卫南运河河道上游无序引水，过度开发，下游无水可供，供需矛盾加剧的问题，就要在节约用水、兼顾下游、左右岸的用水需求的基础上，制定漳卫南运河河
20、道水量分配方案 ，严格落实取水许可制度，规范用水秩序。强化供水管理，实行计划供水，完善计量设施，深化水价改革，充分利用价格杠杆的作用，促进节约用水，提高水资源的利用效率和效益。 4.3 深化计价方式改革、推行科学水价制度，建立有利于水资源合理配置的水价体系 加快水价改革的步伐，深入开展河道水价形成机制和实行科学水价制度可行性的研究，在流域逐步推行有利于促进节约用水和流域水资源合理配置的两部制水价制度。 两部制水价制度是一个较为科学的水价制度，目前已被国内外广泛采用，我国 2003 年出台的水价办法也明确要求推行此项制度。其主要特点是：将水价分成了基本水价和计量水价两部分，基本水价主要是用于补偿
21、供水直接工资、管理费用和 50%折旧费、修理费；计量水价主要是用于补偿基本水价以外的水资源费、材料费等其他成本、费用以及计入规定利润和税金。该制度规定其价格水平可以维持原有的单一制相当的水平，也可根据条件和需要合理提高；用水户是否用水，都要交纳基10本水费，用以弥补供水单位的基本运行费。这些制度特点和规定表现出的 “活性” ，恰恰弥补了单一水价制度在促进节约用水、合理配置水资源以及推进水利工程良性运行中的不足。 如：引黄调水胶东调水工程自 1989 年实行两部制水价，至今已有 18年，从其实践看，两部制水价的实施，实现了基本水费 8000 余万元/年，稳定了水利工程维修养护经费补偿渠道，保障了
22、供水工程效益的发挥，提高了地表水资源的利用效率，同时也有效地遏制了青岛市地下水超采问题，有利地促进了节约用水和水资源的优化配置。 4.4 积极探索建立符合市场经济要求的供水管理新模式 漳卫南运河流域有限的水资源，要实现合理开发利用，就要按科学发展观的要求，以改革创新的精神，积极探索供水管理的新模式，解决管理体制的不顺、运行机制不活、水费收取率低、管养经费不足的问题，建立符合国情、水情和社会主义市场经济要求的漳卫南运河上下游供水统一管理体制；建立由供水管理单位和沿河地方政府、水行政主管部门定期沟通协调机制，形成相互信任、相互监督的良性互动机制，保证供水工作规范有效的开展；建立合理的水价形成机制和有效的水费计收方式，稳定供水管理单位运行和工程维修养护经费补偿渠道。充分发挥价格杠杆和水利工程供水在水资源配置中的作用，促进节约用水和水资源的优化配置，为经济社会可持续发展提供支撑和保障。如：水利部黄河水利委员会供水实行统一管理之后，实现了上下游水资源统一配置，较好的解决了下游地区用水需求，杜绝了分散管理中存在的“关系水、人情水”和“跑、冒、滴、漏”现象，水费收取率由不足 50%提高到了 100%，
