1、1透视香港地区的电视节目规管制度香港广播电视节目的管理部门 今年 9 月 13 日，国家广电总局正式下发中国广播电视播音员主持人自律公约 （以下简称公约 ） ，对节目主持人提出应使用规范普通话、主持风格大方得体不媚俗，以及严禁乱接广告误导消费者等多项要求。此一“自律公约”出台的背景即是近一年以来国内日益激烈的对于电视综艺娱乐节目低俗化倾向的批评。 笔者在观察国内针对电视节目的批评时发现，有部分批评将国内电视节目的“低俗化”归咎于受西方尤其是港台电视节目的影响，甚至有“禁止节目主持人使用港台腔”的规定出台。但是实际上西方以及港台地区都对电视节目的制作与播出实行严格的规管制度，虽然这些国家和地区的
2、电视节目样式及风格多样，但是在色情及暴力等尺度的把握上都有必须遵循的既定标准，以确保电视节目不会对社会制度及道德风气造成不良影响。为此，本文试图通过透析香港地区在运作上已经较为成熟的广播规管制度，为推动国内广播电视管理体制的改革作某些参考之用。 香港规管各类广播电视节目的机构是 1987 年 9 月成立的香港广播事务管理局（以下简称广管局） 。其职责是根据香港的广播条例 （第 562章） 、 电讯条例 （第 106 章）及广播事务管理局条例 （第 391 章）2所订条文，执行一切与广播业有关的法律和政策，监管香港本地的广播机构。具体来说，该局除参与发牌和续牌（香港的电台与电视台必须获颁牌照之后
3、方可提供广播服务，所谓“牌照”即类似于内地的许可证）之外，主要负责制定适当的节目、广告及技术广播标准，并确保获准播出节目的广播机构遵守该标准。 从组织架构来看，广管局下设“投诉委员会”和“业务守则委员会” ，前者负责处理有关广播事务的投诉并就这些投诉向广管局作出建议；后者则负责制订并检讨各项广播标准，即为各广播机构制订有关节目、广告和技术标准的业务守则。因此，处理投诉及为各广播机构制订业务守则并促其遵守则，是广管局规管电视传媒的主要内容。 从人员组成来看，广管局的成员主要由非政府公职人员构成，因此广管局实际是一个相对独立的管理机构。 广管局的投诉和调查制度 今年 7 月，香港两家免费电视台分别
4、因其播出的节目内容格调低俗暴力而频遭投诉，一时成为城中热点：7 月 17 日，翡翠台的综艺节目“奖门人”播出终极篇加料版“水着无敌奖门人”和“兴波作浪奖门人” ，因其节目艺人着泳装上场而令无线接到两宗投诉，广管局接到 14宗投诉，观众直指节目卖弄色情，游戏白痴，艺人衣着太暴露，有教坏小孩之嫌，不应该在黄金时间播出等等。7 月 24 日，香港无线举办的3“香港先生”选举节目则接获 11 宗投诉，意见主要集中在 4 点：内容不雅、侮辱男性、不适宜小朋友观看及不宜在黄金时段播出。而另一家免费电视台亚视本港台播出以真实伦常惨剧为蓝本改编的剧集危险人物 ，也被批评镜头过分暴力，令人情绪不安。广管局一共接
5、获 43 宗投诉，要求禁播该剧。 此次针对翡翠及亚视的投诉热潮并非个别现象。实际上，在香港，任何市民均可就自己不满意的电视节目向电视台及广管局作出投诉。显然广管局接到的投诉更多一些除了证明广管局更受市民信任之外，也说明在监督电视台“改正错误”方面，市民认为“他律”比“自律”更为有效。 由于广管局不会预先审查未播出的节目（包括广告） ，因此，采取以处理市民投诉为主的监察机制，是广管局规管电台及电视台节目的主要途径。一般来说，在接获市民投诉后，广管局行政机关影视处将会对投诉作出仔细调查，以确定事实并研究遭投诉的电视机构是否违反了相关法例或业务守则。如果表面证据显示遭投诉的电视机构违反了有关条文，投
6、诉个案就会转给广管局下设的投诉委员会处理。投诉委员会将调查及研究遭投诉的节目内容是否违反相关法规或广管局制订的节目标准，并考虑遭投诉电视机构的申辩，然后就此向广管局提出建议。 收到投诉委员会的建议后，广管局可视事件的轻重程度，考虑以劝喻、警告、发出更正及/或道歉声明、罚款或暂时吊销牌照的方式，惩处违规的电视机构。若投诉个案只属轻微违规，影视处处长可行使广管局授予的权力，就该个案自行作出决定，并将其决定知会遭投诉的电视机4构。而无论投诉理据是否充足，广管局均会转达有关电视机构以作参考。同时，广管局还会将接获投诉的情况及处理结果定期知会新闻媒体，通过传媒报道行使公众监督，加强监管效果。如前述南方某
7、报的报道内容即由该报记者直接采访广管局而得。 广管局对业务守则的制订 作为一个相对独立而受到公众立法监督的规管机构，广管局在规管电视节目时采取以处理市民投诉为主的监察机制，表现出对公众意见的足够尊重。除此之外，广管局处理投诉的主要依据业务守则，也是建立在公众意见的基础之上：广管局下设的业务守则委员会，在制订业务守则时，将会通过广播业调查、公众听证会等方式，参考公众意见，使业务守则能紧贴社会人士的态度和标准。 为了确保广管局所制定的有关电视广播标准符合公众的意愿和尺度，香港从 1982 年至今一直推行一个全港电视及电台咨询计划，藉此收集市民对广播标准的意见。该咨询计划小组的成员约有 550 人左
8、右，由不同年龄、性别及职业的人士组成，分别来自香港不同的地区，务求能够充分代表香港观众。任何有兴趣的香港市民均可申请加入该咨询小组，每个组员的任期为两年。组员将定期参加专题小组会议，分别就有关广播方面的不同专题作深入讨论，然后提交广管局的行政机关影视处，5作为市民对电视及电台节目的意见，以便广管局在制定和修改电视及电台广播标准的时候，了解社会人士的相关看法。 广管局还通过广播业现状调查及举办公众听证会等方式，收集市民对于广播电视节目的意见，以确保广管局的监管能真正反映社会公众的态度。例如今年 4、5 月间，广管局就委托独立的专业调查公司进行了一项广播服务意见调查，主要目的是评定全港居民的收看电
9、视及收听电台习惯，以及收集他们对规管香港各类广播服务的意见。在这次面对面式的住户访问调查中，共有 1500 名年龄 15 岁以上市民接受了访问。 这些通过咨询和调查获得的公众意见将是广管局制订业务守则的主要依据，而业务守则会不时检讨和修改（通常情况下是一年修订一次） ，以及时反映社会公众态度的转变和广播业日新月异的发展。 从“节目标准”看其公众利益的体现 以针对电视的业务守则为例，2005 年 9 月 9 日广管局颁布了重新修订的电视通用守则 ，守则包括节目标准、广告标准和技术标准三个部分，其中“节目标准”是广管局处理市民投诉并监管电视节目内容和质量的主要依据。该标准对电视节目制作和播出的制约
10、，正是公众利益至上原则的体现。 首先， 电视通用守则节目标准 （以下简称节目标准 ）的内容以对儿童及青少年利益的强调和重视为主。针对本地免费电视台6的节目播映安排，提出“合家欣赏时间” ，并制订节目分类标准，尽量避免电视节目对儿童及青少年造成不良影响。所谓“合家欣赏时间”是指在此时段内儿童会比较多接触电视节目，因此电视台应确保在此时段内避免播出对儿童有不良影响的节目。根据节目标准 ， “合家欣赏时间”定为每日下午 4 时至晚上 8 时 30 分，在这段时间，任何不宜儿童观看的节目，一律不准播映。晚上 8 时 30 分后，则要求父母承担起为子女挑选合适节目的责任，节目播出标准可适当放宽。 至于节
11、目不适宜合家观看的原因，根据这一节目标准规定：“除了暴力之外，还包括不雅用语、隐喻、性与暴露、令人极度不安的镜头，无故加插的恐怖镜头，用以预示或模拟死亡或受伤情形而令人毛骨悚然的音响效果，以超自然事物或迷信使人产生焦虑或恐惧，虐待、残暴对待儿童或动物，任何可能令儿童产生歇斯底里反应、发恶梦或其他困扰情绪的事物，以及使用粗俗用语。 ”以广管局在 7、8 两月处理的投诉个案为例，其中一个是无线翡翠台于 2005 年 5 月 18 日晚上 7 时至7 时 30 分播出的非常平等任务 （由香港电台制作） 。广管局接获投诉后认为，该节目制作严谨，旨在提高公众关注学校的性骚扰问题，剧情是以现实生活情况为依
12、据。但是，节目的内容令儿童不安，不宜在合家欣赏时段播出，因为儿童可能会在没有成年人陪伴的情况下，在该段时间观看电视。为此，广管局向电视台发出强烈劝喻，促请严格遵守业务守则有关合家欣赏政策及保护儿童的规定。 此外，对于不适合儿童观看的节目，根据节目标准中的规定，将其划分为“家长指引”和“成年观众”两类，前者可带有成人主题或7观念，但必须适合儿童观众在父母或监护人指引的情况下收看，其播映时间通常在晚上 8 时 30 分后至 12 时之间。而后者只适合家庭中的成年人收看，只能于晚上 12 时之后播出（例如无线英文频道 Pearl 台播出的剧集欲望城市均安排晚上 12 时以后） 。这两类节目均不得在合
13、家欣赏时间内播出，并且要求电视台在播出这两类节目时，必须注明是“家长指引”类还是“成年观众”类，以便观众作出收看决定。 其次， 节目标准要求电视节目的价值观必须符合社会既定的伦理道德标准。 节目标准第 3 章“一般节目标准”规定，电视节目在制作上必须“保持庄重严谨” ，如在描写犯罪活动时“不得以嘉许手法描绘罪行，也不得把犯罪描绘为可以接受的行为，抑或把罪犯美化；并应避免把犯罪人物的生活方式英雄化。同时，应避免以教导或引人模仿的手法播映犯罪技巧或警方的防止罪案及侦察方法”等。以广管局今年 4 月审议的投诉个案为例，2 月 6 日，香港有线电视播出“有线贺岁电视宣传片”。宣传片给观众的印象是两男子
14、从花场偷去多株桃花，然后把它们分送给一群面带笑意的人。该宣传片以暗示方式将偷窃行为描绘为可取（因为它给人们带来欢乐） ，广管局因此向有线电视发出劝喻，促请严格遵守相关业务守则有关描绘犯罪活动的规定。 第三， 节目标准强调电视节目的多元化，必须按照一定时间比例播出有关道德、社会或文化问题的严肃节目，以保证满足市民各种层次的需要。例如针对本地免费电视台， 节目标准要求必须播出以下不同类型的节目，即文化艺术节目、儿童节目、时事节目、纪录片、长者节目、年青人节目，并对各类节目制定了相应的标准。如“年青人节目”8应帮助 16 至 24 岁年青人达到以下目标：“发展他们的潜能或建立其正确的社会价值观；促使
15、年青人达到最佳的身体或精神健康状况；使年青人获得关于青少年服务的资料及指引，包括家庭、健康、福利教育、就业、体育或康乐服务；促使他们认识和尊重不同的文化、人权或法治；促使他们热爱和尊重生命、艺术、科学、大自然或理性的判断；促使他们关心环境保护；鼓励他们参与社会事务等等。 ” 节目标准鼓励多元化电视节目的制作，也在一定程度上提高了香港电视的节目制作水准。以无线翡翠台为例，该台制作的部分新闻时事节目及纪录片，如“新闻透视” 、 “铿锵集”等，在国际电视节目评比中屡获奖项。2001 年，更以其制作的慈善节目获美国国家广播协会颁发的“2001 年国际广播卓越大奖” 。 总的来说， 节目标准在维护儿童及
16、青少年身心健康，强调电视节目应尊重和维护社会既定伦理道德，促进文化多元化等方面的诸多规定，充分体现出其对于公众利益的重视。由于广管局的合理监管和节目标准的指引，香港地区的电视台在与其类型媒体的竞争中赢得了较高的声誉，也成为维护社会道德风气，构建和谐“香港精神”的要传媒力量，受到观众的肯定。据今年 4、5 月间的广播服务意见调查 结果，超过 62%受访者表示对免费电视提供的节目种类感到满意，而有 51.6%受访者则认为免费电视制作的本地节目数量足够。 香港地区在社会制度及文化氛围等方面虽然与内地存在着较大的区别，但是对于正在经历市场化转型的内地传媒，其在广播电视传媒规管方面取得的经验，具有一定的
17、借鉴意义。 9(作者单位：暨南大学珠海学院新闻与传播系) 注释： “规管”一词为香港社会常用，大致为监管之意。但此词带有以规范来管理的意思，较为中性；而“监管”一词则含有以上制下的权威意味。英、法、美等西方主要传媒大国都有专门的规管机构对广播机构实行监管，例如英国的通讯办公室（Ofcom） 、法国的高级视听委员会（CSA）和美国的联邦通讯委员会（FCC）等。 此处“广播”取其广义，即包括声音广播（radio）和电视广播 （television）在内的 broadcasting。以下如无特别标明， “广播”一词均取其广义。 “奖门人”全名为“超级无敌奖门人” ，是翡翠台的王牌综艺节目，1995
18、年开播，今年 7 月在开播十周年之际宣布该节目停办。为此，翡翠台特地制作了最后的两集告别版，即文中提到的“水着无敌奖门人”和“兴波作浪奖门人” 。 据南方都市报7 月 20 日、27 日及 29 日相关报道 全称是“影视及娱乐事务管理处” ，为香港政府部门工商与科技局辖下的一个机构。该处设广播事务管理科，是广管局的行政机关，负责执行行政工作。影视处亦是广管局及其辖下的投诉委员会、业务守则委员会的秘书处。 据广管局 2005 年 8 月向传媒公布的新闻稿统计，广管局在 200510年 7、8 两月审议了 6 个投诉个案，涉及 62 宗成立的投诉。 香港的电视台分为四类，即本地免费电视台、本地收费电视台、非本地电视台（频道）以及其他须领牌的电视台（频道） 。本地免费电视台的收看最方便，观众数量最多，在观众中影响力最大，因此广管局对其规管也要比其他三类更为严格。 根据广管局 9 月 17 日公布的调查报告摘要
