1、1社会资本、制度环境与环境治理绩效摘要：社会资本在多大程度上影响着公共事业的发展是一个悬而未决的重要理论命题和政策困惑，而越来越多的证据表明社会资本对增长、公平、贫困和环境可持续发展等有重要影响，本文以中国日趋加剧和受关注的环境问题为研究对象，提出了社会资本、制度环境与环境治理绩效之间关系的三个基本假说，采用结构方程中的 MIMIC 方法测算了 2004-2011 年 186 个地级及以上城市宏观层面的社会资本水平，实证考察了社会资本对环境治理绩效的影响程度和两者间的非线性关系以及制度异质效应，稳健性检验也进一步证明了结论的可靠性。研究发现：全国层面的社会资本呈现出较稳定的上升趋势，在地区分布
2、上，东部地区的社会资本最高，西部地区其次，中部地区最后；社会资本总体上有利于环境治理，尤以社会信任和社会沟通的效应最为明显；社会资本与环境治理之间确实呈现倒 U 型的非线性关系，社会资本存在着一个适度水平；政府质量和市场化程度越高，社会资本的环境治理效应越大，改善政府质量所带来的社会资本边际环境治理效应更高，目前中国环境治理困局是多方面原因造成的，绝大部分城市面临着社会资本不足所导致的社会机制不全的困境；社会资本水平并不是越大越好，特别是当所处的制度环境尤其是政府部门难以满足社会资本的“需求”时，社会资本反而会引致环境治理的低效；但是如果政府部门努力提升公共服务水平和自身的运行效率，引导和沟通
3、机制顺畅，实现与社会资本的匹配，会更有利于提升环境治理绩效。本文建议，重视社会机制尤其是社会资本在环境治2理过程中的作用，发挥政府质量和市场机制在形塑和提升社会资本环境治理效应中的作用，促进社会资本与制度环境的匹配与衔接。对社会资本不同类型地区而言，各自侧重点和关注点应该有所差异，对于社会资本相对不足的中西部地区而言，重点应努力增加社会资本，社会资本相对适度的东部中等城市，应同时兼顾社会资本和其他制度因素的同步推进，对于社会资本相对过度的地区而言，应该将重点放在制度环境的改进上。 关键词：社会资本；政府质量；市场化程度；环境治理 中图分类号：F062.2 文献标识码：A 文章编号：1002-2
4、104（2015）12-0045-08 当下中国环境形势日趋严峻和环境风险积聚增长，探寻有效的环境公共治理模式成为解决当下中国环境问题症结的关键“药方”1。国外的理论研究已经指出社会资本在环境治理中能够“担当大任” ，事实上，由社会资本所驱动的社区治理、民间治理等自发式环境集体行动在国外早已盛行，并产生了极为明显的效果。但是，在中国，相应的环境集体行动数量少、规模小、影响微乎其微，反倒是一系列的环境群体性事件倒逼了政府环境治理行为和模式。进一步来看，近年来各地区环境群体性抗议事件成急剧增长态势，但是从实际的效果来看，有的群体性抗议事件催生了政府逐步的改善环境治理方式，有效的提升了环境治理绩效；
5、而有的群体性抗议事件逐渐的演变成冲突性群体性事件，在威胁社会稳3定的同时，反而并没有及时有效的解决环境问题。那么，这背后差异的原因又是什么？从更一般的意义上讲，中国的社会资本到底有多少、是否能够影响以及在多大程度上影响环境治理，其背后的影响机制是什么？本文以中国日趋加剧和受关注的环境问题为研究对象，从一个更为全面和深入的视角，探讨中国语境下社会资本是如何影响到环境治理的 ，提出并验证社会资本制度环境与环境治理绩效之间关系的基本假说，并提出以社会资本机制促进环境治理的相关建议。 1 研究基础与逻辑起点 1.1 社会资本界定及其度量 社会资本概念及其研究范式的提出是当今经济学和社会学研究领域内容和
6、方法上的重要突破，社会资本与物质资本、人力资本一起构建了新的经济增长和社会发展理论模型，并广泛地渗透到增长经济学、发展经济学、制度经济学和环境资源经济学等各个学科分支当中。基于对以往研究的回顾和总结2-5，社会资本不外乎包括四种形式：一是信任关系；二是互惠与交换；三是共同规则、准则和认同；四是沟通、网络与组织。 社会资本并不像实物资本那么容易发现、看出及测定6，对于局外人而言实物资本的存在是显而易见的，相比之下，社会资本几乎是完全不可见的，除非认真努力地去调查人们用以组织自己的方法及那些指导其行为的权力义务。 1.2 社会资本、制度环境与环境治理 越来越多的证据说明社会资本对增长、公平、贫困和
7、环境可持续发4展等有重要影响7。许多环境问题，如全球气候变暖、生物多样性减少、污染都可以被称之为大规模的集体行动困境8。尽管环境集体行动迫切需要，但是并不会自发对环境公共产品需求做出响应。之前的研究已经指出有两类因素在集体行动中发挥着重要作用：好的制度和高水平的社会资本。事实上许多好制度可能属于社会资本的重要组成部分，或者受到社会资本的影响。在环境治理中，社会资本可以通过共享信息、协调行动和集体决策三种机制影响到环境治理行为的交易成本，进而决定着环境治理集体行动的成败。这三类机制在个体、社区、地区和国家层面均能够发挥相应的作用。 在共享信息上，在环境治理过程中，信息的丰裕程度和对称程度决定着环
8、境集体行动能否实施和成功完成9。环境集体行动的参与主体往往会根据所掌握的信息程度来选择行动的策略，一旦缺乏必要的信息或者知晓存在着严重的信息不对称，其参与环境集体行动的概率将会大大降低，而且作为一项策略互动行为，还将蔓延式的影响到其他参与者的决策。沟通、网络和组织通常可以有效的传播信息、扩大信息的覆盖面，降低信息不对称的程度，大大提高环境集体行动的可能性。在协调行动上，在环境集体行动的过程中，行为主体并不会根据事先所设定的程序按部就班的参与行动，而是会在参与过程中根据信息的变化来不断的调整集体行动策略，不可避免的是在调整的过程中利益冲突会不断的涌现，此时，如果社会资本相对充足，比如拥有较强的信
9、任关系、互惠机制以及公平有效的“游戏规则” ，参与者之间冲突的可能性不仅会自发的降低，而且还会在其他社会资本的“干预”下得到进一步的缓解。在集体决策5上，集体决策是公共物品供给和市场外部性管理的必要条件，环境集体行动可以被看作是一个不断集体决策的过程，集体决策的过程往往也是意见达成一致的过程，意见一致的过程不仅受到决策规则的影响，而且还受到决策主体信任、互惠等因素的影响。因此，我们认为，信任关系、互惠、社会准则和沟通网络组织等社会资本都能够直接的影响到环境治理行为及其绩效。 假说 1：总体上看，社会资本有利于环境治理。 1.3 制度环境（政府和市场）和社会资本的环境治理效应 一个地区的社会资本
10、越多并不总是意味其收益就越大，社会资本本身还存在着一个最优区间或者水平，社会资本必须与所处（依赖）的制度环境相契合。在现有的研究中，绝大多数将社会资本看作是一个褒义词，但是，从当今社会制度文明和法制建设的角度来看，社会资本中还存在一些不合理、不合规甚至不合法的要素在其中。如社会关系往往与政治权力结合起来，形成政治上的裙带关系，在中国特有的政治和社会结构中，社会关系网络往往会嵌入到政治治理的等级结构中，使得私人权利与公共权力相结合，并进一步加剧腐败和不平等，继而影响到社会一般的信任水平10。不可否定的是，其中一些要素在制度不健全的历史时期中替代性的发挥了重要的作用，这好比是非正式制度在正式制度缺
11、失的条件下所能够发挥的作用。事实上，近年来中国各地区环境群体性事件结果迥异在很大程度上是由于所在地区社会资本过度或者社会资本不足所造成，如由于社会信任水平的下降、互惠机制的缺乏以及社会组织网络（互联网络）的推波助澜（恶意传播谣言、网络大 V） ，打破一种和平式的抗议诉求，直接演变为群体性冲突或者加剧群体间的不信任，6非但没有解决环境问题，反而造成社会的不稳定，进一步恶化了原有的社会资本基础。因此，我们提出第 2 个假说： 假说 2：社会资本与环境治理之间可能存在着非线性关系，并不是社会资本越高、环境治理的效果越好，环境资本存在着一个适度水平； 推而广之，社会资本对环境治理的影响不仅受制于其自身
12、的社会资本水平，而且还会受到所在地区政府和市场两种力量的影响。一方面，政府和市场两种力量影响甚至决定着社会资本的水平，较高的政府质量和市场化程度有利于培育社会资本，抑制社会资本中不利因素的影响；另一方面，政府和市场两种力量影响着社会资本的环境效应，社会资本对环境治理的影响必须依托于所处的环境，政府环境和市场环境发挥着重要的作用。 当然，需要指出的，政府质量和市场程度可以直接的影响和作用到环境治理，本文所探讨的重点是这两类因素如何影响到社会资本的环境治理效应。 在市场化程度较高的地区，往往能够有效的处理好政府与市场的关系，民营经济发展速度较快、产品和要素市场相对发展、中介组织和法律相对健全11，
13、这些都有利于培育、形成和积累社会资本。在公共服务水平更高的地区，社会整体福利水平相对较高、社会鸿沟相对较小、社会凝聚力较高、社会环境相对优越，公共服务还可以通过影响经济增长、人力资本积累而促进社会资本的形成与发展12。需要进一步指出的是，当下中国少部分地区的环境群体事件上升为社会冲突还与所在地区的市场化程度和政府质量密切相关，尤其是后者，由于政府效率低下、7公共服务供给不足和不均等，再加之与公众之间缺乏及时有效的沟通机制和信息传递机制，会进一步加剧社会资本不足或过度所带来的各类弊端。对此，我们提出假说 3： 假说 3：社会资本对环境治理的影响受制于政府和市场两种力量，政府质量越高，社会资本的环
14、境治理效应越大；市场化程度越高，社会资本的环境治理效应亦越大。 2 社会资本测度 2.1 度量方法：MIMIC 模型 MIMIC 模型的特性在于同时具有因的指标（cause indicators）与果的指标（effect indicators） 。因的指标在 SEM 中即为外因潜在变量的测量指标，果的指标为内因潜在变量的测量指标，该模型可以得到所有因的指标和果的指标对潜在变量的影响程度。 MIMIC 模型的结构决定了可测变量的选取将直接影响着社会资本测度的准确性与可靠性。MIMIC 模型本身只是提供了一个在合理选取指标变量之后测度社会资本的有效手段，至于如何选取指标变量更多的要依赖于社会资本理
15、论形成和变化原因以及社会资本的综合影响，而且由于各个国家和地区历史、文化、地理、经济社会发展等诸多方面的差异，使得指标的选取还必须立足于样本地区的实际。现有研究已经指出社会互动、文化传统、社会现代化转型、第三部门和政府在其中发挥着至关重要的决定性影响13。对此，我们选取了如下指标分别作为社会资本潜在变量的原因变量与指标变量，将 12 个指标分为四类：选择营商环境、全球化、收入差距来度量信任关系，使用就业状况、财政福利来度量互惠，8利用财政风险和契约状况反映社会准则、规则和约束，选择社会服务、社会组织、社会流通、信息共享和社会沟通来表示沟通、网络与组织。 2.2 数据与测度结果 本文将社会资本作
16、为隐变量，并充分考虑影响社会资本的原因，如全球化、收入差距、就业状况、财政福利、财政风险、社会组织和社会沟通等因素；并以营商环境、契约状况、社会服务、社会流通和社会共享作为指标变量，建立 MIMIC 模型，来测算社会资本的相对规模。 我们首先考虑一个封闭经济中的社会资本，从模型的最一般形式切入（不纳入全球化因素） ，逐步剔除统计不显著的指标变量和原因变量，根据卡方检验得到的概率值，近似误差均方根（RMSEA） ，调整后的拟合优度（AGFI） 、标准化残差均方根（SRMR）等检验值，综合考虑并确定模型，并根据增删变量来调整模型的拟合度，选出最适变量结构。根据原因变量的估计系数，我们进一步计算得到
17、 186 个地级及以上城市 2004-2011 年的社会资本，由于我们主要测算所在地区社会资本相对总量，宏观层面的社会资本具有一定的综合性和稳定性，本文无意测算社会资本的人均水平。 从 2004-2011 年，全国平均社会资本分别为 0.017 675，0.017 261，0.017 551，0.018 018，0.019 496，0.022 297，0.025 436 和0.029 265，呈现出较稳定的上升趋势，从地区分布来看，东部地区的社会资本总量最高，西部地区其次，中部地区最后。 3 模型、变量和数据 3.1 模型设置与变量选择 9在借鉴 Hari et al.14和 Papyraki
18、s15等跨国和分地区面板数据模型的基础上，进一步引入了社会资本的平方项，观察社会资本与环境治理绩效之间是否存在着非线性关系。构建如下的基本模型： 其中，被解释变量 EPI 表示环境治理绩效指数，考虑到环境治理绩效的综合性，在参照以往研究的基础上，本文主要从污染物排放、污染治理以及生态环境三个角度进行合成，具体包括环境污染指数（PI） 、污染治理指数（PCI）和绿化指数（GI） ， 其中污染排放由人均工业废水排放量、人均 SO2 排放量和人均工业烟尘排放量构成，污染治理指标则由工业废水排放达标率、工业 SO2 硫去除率、工业烟尘去除率、工业固体废弃物综合利用率、城镇生活污水处理率、生活垃圾无害化
19、处理率和环境治理投资等 7 个二级指标构成，绿化指数则由绿化率表征。采用主成分方法合成环境治理绩效指数，首先对各项二级指标分别作标准化处理，然后逐级采用主成分分析方法为各个二级指标赋予相应的权重，分别得到污染排放指数（倒数化处理） 、污染处理指数和绿化指数，最后再次采用主成分方法为上述三个指数赋予相应的权重，最终得到环境治理绩效指数。 社会资本（SCI）为本文的核心解释变量，社会资本还可以分解为社会信任关系（ST） ，社会互惠（SM） ，社会准则规则和约束（SN） ，以及社会沟通、网络和社会组织（SCM）四类，社会信任关系、社会互惠，社会准则、规则和约束以及社会沟通、网络和社会组织同样采用主成
20、分方法测算得到。X 为引入到模型中的其他控制变量所组成的向量集，主要包括经济发展水平、产业结构、人口密度、教育和对外开放以及气温和降雨。10为了进一步考察社会资本所处的制度环境对其环境治理效应的影响，本文的实证策略做如下安排： 在模型（1）的基础上引入政府质量和市场化程度两个指标，得到： 本文中，按照各地区 2004-2011 年平均政府质量指数和平均市场化程度指数将 186 个城市划分为政府质量较高地区和政府质量较低地区、市场化较高地区和市场化较低地区。但是简单的按照自变量的相关标准对样本进行分组，难以准确的反映各种门槛变量对差异的影响。在非线性计量经济模型发展的背景下，新发展出一种新的门限
21、面板回归模型（threshold-old panel regression，TPR） ，该方法针对上述两种分组方法的局限性进行了改进，不需要给定非线性方程的形式，门槛值及其个数完全由样本数据内生决定，同时提供了一个渐进分布理论来建立待估计参数的置信区间，运用 Bootstrap 方法来估计门槛值的统计显著性。对于政府质量指数的度量，本文借鉴了现有文献的做法并考虑到地级市层面数据的可得性，主要从税收负担、公共品供给和产权保护 3 个维度来刻画地级市政府质量16，用本年应交增值税/（本年应交增值税+利润总额）来度量所在地区的税收负担，使用文化、医疗卫生和教育事业来反映政府所提供的公共品，并以产权保护作为地方政府所履行的职能。在市场化程度指数的度量上，使用民营化、特定行业就业和市场化指数来进行度量，民营化用私营经济和个体经济就业人数占总人口比重度量，特定行业主要是指金融业、房地产业、租赁和商业服务业以及信息技术行业，最后我们使用了樊纲11所提供的分省市场化指数，并假
