1、1“乡政村治”格局下的乡村关系失调的原因探析摘 要：随着村民委员会组织法的颁布实施及农村改革的进一步深入， “乡政村治”格局下的乡村关系出现了明显的失调，主要表现在乡镇政府的越位侵权现象和村委会对乡镇政府干预的偏离回应。本文从“乡政村治”格局下乡村关系失调的表现出发，分析其原因。 关键词：乡政村治；现状；原因 中图分类号：D638 文献标识码：A 文章编号：1673-0992（2010）08-0100-01? 20 世纪 80 年代以来，随着农村经济改革的推广和深化，在我国基层农村形成了“乡政村治”的基层政权格局。即在乡镇建立基层政权，对本乡镇事务行使国家行政管理职能，但不直接具体管理基层社会
2、事务，乡以下的村建立村民自治组织村民委员会，对本村事务行使自治权?1?。但现实中的乡镇政权与村民委员会的关系常常表现出一种失调现象。本文着重分析“乡政村治”格局下的乡镇政府与村民委员会之间关系失调的主要表现及原因。 一 、乡村关系失调的表现 “完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制?2?”是建设社会主义民主，发展社会主义政治文明的基础性工作。村民自治的发展有着来自各方面的障碍，其中乡村关系失调就是一个非常重要的因素。目前，这种乡村关系失调主要表现在乡镇和村委会两个2层面上： 1.从乡镇的层面来看，主要表现在乡镇政府的越位侵权，具体来说，乡镇政府的越位侵权主要集中在对村委会的人事
3、权的干预、财政权的控制、民主决策权的干预、诱致性干预?3?以及乡镇党委通过村党支部对村委会的干预等。 2.从村委会的层面来看，主要表现在村委会对乡镇政府干预的回应上，即“过度自治化”和“附属行政化”两种典型回应。 二、 乡村关系失调的原因分析 造成上诉乡村关系失调的原因是错综复杂的，有直接的，也有间接的，有浅层的，也有深层的。其主要原因如下： 1.我国“压力型”的县乡行政体制是乡村关系失调的根本原因 在我国，上级政府往往将各项任务指标下达给下级政府，并与之签订协议书，然后以这些任务指标的完成情况作为评价、考核和衡量下级政府政绩的主要依据，这样就在上级政府与下级政府之间自上而下地形成了一种压力型
4、体制。在压力型体制下，乡镇政府往往只能选择对上负责，调动一切资源为完成上级下达的各项指标服务。在这种体制驱使下，乡镇政府与村委会之间已不是村民委员会组织法界定的“指导与被指导”的关系，而是“控制与被控制”的关系了。因此说，压力型行政体制是成为乡村关系失调的根本原因。 2.我国现有的乡镇财政体制是乡村关系失调的直接原因 我国在 1994 年分税制施行以来，中央与地方财税制度的变化使乡镇财政陷入困境之中。中央政府通过控制能够带来更多财政收入的税种3与制定有利于中央政府的税收分成比例，使中央的宏观财政调控能力得到加强，而地方特别是行政体系最末梢的乡镇政府被削弱。这样的财政体制造成了乡镇政府对村委会的
5、财政权的干预，并且将村委会作为其承担大量经济发展任务和社会公共事务所需资金的来源地。目前一些农村地区已经形成了基层政府与广大农民之间的全面对抗的局面，这无疑与村委会的自治原则相冲突，乡村关系必然走向紧张，使“乡政村治”流于形式。因此说，乡镇财政体制是乡村关系失调的直接原因。 3.我国规范化的制度供给短缺是乡村关系失调的客观原因 村委会与乡镇政府的关系是非常粗略和原则化的:既没有明确规定“指导、支持、帮助”的内容、方式与方法，也没有明确规定“协助”的范围和形式，这在客观上导致规范乡村关系和村民自治的制度供给不足和制度空隙过大。这就为乡镇政府与村委会见仁见智，各取所需提供了过大的制度空隙，由此而衍
6、生种种失调现象。 再从“两委”体制看，现有法律制度同样未能明确划分村党支部和村委会的职权范围，使得村级“两委”双方合作的范围、事项很难厘清，而且，党支部实质上又是由乡镇政府操纵和任命的，在这样有限的制度空间内，村民的真正自治很难得到保障，必定会受到来自村党支部和乡镇的一些非法干预。 4.我国村民的民主意识增强是乡村关系失调的主观原因 随着农村改革的进行，我国村民的民主意识显著增强，村委会选举的日益民主化和村级治理自主性的不断增强都在加剧着乡村关系的失调现象。如具有民主意识的村民越来越看重自己手中的选票，他们选能真4正代表自己利益，能自主发展本村经济，带领村民致富，而不是只听命于乡镇政府的村委会
7、领导者。这显然与乡镇政府欲加强对村的渗透和控制的意图相抵触，从而乡村关系失调在所难免。因此，村民的民主意识增强是造成乡村关系失调的主观原因。 5.村委会双重角色的失调是乡村关系失调的深层原因 村委会介于乡镇与村民之间，既要代表乡镇政府，又要代表本村农民，是双重利益的代表者。一方面，村委会作为村民自治组织，由于是由村民直接选举产生的，它的权力来源于全体村民且对全体村民负责，因此它必须为村民意志和利益服务。另一方面，由于乡镇政府与村级组织之间在贯彻执行国家法律法规、政府公共政策等事务方面还存在着管理与被管理的关系，乡镇的许多工作都要通过村委会在村民中贯彻执行，村委会实际上又承担着某些行政职能，具有
8、“准政权”性质。这两种角色所分别体现的村民意志与乡镇行政意志的冲突是大量的、经常的。这种双重角色从一方面决定了乡村关系的失调。 6.乡政村治拥有的资源不对称是乡村关系失调的重要原因 从资源拥有量的角度来看，乡村地位的不均衡表现为乡镇行政和村民及村委会掌握的资源量的不对称。具体的说，乡镇行政较村民及村委会拥有多得多的政治、经济、组织和文化资源，特别是掌握着村不可能具备的合法使用暴力的稀缺资源，虽然村民委员会组织法明确地规定了村民的权利及村委会作为村民自治组织的的行为要求。但是，农业生产的特点决定了村民们很难形成有组织的力量，而乡镇行政则是高度组织化的力量。因此，村委会在“对上”与“对下”的天平上
9、，倾向于5前者就在自然不过了。 7.乡镇行政机构缺少监督系统是乡村关系失调的一般原因 目前我国农村乡镇政权建设中，缺少有效的行政监督系统。一是国家行政监督系统延伸到乡镇出现了“断层” ，中央、省、地（市） 、县都设有政府的监察机关负责对四级国家权力机关的监督，到了乡镇基层政府却没有设置监察机构?4?。二是缺乏自下而上的群众监督机制。正是乡镇行政机构缺少监督系统才导致一些乡村干部无视村民自治精神，引起乡村关系紧张。 因此，在上述几个原因的共同作用下，乡村关系在全国范围内呈现出很大的不平衡性。 三 、结束语 通过以上对当前乡村关系乡村关系失调的表现及其原因的分析，可以看出，理顺乡村关系是一项浩大的
10、系统工程，需要社会各方面的支持和长期的发展过程。但对我国而言，不仅农村的治乱兴衰历来是国家治乱兴衰之本，而且中国未来的经济发展和政治发展在很大程度上取决于农村的发展?5?。所以无论如何艰难，我们都要在乡镇政府与村委之间建构良性互动关系，把乡镇管理与村民自治有机地衔接起来，以此构建和推进乡村社会和谐发展。? 参考文献:? 1 李维意，白德全.论乡政村治关系的失调问题J.河北省社会主义学院学报 ， 2004，3.? 2江泽民.全面建设小康社会开创有中国特色社会主义新局面6在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告R.人民出版社 2002，11，33.? 3战晓华.理顺乡村关系，促进村民自治良性发展J.辽宁行政学院学报 ，2005，1.? 4徐勇.乡村治理与中国政治C.北京：中国社会科学出版社，2003.? 5王沪宁.当代村落家族文化M.上海人民出版社，1991.
