1、1漫谈古代的吏员中国古代地方政府的运作,离不开四种人吏、胥、幕、随。吏为吏员,是指有官员身份但没有官员品级或者品级不高的下层办事人员;胥为胥役,是在官方衙门服役的人员,胥役不仅没有官员身份,而且多数属于贱民;幕是幕僚,俗称师爷,是主官聘请的高级参谋;随是长随,是主官带来的亲信跟班。这四种人严格意义上都不是官,但却能在官场呼风唤雨,神通广大。中国传统的官场文化,与这四种人关系极为密切。本文先从吏员说起。 吏在不同朝代有所变化,汉代的掾属,就是后来吏员的前身,所谓掾,是主管某一事务的小头目;所谓属,是由掾驱使的办事人员。汉代的掾属,还是正式官员,只是级别低下而已(法定为百石和斗食两级) 。到了唐代
2、,正式有了吏员之称。凡是吏员,不列入九品官职,但有编制员额。吏员干得好并达到一定期限,可以通过考核,录用为有品级的正式官员,称为“杂品入流” 。到了明清,对吏员的仕途限制越来越严。明初吏员尚可入仕高升,如昆曲十五贯里的况钟,在历史上曾经由吏员出身,九年任期满后经考核授予礼部仪制司主事,后来一直升到苏州知府。但明成祖以后,吏员在官场上的前景黯淡,即使入仕也饱受歧视,高升无望。而这些人,操持着一方政务,影响着地面风俗,决定着吏治状况,主宰着百姓命运,甚至左右着长官决策。民谚云“任你官清似水,难逃吏滑如油”,就是说的这种现象。 2吏员的称呼多种多样,唐宋的正规名称是令史,民间一般尊称他们为押司;明清
3、的正规名称是典吏书办,民间一般尊称他们为提控。衙门里有明确编制的吏员,称为“经制吏”,明清大约每个州县定编为二三十名。但这种编制限制徒有虚名,往往在一个朝代开国之初确定后不再更改,以免落下违背祖制的声名,而在实际运作中不断增加人数,致使“超编”十几倍甚至几十倍。这些超编吏员统统被称为“非经制吏”,不占正式编制,不由财政供养,而且连名称也不叫做正式的典吏书办,称为“贴书” 、 “帮差”等等。据清朝初年的侯方域记载,一个普通县衙,大约有吏员上千人。看来,政府使用“雇用人员” 、 “协理”的传统由来已久。 各朝代的吏员,有一个共同特征,就是均在本地(本省范围) 招募。以明清为例,长官易地任职,缺乏行
4、政经验,加上人生地不熟,任期也有限,不得不依赖吏员。 “强龙不压地头蛇”,吏员祖祖辈辈居于本土,熟悉当地情形,社会根基深厚,耳目灵通,关系熟络,老于世故,盘根错节,州县长官想不依靠都不行。地方官只能依赖吏员的知识和经验从事政务,同时又必须对吏员的贪污腐化警惕防范。吏员执掌政务,同古代的公文制度有关。州县与上级的往来,上级对州县的监督,主要通过公文进行。而公文拟制和收发处理都在吏员。另外,行政管理必须依赖官场惯例,尤其是明清的“则例”制度,六部不断颁发的则例连篇累牍,不厌其烦,没有一个长官能够在自己的几年任期内搞清楚,只有世代以此为业的吏员才能明?t 其中的窍道关节。加上执行这些则例中成文不成文
5、的章法惯例、取舍标准、火候尺度、注意事项,使政府运行极为复杂,离开吏员就寸步难行。晚清的冯桂芬认为, “吏”正是靠“例”来操持政务的。还有,行政不可须臾离3开的档案资料,也为吏员把持。例如,清代的官方钱粮册仅仅登记户名,根本不能作为征收钱粮的依据。而实际征收赋税所必需的户主真实情况,则记录在吏员的秘册中,这种秘册不属于公文,连州县长官都不能看。 明清的吏员数量惊人,一个重要原因是公文处理的需要。以清代为例,除了正规公文“秉”和“项”以外,非正规的各种“册”和“结”往往每年达上百种,而每份公文不论正规非正规,都需要抄录六七个副本。清代州县行文有“六路通达”之称,即文件要分送府、道、布、按、督、抚
6、各处。吏员的基本任务,就是抄录大量公文。明清的吏员被安排在吏、户、礼、兵、刑、工六房和承发房(收发) 、柬房(通信) 、库房、仓房等处。其职责是草拟公文、填制例行报表、拟制案卷备忘录、填发捕票传票、填制赋税册籍等。 从唐代起,官场就对吏员多有批评。刘晏称:“士陷赃贿,则沦弃于时,名重于利,故士多清修;吏虽廉洁,终无显荣,利重于名,故吏多贪污。 ”明代张居正曾经指出,不是吏怕官,而是官怕吏。这些人不能成事,却能败事。所以,官员往往贿赂吏员。例如,兵部按军功任命官职,如果不给经办的吏员一些好处,就会遇到刁难。顾炎武针对吏员造成的政治弊端说:“今天下官无封建,而吏有封建。州县之弊,吏胥窟穴其中,父以
7、是传子,兄以是传弟,而其尤桀黠者,则进而为院司之书吏,以掣州县之权。上之人明知其为天下之大害而不能去也。 ”清代阮葵生指出:在科举制下,官员只看文采,不习民事,所以政务必须依赖于吏。而吏员升官无望,借机贪赃受贿,勒索百姓。 “朝廷兴一利,吏即随所兴者滋百弊。欲革一弊,吏即随所革者滋他弊。”但官府离开吏员寸步难行,官有任期,而吏则父子相承;官要回避本籍,4而吏则土著世守。 “以他州外郡之人,为来往无常之官。官一而吏百,又皆文采声华不习民事之官,以之驾驭百十为群、熟悉风土、谙练事故、作奸犯科无赖之吏,于此能奏循绩焉?”对这种弊端,连皇帝也心知肚明,如清代雍正就曾指出:“各部之弊,多由于书吏之作奸。
8、外省有事到部,必遣人与书吏讲求。能饱其欲,则援例准行;不遂其欲,则借端驳诘。司官庸懦者,往往为其所愚;而不肖者,则不免从中染指。至于堂官,事务繁多,一时难以觉察。且既见驳稿,亦遂不复生疑。以致事之成否,悉操书吏之手,而若辈肆无忌惮矣。 ” 吏员在公文中上下其手,有一个例子非常典型,清朝南通州有一位刑房书吏,在受理一个乡绅报案时,看到所失不多,便对盗贼起了恻隐之心,在报案的状词“由大门而入”的“大”字上加了一点,变成了“由犬门而入” 。大门明火执仗撞进来是强盗,而狗洞偷偷摸摸爬进来是窃盗。强盗罪必处死刑,而窃盗罪计赃论罚。按清朝的规定,办案只能依据状词而不能依据当事人陈述。这样一改,这个书吏就救
9、了盗贼一命。吏员正是凭借自己在公文处理中的优势,积善者救人于水火,作恶者置人于死地。 吏员名声不好,与他们的收入途径有关。从明朝到清初,吏员每年有 6 到 10 两银子的薪水。这笔钱不属于俸禄,而是类似于伙食补助。康熙元年起,所有吏员薪水全部取消。吏员的实际收入来自“陋规” 。关于明清的陋规,有许多文章没有说清楚,有些人把陋规当作贪污受贿,甚至称其为“黑金政治”,其实不然。所谓“陋”,是指拿不上桌面,不是光明正大的正式财政收支;所谓“规”,是指有章法规矩,不能乱来。比如,吏员发出一份纳税通知,照例要由纳税人支付一定的鞋袜跑腿费、车马费、茶水钱5等等,但钱数是有“行规”的,不能漫天要价。所以,陋
10、规既不是黑色贿赂,也不是白色收入,而是介于黑白之间的灰色地带。后来,雍正年间实行耗羡归公,把陋规中的最大来源火耗规范化,使其成为政府收支中数额巨大的“预算外”补充。 吏员处理公文,同老百姓直接打交道不多,那些收入的直接经手人往往是跑腿办差的衙役。衙役收到陋规不能独吞,而要同吏员重新分配。清代的一般规矩是纸笔费由吏员独享,其他陋规由吏员和衙役分享。凡是同老百姓打交道的事项,每项都要收费。但收费有惯例额度和较为固定的名称,各地不一。陋规的收入为朝廷认可,不算贪赃。州县长官也很清楚这一点,他们一般不主张禁绝陋规,但不允许超越习惯认可的数额。 吏员贪赃,是指在陋规之外贪污或勒索。书吏是衙门里的贪赃好手
11、,花样百出。如借报销索贿,借司法勒索当事人,征税中的掉包,税票中的重号、大头小票,催比中的贿赂,这些统统被称为浮费。值得注意的是,书吏为了贪赃方便,往往形成一个巨大的运作网,牢不可破。以县衙为例,六房书吏不仅包办行政事项,而且普遍与县城的各个粮行老板、保歇(保人兼客货栈主) 勾结,用他们作中介,甚至让自己的父兄家人当保歇,开店铺。所有要到衙门打官司、交赋税、办理事务者,一般都要通过这些保歇。通过他们就一路通行,不通过他们则处处刁难。其油水之大,致使继任者要向退役书吏付款买缺,称“缺底”或“顶头银” 。有的特殊岗位“顶头银”达上千两银子。黄宗羲称:“京师权要之吏,顶者皆数千金,父传之子,兄传之弟,其一人丽于法后而继一人焉,则其子若弟也。不然,则其传衣钵者也。是以今天下无封建之国,有封建之吏。 ”一直到清朝灭亡,这一问题始6终没有解决。 (作者单位:陕西省西安市西北大学公共管理学院,710127)
