1、1瑞典绿色发展政策的高效运行之道探究摘要：指出了瑞典政府长期致力于建设一个更可持续、更绿色的社会。时至今日，瑞典已是世界上第一个绿色福利国家，而且也是国际绿色发展事业上的榜样和驱动力。究其原因，政府集中、连贯、高效的绿色发展政策至关重要，其政府制定了瑞典可持续发展国家战略 、 环境和气候问题政策瑞典发展合作 、 政府政策声明以及关于气候和空气政策目标与措施的新建议等一系列绿色发展框架，并通过实施机制得以贯彻执行，再运用政策不断巩固和强化，最终建立了高效运行的绿色发展政策机制。 关键词：瑞典；绿色发展；环境保护；政策；运行机制 中图分类号：F205 文献标识码：A 文章编号：1674-9944（
2、2016）22-0166-05 1 引言 无论是从环保指数、创新指数，还是从现代化指数或生态文明指数来看，瑞典的绿色发展之路一直走在世界前列。1972 年，联合国第一次人类环境大会在瑞典首都召开，各国达成了“只有一个地球”的共识。此后，瑞典更是长期致力于本国以及国际生态环境建设，既要创建绿色之邦，又要推动人类的可持续发展。时至今日，瑞典在新能源开发及利用、循环经济、生态农业、环保建筑、环境教育、生态城市、环境法以及环保节能技术等方面都形成了自身独特的一套绿色发展思路和经验。2例如，在新能源开发及利用方面，瑞典一直坚持研发可再生新能源，并预计到 2020 年结束对石油的依赖1。在发展循环经济方面
3、，从生产到消费，都贯以绿色发展的思维，生产厂家尽量利用环保节能技术，生产出低碳环保的产品，当然消费者使用过程中，同样也有节约环保的思维，从而较好的保证了产品的设计、研发、使用甚至回收再利用都能实现低碳节约。在生态城市方面，瑞典目前已经建成了西港新城、默比湖城以及皇家海港生态城等一些列生态样本城市，也称之为“共生城市” 。 瑞典的绿色发展思维以及实践已经贯彻到社会生活的方方面面，并不断促进瑞典生态文明建设的发展。纵观各界学者的研究，瑞典绿色发展之路的成功离不开高效环保的制度和政策保障、严格的法律约束、环保节能技术的投入、有效的绿色税收调节、环境教育及公众的参与等。当然，这些方面的原因必不可少，而
4、且，共同发挥作用才能实现瑞典高效的绿色发展之路。不过，深入分析瑞典的绿色发展之路，就不难发现，在众多原因中，政府决策及其有效监督和引导是一切行动之源头。环境大臣奥莎?罗姆松（AsaRomson）也这样说过：“如何针对污染制定政策，瑞典政府有着 40 多年的经验”2。 因此，全面分析瑞典绿色发展政策的运行之道，才能深入地探究瑞典绿色发展的经验。 2 建立和健全绿色发展政策体系 在瑞典的绿色发展政策体系中，议会与政府负责制定国家绿色发展的新政策。政府向议会提交的绿色发展政策提案，由议会进行审议、通过并监督其实施。瑞典不同时期出台的绿色发展规划，都是特定历史条3件下的产物，也是那个时期绿色发展的总指
5、导。下面简单梳理了一下对瑞典绿色发展道路产生重要意义的法案，并详细介绍了最近几年瑞典绿色发展的一些政策方案。 1997 年瑞典政府出台了意义深远的环境质量目标框架法案瑞典的环境质量目标可持续瑞典的环境政策 （政府法案 1997/98：145）3。这项法案最初包含 15 项环境质量目标，不过在后来的发展中进行了一些改进。2000 年，瑞典政府在这项法案的基础上又进一步提出了环境质量的中期目标和具体行动战略，也相应地制订了一些具体领域的政府法案，形成了一套综合的环境可持续发展法案4。2005 年又增加了第 16 项环境质量目?耍 岣坏亩?植物生命多样性）5。这时，瑞典基本上形成了完整的环境质量目标
6、体系，这一体系也成为指导瑞典环境可持续发展，瑞典绿色发展的统一行动规范。 2002 年，瑞典政府制订了瑞典可持续发展国家战略 （政府法案2002/03：122） ，该战略体现了WorldSummitonSustainableDevelopment（WSSD）的精神，并在 2003 年、2004 年进行了一些修改。该战略指出，政府可持续发展愿景是基于以下原则：所有的决策都必须考虑长期的经济、社会和环境的影响，着重强调了环境是可持续发展社会的重要因素6。 2005 年，瑞典政府将政府沟通瑞典的全球发展政策 （政府法案 2005/06：204）提交议会。沟通的主要内容有：环境政策、国际贸易政策、农业
7、政策、移民政策和安全政策。其中关于环境政策，政府指出瑞典应该限制气候变化，淘汰有毒化学物质和保护生物多样性。而且特4别强调了气候和能源问题，并努力实现全球化工战略，环境工程以及可持续的城市规划7。 2010 年瑞典政府出台了环境和气候问题政策瑞典发展合作（2010-2014） 。这一政策规划了瑞典从 20102014 年，五年内关于环境和气候问题发展合作的总目标、基本出发点和政策焦点以及具体到各个绿色发展领域的角色和职责分工。瑞典绿色发展合作的总目标是：一个更好的环境，自然资源的可持续利用，发展中国家关于环境和气候变化的影响具有更强的韧性。并指出这一时期，瑞典绿色发展活动应主要集中在以下几方面
8、：加强公共行政的制度能力；改善粮食安全和可持续利用的生态系统；改善水资源管理，更大的获得水和基本卫生的安全；获得可持续能源以及城市可持续发展，这些领域紧密相连、相辅相成，构成对彼此的先决条件8。 2014 年 11 月，瑞典国会发表了目标和愿景的声明。瑞典国会指出：一个前瞻性的环境政策将在绿色技术领域和促进发展福利社会方面创造新的就业机会。政府希望看到在环境友好的生产和生活方式上的进步，并加强瑞典的长期竞争力。它提出瑞典环境政策的总体目标是能够传递给下一代的社会重大环境问题已经解决，不增加瑞典以外其他国家的环境和健康问题9。瑞典国会采取了一种从整体目标，到分目标的方法来指导各级环保行动。这既为
9、瑞典绿色发展指明了方向，也提供了可行办法。 2015 年 9 月 15 日，瑞典政府发表了政府政策声明 ，声明中指出促进生物多样性、无毒的日常环境和健康的海洋环境以及增加投资来保护和管理自然栖息地将优先考虑。随后，气候、环境和能源5三个重要领域的总理斯蒂凡?洛夫（StefanLfven）又强调说：“政府将加快适应气候变化，应对全球挑战，降低排放和减少对化石燃料的依赖，发展绿色交通和持续投资于可再生能源”10。政府声明明确表示瑞典将带头实施新的联合国可持续发展目标，继续成为联合国绿色气候基金的一个主要捐助者，扶贫、环境和气候行动以及和平建设将齐头并进，瑞典将以连贯的政策实现新的绿色发展目标。 2
10、015 年 9 月 25 日至 27 日，联合国所有成员国将通过新的全球可持续发展目标 。当然，瑞典也将致力于实际行动中，实现新的千禧年发展目标。 2016 年 6 月 22 日，环境目标跨党委员会（theCross-PartyCommitteeonEnvironmentalObjectives）向瑞典政府提交了最终报告关于气候和空气政策目标与措施的新建议 ，目的是创造稳定和清晰而迈向长远的气候目标。这是一个有凝聚力的策略和长期的气候政策，它涵盖了运输、机械、工业、房地产、农业、林业和其他领域。该报告提出了几个新的气候和空气目标的政策建议，也为政策工具在每个区域提供了具体的建议和措施。其中，新
11、提出的气候目标有：与 2010 年相比，国内运输的排放将在 2030 年之前减少 70%；与 1990 年相比，到 2040 年减排目标在欧盟排放体系内必须减少至少 75%；最迟 2045 年瑞典将实现温室气体零排放。在报告中，该委员会还提出了四个新的中间目标，包括道路交通、小型木材燃烧，从其他国家运输来的空气污染和 NEC 的承诺遵循指令。环境部长卡罗丽娜?斯库格（KarolinaSkog）指出：“环境目标跨党派委员会的建议可以帮助管理具体领域的空气质量挑战”11。6该委员会还将考虑是否应该引入一项气候变化法案，即一组针对减排的详细规章制度的政治决策。政府认为一个具有科学性和长期性方法的气候
12、政策非常重要，委员会因此建议成立一个独立专家机构作为质量保证，如气候政策委员会。 在今年的第二届联合国环境大会的研讨会上，瑞典政府关注的核心问题是：世界如何能为环保社会铺平道路以及实现无毒环境。这也是这届联合国大会关注绿色可持续发展的主题之意。随后，在 9 月 13 日，瑞典首相发表了 2016 年政府政策宣言 ，向所有瑞典民众展示了政府在未来一年中的计划瑞典政府将把就业、教育和气候作为工作的重点，力求向绿色经济过渡进而加强瑞典的竞争力，号召广泛、积极的合作来推动瑞典向前进12。政府新的环保目标是 100%的可再生能源，环保车辆铺平道路，努力保护环境，确保无毒日常生活。瑞典国会将能源系统现代化
13、和长期、可持续的家庭和工业电力供应安全作为广泛共识。 可以预见，未来瑞典的绿色发展政策将进一步引导国内落实和强化可持续发展，另一方面也会更大限度地发挥其在国际中的作用，特别是气候政策和北极环境政策。 3 完善绿色发展政策的实施机制 瑞典议会负责制定法律，审议政府议案，并决定国家的税收和财政预算。议会制定的绿色发展政策或法规，主要由中央政府及其所属的各部、各局及委员会和地方政府或区域管理部门来贯彻实施。 3.1 中央政府部门统筹规划 7瑞典从中央到地方都有保障政策推广实施的管理机制。中央政府根据议会授权，可以制定与议会法律相适应的环境法规，详细的实施条例，并有权对环境申诉案件作出决定。其中最关键
14、的部门就是瑞典环境保护部，它是内阁下设的中央管理部门之一，统一管理国家的绿色发展事务。它由 13 个中央政府机构和 7 个直属机构构成，其中，13 个中央政府机构涵盖了住房建筑、国土资源、水资源、核电以及化工等多个领域，主要用于分管不同领域的政策制定、法律起草和调整，同时也要保证政策及法律的实施；7 个直属机构则主要负责环境的研究、环保技术的开发、提供科研经费以及提供专门的咨询服务等。这些机构之间既分工明确又配合紧密。而且任何一个机构都有独立执法和独立处理案件的权利。 瑞典环境保护局（SEPA）是瑞典环境部的 7 个直属部门之一，现有人员 500 名。设立了 6 个部门，即运行支持与信息服务、
15、监管与执行、自然资源与保护、可持续发展与环境评价部。瑞典环境保护局的工作目标是协调与推动全国及全球环境保护工作。其主要任务是制定环境政策和环境保护发展目标、方法和控制手段。贯彻执行有关的法律、法规，跟踪与评价环境状况。不过，瑞典环境部和瑞典环境保护局只参与环评管理，不直接受理环评文件的审查，也不审批环评文件。 瑞典政府还专门设置了一个可持续发展部，进行环境保护方面的工作，目前的一个重要任务是指导和扶持国内可再生能源的研究和开发。 3.2 地方政府部门区域管理 地方管理部门则主要负责一个地方的环保工作，执行中央绿色发展政策且受其监督，制定和实施适合本区域绿色发展的方案。各个地方都8有自己的地方环
16、保局或区域环境中心，负责制定本地区的环保计划，而且每年都要做年度报告，这也构成了国家环保计划建议和措施的来源。其中，环境保护和公共健康委员会主要负责监督和管理所有与环境有关的活动，并对申请许可证的活动进行监管。而且，各地方设有区域环境中心，负责各区域的环境管理、改进和有效发展，并对区域内的公司和个人进行环境指导教育，有效地支持了地方政府的环境管理工作。 3.3 其他相关部门紧密配合 此外，还有一些与绿色发展事业相关的部门，它们主要负责各部门对绿色发展政策的实施工作。如国家林业委员会、生态循环委员会、石油独立委员会等等。它们负责分管各自领域内的绿色发展政策的实施工作。特别是为了更好地进行政策指导
17、、监管和执行，瑞典还下设了许多办事处和专门的委员会。 环境目标委员会（SEOC）是瑞典政府于 2002 年新设立的专门机构，为确保监管工作的客观性，其成员由来自中央政府部门、省政府、地方政府、环保非政府组织和商界的代表共同组成。为了保障环境质量目标的实现，直接对中央政府和国会负责，全面统筹安排、协调工作、监督实施，保障环境质量目标的实现。环境目标委员会的主要工作包括：评估环境经济手段效果，向中央政府和国会作年度报告和深度报告，其报告内容成为政府环境议案的主要参考内容；协调各级政府和部门间权益，解?Q 环境经济手段政出多门、权责不清等问题，规范各项税费的制定、征收和管理。环境目标委员会主要行使审
18、查和评估实现环境质量目标工作的整体进度、提交工作分析报告、保存工作相关信息、分配监管工作9的资金等职能。 环境咨询委员会已经开始分析瑞典的全球生态足迹以及各种增长地区的发展是如何影响全球环境状态的。分析将为瑞典政府提供一个审议连贯措施的依据。自 2004 年以来，瑞典农业科学大学有一个特殊的国际监控工作。其对象是开发和传播知识，关注贫困国家及其区域内居民的可持续生产系统，人类和动物健康、环境监测、气候变化以及保护自然资源等。 近年来，社区自然资源管理（CBNRM）这种实施绿色发展政策的方式快速发展，而且越来越受欢迎。它是在绿色发展政策的框架内，根据社区可持续发展项目而实施的一种管理方式13。
19、3.4 民间组织积极参与 瑞典群众普遍具有较高的环保意识，而且积极参与不管是社区还是其他部门组织的环保活动，甚至自发成立了许多民间的环保组织。据统计，目前瑞典各种民间环保组织的成员总数约占全国人口总数的 4%左右。“瑞典自然保护协会”是瑞典规模最大，也是成立最早的民间环保组织。它成立于 1909 年，发展到今天，成员人数过万，各行各业的人都有参与。类似的民间组织还有很多，如“地球之友” 、 “世界自然浪潮基金” 、 “保护瑞典清洁”等。 无论是中央机构还是地方机构，无论是主管部门还是分管委员会，无论是个人还自发组织，它们之间分工明确、各司其责而又相互协作、相互监督，共同发挥作用，促进了瑞典绿色
20、发展政策的有效实施。 4 运用政策巩固和强化绿色发展道路 长期以来，不论是政府部门，还是公司、企事业单位、社区，又或10者是普通民众，都具有较高的环保意识，也有相应的行为。这在很大程度上推动了政府绿色发展政策的有效实施。不过，仅仅靠自觉行为远远不够，而且绿色发展事业也绝非个人或个别企业的单独行为。因此，政府在制定了绿色发展总体规划，交由下级有关部门实施的同时，也运用了多种政策手段来巩固和强化绿色发展之路。 4.1 运用财政政策确保绿色发展可持续化 每年政府预算都会分拨部分资金投入绿色发展，如支持绿色创新技术的开发、鼓励家庭社区积极参与绿色事业以及补贴环保企业等。政府的目标是加强瑞典作为气候领袖
21、的地位，加速过渡到一个更可持续的社会。因此，未来会进一步加大公共投入，确保绿色事业的可持续发展。 在 2017 年的政府预算法案中提出了瑞典历史上最大的气候和环境投资预算。政府在 20172020 年期间将拨出 129 亿瑞典克朗用于投资绿色发展。这些投资主要包括四个方面：过渡到可再生能源、环保旅游铺平道路、涉及所有的瑞典倡议和国际气候投资。在地区和地方减少温室气体排放的行动中，政府投资总计 35 亿瑞典克朗，剩余至少 50%由融资企业、市、县议会和承租人联合出资，这样瑞典在 20152020 年，将总共投资 7090 亿克朗。政府还在城市环境方面提出了增加投资的协议，主要是通过支持公共交通包括自行车基础设施在内来促进可持续发展。为保证环保旅游铺平道路，政府将继续加强铁路改善的可能性，鼓励乘火车旅行和运输。政府将在 2017 年额外投资 2 亿克朗来保障铁路系统，并计划在 20182020 年出台一个基础设施法案。政府也将引入项目采购和取消欧盟排放津贴，并计划在 20182040 年期间每年投资 3 亿瑞典克朗，
