1、1新农村建设进程中村委会职能的转换【摘要】村委会作为村民自治制度的组织载体，在引导和推动新农村建设中起着关键的作用，而村委会在履行其职责的过程中却存在着这样或那样的问题，同时随着经济社会的全面发展，村委会在农村治理方面又遇到了一些新的情况，这都需要进一步转换村委会的职能，从而推进新农村建设。 【关键词】村委会 职能 转换 新农村建设 新农村建设的进程，不仅关系到农村经济发展和稳定，而且关系到国家经济的持续发展和稳定，因此新农村建设是社会主义建设的重点内容，也是社会主义建设进程中的重点和难点。但是在我国农村这种情况复杂，资源整合能力差，农民组织话程度低的北背景下，新农村的构建不可能完全是自发性的
2、诱制性变迁，而更多的需要能担当起“火车头”角色的组织或力量引导与推进。而村委会作为村民自治制度的组织载体，将责无旁贷的担当起“火车头”的角色。所以，村委会职能发挥的好与坏。是其能否担当起火车头角色的前提条件，更是新农村建设进程推进的关键。 然而，自从 1987 年推行村民自治制度以后，村委会发挥作用的情况并不尽如人意，村委会往往并没有成为牵引农村自治发展的“火车头” 。 一、村委会职能的履行现状及思考 2(一)“两委”关系紧张，村委会职能弱化从理论和制度上看，村党支部和村委会的关系是明确的，我国宪法 、 村民委员会组织法和中国共产党农村基层工作条例中都规定了村党支部与村委会是领导与被领导的关系
3、。 村民委员会组织法第三条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用。 ”但党支部对村委会的领导不是上下关系，而是对村委会的工作起监督和保证作用，同时村委会要及时向党支部报告工作，多沟通情况，交换意见，共同把村中的事办好。但在村民自治的实践中，村党支部与村委会的关系却更多的表现为矛盾关系。具体来讲主要存在三种情况：第一、支部包办一切，村委会作用弱化。第二、村委会过渡自治，支部放弃领导，村委会失去监督。第三、两委互不相让，村级组织陷于瘫痪。 而“两委“关系之所以紧张根本原因在于现行制度的缺陷。现有的法律制度虽然明确规定党支部是农村各种组织的领导核心，但没有明
4、确划分村党支部与村委会的职权范围，有关规定大多是模糊的规定。按照中国共产党农村基层工作条例 ，村党支部是农村各种组织的领导核心，讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题。但究竟如何体现“领导核心” ，究竟什么“是经济建设和社会发展中的重要问题”都没有明确规定。然而依照有关法律，村民大会是村的权力机构，依法行使重大事项的决定权，因此被视为村的权力中心。如何划分村党支部与村委会在重大问题上的决定权？如何处理农村基层的“核心”与“中心”的关系一直是实践中难以把握的问题。这种规定的模糊性使的两委都有机会选3择自己的法律规范，来争夺更多的村务决定权，必然会造成紧张关系。 （二）乡政府过多的对村委会进行
5、行政干预，村委会充当了行政机构的作用。 村民委员会组织法第四条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项,村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”从法律规定可以看出,乡政府与村委会之间的关系是指导和协助的关系,然而,在实际生活中却变成了领导与服从的关系,村委会变成了乡政府的打工者,变成了管理村民的二级政府,村委会把协助政府工作变成了完成政府布置的任务，这在很大程度上影响了村委会的独立性,使其丧失了发挥职能的能力。当然这有其深刻的时代背景和现实原因。新中国成立后，村委会在实践中基本上形成了催粮要税、组织生产、传达政策
6、的职能传统，自觉不自觉地演变成了一个半行政化组织。而乡镇政府也习惯于将村委会视为一级下设管理机构和政策执行机关，过多地干涉农村事务。这决定了当前绝大多数村委会在履行职能时扮演了“附属政务执行者”的角色。 （三）村委会干部整体素质不高，不能有效的发挥职能。 村干部素质普遍不高也是当前农村存在的一个问题。许多村干部只有初中或小学文化（有的更低） ，而且越是贫困地区，干部文化素质越低。干部文素质偏低使他们在思维理念、治理方式、工作能力以及协调“两委”之间矛盾上受到极大限制，也不能在服务与协调中发挥出很好的效果。他们民主意识淡薄，还受宗族、宗派势力的干扰，这些都影响着村4委会中作用的发挥。 二、当前村
7、委会在农村治理中面临的新情况 改革开放以来，我国社会经济取得了巨大的发展，这种成就在农村也有比较明显的体现，突出表现在农民的生活水平和生活条件得到的提高与改善、公路等基础设施进一步完备、适龄儿童辍学率大大降低等等。但另一方面，农村出现的诸多新现象、新问题又对乡村治理提出了更多、更高的要求。 （一）大量农民工外出务工所导致的土地抛荒、儿童教育与老人赡养问题 上世纪 80 年代以来，农民来自农业的收入增长缓慢，再加之农民观念的转变，越来越多的农民外出务工，寻找新的收入增长来源。农民外出务工客观上增加了农民的收入，但同时也导致大量土地抛荒现象。当前的土地抛荒，意味着土地资源需要进行重新的配置以提高利
8、用效率。如何提高土地资源配置的效率，不仅仅是政府作为决策者需要思考的大事，事实上也是农民迫切希望得到妥善处理的问题。因此，面对大量抛荒土地，采取何种解决措施予以解决是村委会需要考虑的问题。此外，由于农民外出务工带来的适龄儿童抚养教育以及老人赡养问题也是近年来一个被社会普遍关注的问题。村委会是和村民联系最为紧密的基层组织，这些问题的产生是对村委会的传统职能的考验。 （二）农村税费改革造成村委会传统职能的缺失 5催缴税费是村委会重要的传统职能之一，税费上缴的效率也是衡量村委会效能业绩的硬性指标。在收缴的过程中，村委会需要作初步的统计工作，需要向农民讲述相关政策原则，需要向上级部门汇报，还需要处理各
9、种矛盾，这些虽然只是执行上级的政策，但对村委会来说却是一个复杂系统的工程。我国从 2000 年开始进行有步骤的税费改革，截止到2006 年春，农业税彻底取消，这在我国农业史上是一个飞跃性的突破。农业税的取消，极大地减轻了农民的负担，有利于提高农民的生活水平。对村委会来说，税费改革可谓是一把“双刃剑” ，一方面也减轻了其工作压力，另一方面，收缴税费职能的缺失对村委会存在的合法性提出了挑战，尽管这种危机相对于城乡建设税费改革的好处来说是微不足道的。因此，面对职能的缺失，村委会需要重新进行角色定位于职能转换。 （三）农村公共产品的匮乏与农民生活水平日益提高之间的矛盾 农村公共产品是满足农民公共需要的
10、公共设施和服务，具有不同程度的非竞争性和非排他 性，包括公共环境、公共文教（基础设施、文体事业） 、公共医疗保健、公共交通及社会保险。但目前农村公共产品还是比较匮乏的，据统计，我国有 83%的村不通自来水，13%的村不通公路，53%的村不通电话，93%的村接收到的电视信号比较微弱。在健身场所、公共图书馆、文化娱乐设施等方面的建设上，农村更为落后。近年来随着农村经济的发展，农民对物质文化生活提出了更高的要求，而农村公共产品供应现状却无法满足农民的要求。由于公共产品的非竞争性和非排他性的特征，决定了其必须由公共机构来提供，村委会则首当其冲地要考虑到这个问题。 6（四）农村新型合作医疗的推行需要村委
11、会更有作为 看病难、看病贵一直是困扰农民看病就医的一个大问题。新型合作医疗是相对于传统合作医疗而言的，传统合作医疗制度是我国农村卫生工作的基本制度之一，在我国已有约 60 余年的历史。改革开放以后，传统合作医疗衰落，取而代之的是一个纯市场导向的自费医疗体系，大大加重了农民的经济负担，导致农村出现了大量的“因病致贫、因病返贫”的家庭。近年来，新型合作医疗的推行给广大农民带来了福音，也给村委会的工作提供了一个新的帮手。然而，作为一个好的政策，新型合作医疗制度的推行仍然需要基层组织去做大量的宣传动员工作，以确保更多的农民得到实惠。新型合作医疗制度能否在农村普及推广，能否得到农民的满意，村委会要做出更
12、多的努力和探索。 三、转换村委会职能的意见 面对村委会职能的弱化和新时期农村的新情况,加强与转换村委会职能势在必行,同时,十六届五中全会提出的建设社会主义新农村,对村委会提出了更高的要求。对此提出几点意见： （一）大力加强村委会建设，提高村干部队伍素质。 村委会不成熟，一方面是因为选出的村委会先天不足，另一方面是因为对选出的村委会缺乏培养提高。因此，加强村委会建设必须从以下几方面入手：第一，认真组织村民学习村民委员会组织法 ，切实提高村民民主意识；第二，不断加大对村委会成员的培训力度，新任村委会7成员一律先培训，后上岗，并把培训经常化、制度化、系统化；第三，乡镇人民政府要把对村委会的指导、支持
13、和帮助具体化并落到实处；第四，聘任大学生做村官，并形成一种长期的机制。 （二）强化公共服务功能 村级组织的主要作用不是执行乡镇布置的各项事务, 而应作为农村公共产品和服务的提供者来发挥作用。现实中村组织并非一级行政单位,却承受着乡( 镇) 政府计划体制的压力, 同时又承受着市场经济下群众意识上升而产生新需求的压力。要彻底消除行政命令对自治组织的强约束,转换农村治理主体权威授予的来源,使其真正由对上负责转向对下负责。村级组织应回归到其本身职能, 充分发挥民主自治的作用, 把村一级名正言顺地建成履行自治职能的组织, 即办理本村公共事业, 调解民间纠纷, 协助维护社会治安, 向人民政府反映村民的意见
14、要求和提出建议。因此,村级组织应充分发挥自身优势，增强服务职能,为农民提供生产、销售、技术方面的信息。 （三）发展壮大农村集体经济 经济建设为政治活动提供物质基础，当前村委会在实施职能的过程中遇到许多问题，只有靠发展来解决。只有村级经济发展壮大了，公益事业才有发展希望，村级事务才能顺利解决。大力发展集体经济可以给村民自治的正常运行提供物质支撑，减少村委会对乡政府的财政依附。为此需要做到以下几点：一是要理清发展思路，村级组织要积极探索适合当地实际发展村级集体经济的新路子，立足本地资源发展农村经济；二是要因地制宜，加强组织协调。三是优化环境，加大政策引导与扶持8力度。 （四）完善法律制度, 进一步
15、明确基层政权组织与村委会的关系。 前面谈到，由于我国法律没有明确规定村党支部与村委会的职责，导致了二者关系的紧张，因此必须把二者的关系纳入到法律的轨道上来,从法律上进一步细化二者的职能, 用法律的权威约束二者的关系, 保证村委会的自治权。这就需要加快体制改革, 消除法律相互矛盾的现象, 出台能够细化二者职能、理顺二者关系的法律法规。使广大村民真正能在法律的框架下当家作主, 依法选举自己的自治组织，管理本村内部的事情，谋求村庄自身的发展。 参考文献 1 田建强依法转变村委会职能 促进经济发展甘肃农业 2005 2 万雪芬农村公共产品供给: 村级组织如何发挥作用湖北社会科学 2006 3 尤加之村委会履行职责的障碍及对策乡镇园地 2002 4 尹毅村党支部与村委会的关系：现状、原因及对策分析求是2003. 6
