1、1基础设施 PPP 项目全寿命周期 VFM 评价程序研究摘要：我国 PPP 项目物有所值评价尚处于起步阶段，基本理论和方法尚不成熟，设计合理的评价程序能够进一步发挥 VFM 评价的作用。本文首先分析我国基础设施项目决策立项程序和 PPP 项目操作流程；接着在分析国外 VFM 评价体系的基础上，总结出 VFM 评价主体具备的良好的评价环境、具备一定的技术支持职能、与职责相匹配的行政权力、充分利用第三方咨询机构等特征，并得出地方政府行业主管部门适宜作为我国 VFM 评价主体的结论。最后，本文设计出包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交五个阶段的 VFM 评价程序，具体包括每一阶段 V
2、FM 评价的操作过程、判定方法和退出方式，其中项目识别阶段包括定性评价、定量评价和敏感性分析以确保 PPP 项目决策的科学性，项目执行阶段进行循环 VFM 评价以确保 PPP 项目过程监控的有效性。 Abstract： In china， the theory and method of VFM assessment are still not very clear， which need a more mature assessment procedure to achieve effectiveness. On the basis of the analysis of the infras
3、tructure projects decision-making procedure， PPP project operating processe in China， and the features of VFM assessment subject in other countries， this paper summarizes the VFM assessment subject has the characteristics of good evaluation environment， a certain 2technical support functions， respon
4、sibilities to match the administrative power， full use of the third party advisory bodies and others， and it founds that department of industry in local government is the proper VFM assessment subject in China.VFM assessment procedure is also designed which includes operation process， judgment metho
5、d and withdrawing way in five different stages. The project identification stage includes qualitative evaluation， quantitative evaluation and sensitivity analysis to ensure the scientific nature of the PPP project decision-making， and the cycle VFM assessment of the project implementation phase is t
6、o ensure the effectiveness of PPP project process monitoring. 关键词：政府与社会资本合作；物有所值评价；评价程序；决策立项；评价主体 Key words： public private partnership；value for money；assessment procedure；decision-making；assessment subject 中?D 分类号：F810.2 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2017）05-0240-04 0 引言 随着 PPP（Public-Private Partnership
7、）模式在我国基础设施项目中应用的推广，物有所值评价（Value for Money， VFM）作为 PPP 项目3采购模式选择的有效方法1在 PPP 项目决策立项中发挥着巨大的作用2。完备的评价程序是 PPP 项目进行 VFM 评价的基本前提，VFM 评价程序的设计必须与现有基础设施项目立项程序和 PPP 项目操作流程有机结合，使VFM 评价能够在 PPP 项目实施的关键节点发挥作用。本文主要以基础设施PPP 项目立项及操作流程分析为基础，完成 VFM 评价过程的设计。 1 基础设施项目决策立项流程分析 我国基础设施项目立项流程通常分为立项建议和立项审批两个阶段3。在项目立项申请之前，通常要进
8、行投资机会研究、项目建议书、可行性研究等工作，在发改委立项审批之前通常还要经过环保部门的环保审批、规划部门的选址意见、国土资源部门的用地预审，有时还要经过消防部门的消防审批。具体立项流程如图 1 所示。 在项目立项建议阶段，投资机会研究是指政府相关部门以公共利益需求的角度，从错综复杂环境中选择立项机会，经过方案分析选择，再将这种立项机会转入项目建议书阶段。可行性研究评价是立项建议阶段主要的实质性评价阶段，以预测项目未来成本和收入为基础分析项目财务可行性；以分析项目对国家进出口的影响为基础进行国民经济评价，论证项目从国家角度的经济可行性；以研究项目与所在地互适性、文化影响、生活水平影响等为内容进
9、行社会影响评价，以测评建设和使用阶段对环境的影响为目的进行环境影响评价，为后续选择项目是否采用 PPP模式奠定了基础。 2 基础设施 PPP 项目操作流程分析 2014 年 11 月 29 日，财政部关于印发政府和社会资本合作模式操4作指南（试行）的通知 （以下简称“PPP 指南” ）中4，将 PPP 项目的操作流程分为了项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交五个阶段，具体过程如图 2 所示。 以政府发起为主的 PPP 项目识别过程中，PPP 项目识别涉及财政部和行业主管部门两类政府部门，其中财政部的主要职责是在待建基础设施项目中遴选适用 PPP 模式的项目，而在此之前行业主管部门已
10、经就待建项目完成可行性研究论证和项目立项审批或核准。项目发起也可以是社会资本机构以项目建议书的方式向财政部推荐潜在 PPP 项目，凡经评估筛选被确定为年度开发计划的新建、改建 PPP 项目，都应该提交可行性研究报告。在对基础设施项目进行可行性研究的基础上，通过项目识别和准备阶段分别进行物有所值评价和验证后，方能进入下一阶段。 项目采购阶段主要完成社会资本机构的选择和合同签署工作，在对潜在社会资本部门进行资格预审之后，项目实施机构可以通过公开招标、竞争性谈判和竞争性磋商等方式进行社会资本部门的选择。竞争性谈判与竞争性磋商过程相似，但“竞争性谈判”是根据质量和服务均能满足采购文件实质性响应要求且最
11、后报价最低的原则确定成交供应商，主要以“价格”作为最终选择标准；“竞争性磋商”则按照综合排序由高到低的原则确定成交供应商，主要以“综合”作为最终选择标准。再加上“竞争性磋商”首次出现在“PPP 指南”中，具有较强的针对性，对比竞争性谈判与竞争性磋商，在 PPP 项目社会资本部门选择是更适用竞争性磋商。竞争性磋商中的“综合”与公开招标和邀请招标中“综合评价”类似，主要考虑项目产出、风险分担、收益分配、项目可持续性等。为5确保合同签署的有效进行， 2014 年 12 月 30 日财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知5中强调在 PPP 项目合同中要始终贯彻物有所值原则。 在项目执行阶段
12、，项目实施机构应根据项目公司和社会资本部门履约情况和项目产出绩效的监测定期对项目进行中期评估， “PPP 指南”中建议中期评估的时间为每 3-5 年进行一次，重点分析项目运行状况和项目合同的实施情况，综合考虑项目财务、社会、环境效益指标，确保中期评估的“综合性” 。绩效监测和中期评估的情况要求及时报告财政部备案，为后续政策的制定和 PPP 项目的实施提供经验积累。根据合同约定的时间完成项目移交后，财政部还应组织有关部门对 PPP 项目进行后评价，主要从 PPP 项目产出、绩效目标实现程度、公众满意度、资金使用成本效益、政府监管成效、项目运营可持续性、公共服务质量等方面对项目实施的过程和结果进行
13、绩效评价，为政府推广 PPP 模式决策提供参考依据。 综上，物有所值评价和验证结果在项目识别和项目准备阶段都作为PPP 项目筛选的重要依据；项目采购阶段中谈判和合同签署过程中同样要求始终贯彻物有所值原则；项目执行阶段的中期评估和项目移交阶段的绩效评估，同样也是在不同的项目阶段校验 PPP 模式是否更适用的途径。PPP 项目每一个?A 段都有对 PPP 模式是否更物有所值检验要求，所以，多轮物有所值评价尤为必要。 3 我国基础设施 PPP 项目全 VFM 评价过程 根据“PPP 指南”中 PPP 项目的操作流程，将 VFM 评价过程分为项目6识别阶段 VFM 评价、项目准备阶段 VFM 评价、项
14、目采购阶段 VFM 评价、项目执行阶段 VFM 评价和项目移交阶段 VFM 评价五大过程。每一个阶段都存在是否满足物有所值要求的判断环节，并伴随相关的退出机制，具体如图 3 所示，其中虚线框表示当物有所值要求不满足时的退出机制。在基础设施项目立项建议和立项审批之后，结合项目发起人意愿，进入PPP 项目操作流程，同时也正式启动 VFM 评价过程。 3.1 项目识别阶段 VFM 评价 项目识别阶段 VFM 评价主要完成的工作包括项目范围界定、选择 PPP类型、VFM 定性评价、编制 PSC、编制影子报价并进行第一轮 VFM 值计算。界定项目空间范围、时间范围和产出范围作为 VFM 评价的第一步工作
15、，仅仅从项目本身角度统一传统模式和 PPP 模式的对比标准，PPP 类型的选择则是从具体项目实施的角度进一步确定公私双方的合作方式。常见的PPP 合作方式包括 BOT、BOO、BOOT、BDOT、TOT 等，政府参与的方式包括特许经营、股权合作、购买服务、匹配资源等，根据项目特征和项目所在地的具体情况选择合适的 PPP 类型，既有利于识别传统模式与 PPP 模式的差异，又能据此确定不同的风险分配方案，为后续 PSC 和影子报价的编制奠定基础。合作方式的选择通常是由项目发起人首先提出，双方在谈判阶段确定合作细节。 财政部（PPP 中心）仅明确了 VFM 定性评价六个基本指标，在进行具体项目定性评
16、价时，首先要完成评价指标的补充和完善，要注意指标既要满足衡量项目实施的各个方面又要避免重复，必要时候可对指标进行细化，确定每一个指标所包涵的子指标。虽然指标的完善应该由 VFM 评7价主体主导完成，但代表公共部门的 VFM 评价主体往往会有一定的局限性，所以指标的完善需要借助第三方咨询机构或以专家调研的方式进行。在 VFM 定性评价中从指标设置到权重设计再到最终评价，主要是通过专家团队来完成，专家团队的构成便成了影响定性评价结果的关键，所以专家的选择要兼顾学术和实践、政府和社会等多方面的因素。其次是确定指标权重和量化方式，量化方式通常是征集专家主观态度的五级量化方式，个别情况下也存在统一转化为
17、货币形式的量化方式；作为至关重要的环节，权重应该根据指标对项目实施的影响程度据实设置，从而编制“PPP 项目 VFM 定性评价专家打分表” 。最后是在专家调研的基础上确定定性评价是否通过，不通过的项目退回至采用传统采购模式，通过的项目进一步进行 VFM 定量评价。 VFM 定量评价是以编制 PSC 为基础，不同的阶段对比不同的价格构成，计算 PPP 项目是否更物有所值，影子价格便是在项目识别阶段用于计算VFM 的价格构成。根据 VFM=PSC-SB 的公式，将 VFM0 确定项目适宜采用PPP 模式之后，还将进一步进行敏感性分析，以确保基础数据在一定范围内波动时评价结果不受影响。对于敏感性分析
18、不满足要求的项目，同样退回至采用传统采购模式。 3.2 项目准备阶段 VFM 评价 项目准备阶段首先要确立 PPP 项目实施机构并编制 PPP 项目实施方案，项目实施机构的明确可能对之前 PSC 中的竞争性中立产生一定影响。项目实施方案中，风险分配方案的进一步确定会影响到保留风险和可转移风险的构成，不同的风险承担主体也可能会影响风险承担成本，从而对 PSC 和影子报价产生影响。项目运作方式主要是对项目识别阶段中 PPP8类型选择结果的细化，进一步明确特许经营期限、股权合作比例、购买服务收费等内容，从而会影响项目计算 PSC 和影子报价的期限、成本现金流和收入现金流。交易结构主要包括项目投融资结
19、构和回报机制，融资结构的确定将影响到融资成本，从使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等回报机制中选择的支付方式将影响收入现金流。由此可见，随着项目准备阶段的进展 PPP 项目实施方案的内容进一步被明确，从而使项目识别阶段 VFM 评价中所计算的 PSC 和影子报价的数值发生变动。所以，在项目准备阶段 VFM 评价中其次要完成的工作是根据 PPP 项目实施方案已经确定的内容调整 PSC 和影子报价，形成调整之后的 PSC 和 ASB。调整之后的 PSC 作为最终的公共比较基准，在后续的 VFM 评价过程中不再调整。最后，根据 VFM=PSC-ASB 的计算结果中，当 VFM0 时进入到项目采购阶
20、段，当 VFM0 时说明PPP 项目的阶段进展实现了物有所值，当 VFM0 时，则调整政府补偿机制或进入退出机制。 3.5 项目移交阶段 VFM 评价 项目移交阶段 VFM 评价阶段主要过程包括移交准备、资产交割、PPP项目间接影响识别和货币化、全寿命周期成本 LCC 计算、VFM 值的计算和评价。合同约定的执行期满后，项目实施机构或政府指定的其他机构在资产评估和资产性能测试的基础上，代表政府收回项目合同约定的项目资产，标示着 PPP 项目的结束。 “PPP 指南”中明确规定，项目移交完成后，财政部门（PPP 中心）应组织有关部门对项目实施进行绩效评价。项目移交阶段的 VFM 评价可以完成项目产出、成本效益等绩效评价的主要
