1、1我国工业项目决策阶段风险分析的发展历程分析摘要：文章首先对我国工业项目评估中的风险分析发展历程和现状进行了简要介绍，然后阐述了风险分析在工业项目评估各阶段难实施的原因所在，最后根据文章中提到的各类问题提出对企业实行风险管控的可行性建议。 Abstract： Firstly， this paper briefly introduced analysis development course and the present situation of industrial project assessment in China， then expounded reasons why the ris
2、k analysis is difficult to be implemented in the various stages of industrial projects evaluation， and finally， according to the various problems mentioned in the article put forward the feasible suggestion for the enterprises to carry out the risk management and control. 关键词：风险分析；项目决策；投资；工业项目 Key w
3、ords： risk analysis；project decision making；investment；industrial project 中图分类号：F282 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2016）18-0225-03 0 引言 我国工业发展取得了举世瞩目的成就， “中国制造”已成为世界上认2知度最高的标签之一， “中国制造”在给世界作出了巨大贡献的同时，也给我国乃至世界带来了产能过剩的严重问题。近年来，国家一直在致力于调结构、转方向，特别是 2015 年底的中央经济工作会议明确了去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务以来，一时间，工业领域几乎成为五大任务的
4、主战场。其中涉及的化解产能过剩是五大任务之首，也是最艰巨、影响最重大的任务，产能过剩似乎在一夜之间突然爆发。事实上，在过去的十多年间，国家以各种文件和法规对许多行业的产能结构做了限制和制约，然而，许多行业的产能还是不断扩大，其中以钢铁、水泥、平板玻璃和电解铝为代表的重化工业的产能在限制中不降反增，以近乎几何级数的数量级在增长。分析其原因，我们认为致使产能严重过剩的根本原因有以下几点：政府和行业宏观调控的措施和微观管控的力度方面的问题；企业对于重大投资项目决策不科学的问题即企业的决策机制性问题；重大工业项目决策阶段的风险分析得不到应有的重视或仅流于形式，这是导致决策不科学的重要原因。综合以上所述
5、，我们认为提高重视和加强风险分析对重大工业项目的有效完成具有重要的意义。 1 我国开展项目风险分析的历程 参考各类文献我们发现我国投资体制经历了几次大的变化，主要包括：新中国成立之初基本建设程序的建立、计划经济时期基本建设程序的执行与调整、改革开放以来的基本建设程序的调整与完善等过程。在这些阶段中项目评估的要求、方法和程序在不断地完善，项目评估中的风险分析也经历过从无到有的发展过程，其中也经历过从有到无的倒退。3目前项目决策中的风险分析正处于历史发展的十字路口，何去何从值得业界的深思。 1.1 无风险分析项目决策阶段（建国之后到 1986 年） 风险分析应用于投资项目源于可行性研究。我国上世纪
6、七十年代末以前尚不知可行性研究为何物直到八十年代初才有可行性研究概念，1983 年国家计委制订了关于建设项目进行可行性研究的试行管理办法（以下简称办法 ） ，才使可研工作制度化、规范化。这一时期的可研主要应用于工业和交通业项目，人们知道项目有风险，但风险分析的概念尚未建立，这一点从办法中对可研内容的要求上可以看出。 办法中规定的可行性研究报告的要求没有任何内容与风险分析相关，就连勉强可归类为风险分析的不确定性分析（盈亏平衡分析和敏感性分析）也不在要求之列。所以这一时期可以称为无风险分析的项目评估阶段。 1.2 简易风险分析的项目决策阶段（1987 年至 2001 年） 1987 年国家计委颁布
7、了建设项目经济评价方法与参数 （以下简称方法与参数 ） ，这是对可行性研究的重大充实和完善。方法与参数明确规定 “不确定性分析包括盈亏平衡分析、敏感性分析和概率分析，根据项目特点和实际需要，有条件时应进行概率分析1。 ”其中的概率分析就属于风险分析，对其做法要求也只是“计算项目净现值的期望值及净现值大于或等于零时的累计概率，也可通过模拟法测算项目评价指标（如内部收益率）的概率分布，为项目决策提供依据。 ”这种要求只是定量风险分析中最简易的分析之一，而对定性分析只字未提且是根据项目特点和实际需要在有条件时才开展这一工作，而不是普遍性的一4种要求。1993 年 4 月国家计委建设部修订出版了方法与
8、参数 （第二版）2，其中有关风险分析的内容与第一版完全一致。这一时期中国的项目评估主要依靠敏感度分析法，但敏感性检验对于分析项目风险是不够的，导致仅仅使用敏感性检验产生了许多问题3。 1.3 有规范和依据的起步阶段（2002 年至 2003 年） 2002 年 1 月，国家计划委员会以文件的形式发布了关于出版投资项目可行性研究指南 （试用版）的通知（以下简称指南 ） ，首次要求投资项目可行性研究要进行风险分析。然而，当时我国仍处于物资较为匮乏的时代，虽然也有产能过剩的说法，但那时是属于人均指标极其低下的产能过剩，且当时的投资体制仍属于审批制，项目的可批性远重于可行性，加上对风险意识淡薄，致使项
9、目决策中的风险分析流于形式成为可有可无甚至于没有更好的状况。我们认为造成这种状况的原因主要有：政府相关职能部门在项目审批中对可研报告的要求并没有按照指南的规定执行，可研报告中不管有无风险分析的内容，只要按以往惯例达到相关要求并通过评审，就可以审批项目；各行业多年形成的可研报告的格式并没有按指南的要求及时修编或重新调整，业内仍在执行老的规范编制可研报告；对风险分析的认识不够，风险分析在项目决策阶段的应用在我国刚刚起步，许多投资主体、主管部门、审批部门以及咨询设计单位有些了解风险分析的概念，有些甚至根本不知风险分析是何物；工程咨询设计行业熟悉和掌握风险分析的专业人员太少，实际操作过的人员更是凤毛麟
10、角，指南发行后，虽然有关部门和单位也开展过一些培训，但因风险分析是一项专业性的技术工作，难以在短期5内培养出一大批合格的专业技术人员。有鉴于此，虽然指南对项目可行性研究报告的风险分析作了要求，但在实际的工作中，绝大多数可研报告根本就没有风险分析的内容，极少数虽有其内容，但也基本流于形式。所以，这一阶段的风险分析虽有规范和依据，但还是难以有效地实行。 1.4 政府不作要求的企业完全自主风险分析阶段（2004 年至 2005 年） 2004 年 7 月，国务院关于投资体制改革的决定 （以下简称决定）发布后，我国投资体制进入新阶段，即由单一的审批制改革为审批、核准、备案三种投资管理方式。但是，与之前
11、的没有规范和依据相比又有较大的差别。原因在于决定还明确了“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，根据这一原则，投资决策的风险是由企业承担的。也就是说，政府虽没有要求企业对投资项目开展风险分析，但企业投资决策风险承担的责任却明晰了。按理说，风险分析应该引起广大投资主体的高度重视，即使不在可研报告中开展风险分析工作，企业也应自己或委托相应的机构来开展风险分析工作，但实际情况并不像推理的如此简单。在工业领域，投资项目风险分析还是没有得到应有的重视，流于形式或根本不开展风险分析就决策或实施的项目数不胜数，至于可研报告中含有风险分析内容的项目就更是罕见。究其原因，除了前述各个方面的原因之外，还有以
12、下几个方面值得关注和重视： 首先，投资决策的问责机制没有有效建立。 决定中提出的“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”前三点做到了，而且效果不错，但“谁承担风险”这一点没有做好。项目决策失误造成的损失谁来承担？6怎么承担？以及如何界定损失是否为决策所致、运作实施所致还是其他因素所致？问责的机制并不缺乏，但其有效性和可操作性不尽人意，导致问责难和集体担责实际就是无人担责的状况。因此，在项目决策阶段投资主体不作风险分析或轻视风险乃至无视风险的项目评估几乎成为普遍现象。其次，各级政府过度干预企业的投资和决策。在过去的三十多年间，我国的经济高速发展，许多地方 GDP 的增速基本保持在两位数，而投资是保
13、障 GDP 高速增长的首要因素，特别是国有企业的投资。各级地方政府都在千方百计争取各方投资，招商引资一度成为各级政府和职能部门最重要的工作，简化审批、限时办理甚至于先建后补手续的项目一度成为大家学习的典型。在这种大环境和气候下，强调风险分析似乎成为“逆潮流”之举。即使有些企业因决策程序需要开展风险分析，也是分析的结论基本为风险较低且防范和规避风险的措施手段得力。再次，风险管控的机制尚未建立。风险管理在某些行业运用较早，例如银行和保险行业，但在工业领域却较为罕见，这与观念、人才、制度不同相关。在工业领域尚未有任何有关风险管理的相关规定出台，要靠企业自主建立这种机制是十分困难的。一种机制的建立要么
14、有外部压力，要么是内部直接的经济利益驱使或惨痛的经验教训所致，风险管理这种既无外部压力又无内部利益驱使，且只会耗费企业成本的措施是不可能靠企业自主形成的。 1.5 企业全面风险管理起步阶段（2006 年至今） 2006 年 6 月，国务院国有资产监督管理委员会印发了中央企业全面风险管理指引 （以下简称指引 ） ，明确了全面风险管理内容，还将7“未来的不确定性对企业实现其经营目标的影响”定义为企业风险，并对风险做了简易的分类。应该说这是我国对企业风险管理方面所制定的最为全面的规定，其中虽然没有明确决策阶段如何开展投资项目的风险分析，但完全涵盖了相关原则要求。因其发文单位职能职责限制，实行的范围只
15、限于央企，对地方国企仅供参考指导之用。虽然指引的范围有限，但它标志着我国中央企业开始步入了全面风险管理的阶段。 2006 年 7 月，国家发改委和建设部印发了修订后的方法与参数第三版，将不确定性分析与风险分并列写在同一章中，也就明确了风险分析独立于不确定性分析之外。在这一章中着重对风险分析中风险识别、风险估计、风险评价以及风险应对等作了原则性的规定，对常用的风险分析方法进行了简述，并对风险分析操作过程中的经济风险、专题风险以及定性和定量风险分析作了一些规定5。 方法与参数第三版的发行，不仅强化了风险分析的重要性与必要性，在对全国范围内的投资项目评估起到了有效的规范作用的同时也对指引实施范围作了
16、巨大补充，但因方法与参数主要在可研中使用，而可研不是企业投资项目审批的要件，所以风险分析的规范作用还是非常有限。 此后，2007 年国家发改委发布了项目申请报告范本及其说明，其中明确了可研报告作为企业投资决策的重要依据仍应编制，但内容和深度可由企业根据决策需要和项目情况相应确定。企业因风险意识、技术水平的原因，很少要求可研报告包含风险分析，而咨询设计单位由于人员水平原因以及成本和工作内容原因能省则省，基本很少在可研报告中开展风险分析工作6。 82007 年国际金融危机爆发以来，我国的很多企业深受其苦，先是一些有海外投资、两头在外或一头在外的企业受到了极大的影响，然后逐步波及到我国的大部分企业。
17、企业的风险已成为人人都可感受并切身体会的事实。在此背景下，许多企业管理者认识到风险管控的重要性，开始着手有关风险管控措施的实施，但是在投资项目决策阶段开展系统的风险分析仍然较为少见。 2009 年 7 月，财政部会同证监会、审计署、银监会、保监会印发了企业内部控制基本规范 （以下简称规范）在上市公司范围内施行，鼓励非上市的大中型企业执行，小企业和其他单位可以参照实行。规范中用单独的一个章节，就风险评估的有关内容进行了规定，由此可见相关部门对风险评估对于企业的重要性的高度重视7。在这一背景下要求实施风险管控的企业范围又有了进一步的扩大，基本涵盖了我国各行各业的大中型企业。 总体来说，虽然国资委的
18、全面风险管理实施范围有限，国家发改委和建设部的风险分析规定也不具有强制性，但这些规定的出台使得风险管理在工业领域已不再只是空洞的概念。财政部，证监会等五部门的规范出台，风险分析及风险管理的实施又扩大到了大部分的地方国企和大型民企，使得我国企业真正步入了全面风险管理的起步阶段。但是我们也清醒地认识到，这仅仅只是起步阶段，在工业领域项目决策阶段的风险分析还是没有真正落到实处，例如，从 2015 年中央经济工作会提出的五大任务中我们可以窥见一斑，产能过剩是五大任务之一，也是工业领域中的重大难题，风险分析并不能完全避免产能过剩，但产能严重过剩9是风险分析中的重大高风险因素8，如果切实开展了风险分析和风
19、险管控工作，并建立了有效的风险决策机制，至少在一定程度上可以得到一些缓解。 2 项目决策阶段风险分析的现状及建议 分析国内外有关风险研究领域的相关文献我们发现其内容十分广泛。美国的风险管理起步较早，目前采用的是多元分散型科技计划管理模式，该模式包括三大科研系统：大学研究机构，政府研究机构，工业企业研究机构。英国许多学者很注意把风险分析的研究成果应用于大型工程项目，实行严格的评价制度和完善的评价体系，对项目进行全方位、多角度的评价9。法国的研究成果偏向于经营管理型，而德国则是从风险管理政策的角度来开展研究，需要提出的是德国的科技项目采用联邦分权制，他的安排一般是根据政府的发展战略目标来确定的具有
20、较为明确的目标10。查阅我国学者对于风险研究的相关文献，我们发现我国的研究起步较晚且研究方向也不太统一，没有突出的特点和独到之处，多是在国外相关研究基础上的应用型研究。例如，我国的风险分析已在项目管理中开展应用，且大多用于项目的准备、实施以及运行阶段，而在这些阶段中又主要用于安全、社会稳定、社会影响、环境等方面的风险分析。尽管风险研究获得了较快发展，但只有少数项目在策划阶段成功地运用风险评估和管理策略11。国家相关部门也出台过不少有关风险分析、风险管控的政策规定和应用规范，但由于其非强制性和执行力不够的原因导致风险分析在项目决策阶段很难有效地开展工作12。 目前，投资决策的依据仍是可行性研究，
21、但可研中的风险分析基本流于形式，加上风险分析一般只是可行性研究的一个章节，定量分析以10概率分析为主，定性分析基本雷同甚至千遍一律，这导致了风险分析的结论难以有效支撑决策，更无法引起投资决策者的充分重视。 就现阶段的情况来看，工业领域很多行业产能过剩的情况较为严重，就风险管控的角度看，最近几年项目的重复建设严重加剧了产能过剩，从本质上来说应属于投资失误，企业自然应承担其经济后果。但是，这种投资失误所造成的后果何止是简单的经济损失，更多的还是其带来的一系列社会问题，比如失业问题、企业人员分流、员工收入下降等引起的区域性社会稳定问题，而这些后果只能由政府来承担。少数个案及小范围的投资失误所造成的社
22、会问题已经对社会稳定带来了不小的麻烦14，行业性大范围的投资失误所带来的社会隐患问题更是影响深远，这些社会问题处理不当可能导致群体性和大区域性社会稳定问题的发生，相关经验表明，政府为处理这些问题所花费的代价是巨大的，有时甚至超越了或数倍于这些投资项目所创造的税收及社会效益。党的十八大以来，中央和政府多次提出了把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来，优化投资结构，增加有效投资，着力化解过剩产能，积极稳妥处置“僵尸企业”等一些列政策，正是从宏观层面对以往一些行业投资失误所采取的应对策略。但是，如果风险管控措施不到位，谁能保证在新一轮转方式调结构投资中不会出现再次的严重产能过剩。有学者认为“在风险现象普遍化的现代社会，政府，只有政府，才是实施有效风险处理的行为主体企业作为风险监控对象，必须强制其规范自己的行为15。 ”因此，为从根本上防止行业性投资失误导致的社会风险，建议国家出台相应的强制性的风险管控措施来配套规范投资决策，强化风险管控，并
