1、1G2G 电子政务协同效率改进的支撑框架研究摘 要：文章针对我国 G2G 电子政务的协同效率差的现实问题，从G2G 系统的投入产出分析入手，以电子政务顶层设计理论为依托，引入信息系统行为学的决策方法来实现 G2G 系统协同效率的分析改进。文中首先提出崭新的 G2G 电子政务协同效率改进的建模框架，进而针对建模框架提出崭新的技术支撑框架,从新的决策视角设计了 G2G 电子政务协同效率改进的路径。 关键词：电子政务 G2G 协同效率 中图分类号：F208 文献标识码：A 文章编号：1003-69（10）50070-06 Collaboration Efficiency Improvement Re
2、search Framework for G2G E-government FanBo （School of International and public affairs, Shanghai Jiaotong University, Shanghai，200030） Abstract: According to the current situation of the deficiency of G2G E-government collaboration, An analytical framework which is based on the cost-benefit theory,
3、 topmost design theory of e-government, and behavior theory of IS is proposed. First, a variable construction framework is designed to improve the efficiency of e-government collaboration. Second, 2a systematical technological framework for supporting the variable construction framework is figured o
4、ut. Generally, this article designs a path for the improvement of G2G collaboration from a new point of view. Key words: e-government; G2G; collaborative efficiency CLC number：F208 Document code：A Article ID：1003-69（10）50070-06 1 引言 近年来，我国各级政府纷纷投入巨资，兴建了各自的电子政务系统，然而由于缺乏统一的顶层设计和标准规划，加之各个机构的电子政务系统建设都是以
5、满足自身职能为目的，很少考虑与政府机构之间的应用协同，结果导致了大面积的“信息孤岛”和“重复建设”现象。电子政务不是用信息技术来适应传统的政府组织机构，描述现有的业务流程，而是借助信息技术来重组政府组织机构，再造政府业务流程，实质性地提升政府的管理服务效率。 1 因此，电子政务实质上是一场深远的政府革命。 2 面对复杂社会事件的发生（例如公共突发事件的应急管理、食品药品安全的联合监管、并联审批事项等） ，单个政府职能部门的行政管理能力是有限的，多个政府部门协同工作的能力才是体现政府能力的关键。政府对政府（Government to Government, G2G）电子政务的建设应用最能够体现电
6、子政务的实质特征，它是以社会的需求为中心，消除由于部门职能信息割据而造成的低质量社会服务和管理，使上下级政府3之间、不同政府部门之间能够在信息资源按需共享的条件下，实现跨组织的、高效率的网络政务协同。 3 本文以电子政务协同效率改进为研究主题，从 G2G 电子政务的建模框架和技术支撑框架两个层面展开分析，探索实现 G2G 电子政务协同效率改进的路径。 2 国内外相关研究的总结 2.1 相关研究的综述 由于 G2G 在电子政务中的突出重要性，国内外很多学者对如何提升G2G 电子政务的协作效率进行了研究，本文梳理了有代表性的研究文献，按照不同的研究视角归纳为四类：第 1 类从信息共享的角度改进 G
7、2G电子政务的协同效率：Dawes（1996）,4 Peng Liu（2005）,5 Charalambos（1995） 6 等发表的论文研究政府部门间信息共享相关的环境、利益和障碍，并且在其调查研究结论的基础上提出部门间信息共享的体制性对策、领导力模型等等，作为推进跨部门业务协同工作的前提基础。Ramona et.al（2006）,7 高锡荣（2007）,8 范静等（2005） 9 等进一步发展了政府部门间信息共享的环境模型，更加细化地提出了解决跨部门政府信息共享的具体措施。主要通过建立跨部门信息共享的框架，制定并法律、管理、政策和经济激励等外在环境方面的措施以促进部门间的信息交换，以支撑
8、G2G 的协同效率改进。Borgatti（2003）, 10 王芳（2006）,11 韩刚等（2006） 12 主要是通过设计信息采集、交换、共享等模型，设计跨部门信息交换的规范以支撑 G2G 的业务协同，提升 G2G 的协同效率。另外，4Bretschneider, S（2003）,13 Burn F（2003） 14 等以政府信息共享及有序交换为出发点，研究 G2G 政府业务流程再造的方法，通过优化跨部门业务流程的运作模式提升 G2G 的协同效率；第 2 类从技术支撑的角度改进 G2G 电子政务的协同效率：Bajaj（2003）, 15 Devadoss et.al（2001）,16 La
9、ndsbergen et.al（2001） 17 为了提高跨部门信息系统的协同效率，从应用系统开发的层面探讨了 G2G信息系统的有关技术问题。Mullin et.al（2005）,18 Zachman（2006） 19 提出跨部门信息系统的顶层设计技术规范，支持G2G 系统的协同应用。一些国内研究：怀进鹏（2006）,20 杨吉江（2006） 21 等也从技术系统标准的角度，研究 G2G 信息系统的统一目录体系、交换体系和元数据，来解决“信息孤岛”问题。该类研究拟通过支撑各部门信息系统的互联互通来提升政府部门之间的业务协同效率；第 3 类从利益相关者分析的角度改进 G2G 电子政务的协同效率：
10、Chee-wee Tan et.al（2005）,22 Helbig et.al（2007） 23 对G2G 信息系统中的参与部门开展利益相关者分析，识别 G2G 参与者中的核心利益相关者和一般利益相关者，以及它们在面向 G2G 电子政务协同应用的三种策略，即主动推进、跟随配合和拒绝参加。政府可以针对不同参与者的利益相关程度，有针对性的制定政策措施，推进 G2G 协同业务效率的持续改进。 2.2 相关研究的缺点分析 总体来讲，现有文献成果至少有以下四个方面的研究不足： 一是上述研究没有充分考虑我国政府运行体制背景。深入推进跨政5府部门电子政务的难点在于政府的运行体制上。 24 政府的组织架构是
11、纵向层级制和横向职能制的二元矩阵结构，条块分割和部门利益导致政府部门对信息资源的垄断，已经成为提高 G2G 电子政务协同应用效率的最大障碍。上述四类国外研究成果是西方政府体制下的 G2G 信息系统，虽然对我国具有一定的借鉴意义，但不能简单移植到中国。国内虽然初步积累了一些研究，但是其广度和深度还存在不足，关键是缺少对我国G2G 信息系统的实证分析，成果的应用价值有限。 二是上述研究的视角单一，片面研究 G2G 电子政务的效率问题。问题在于：G2G 信息系统是复杂的社会系统，其中的信息技术因素、信息共享因素、业务流程因素和效率产出因素四个侧面不是彼此孤立的，它们之间存在复杂的关联关系。例如，信息
12、技术构架与信息共享水平正相关，信息技术因素与信息交换效率正相关，这些侧面要素相互制约、彼此牵制，共同决定 G2G 电子政务的效率产出。假如仅仅从单个侧面入手，忽略其它侧面的制约和关联，将会产生片面的研究结论。因此，这需要突破上述的单视角研究模式，从信息系统整体的角度深刻分析各个侧面要素之间的关联关系，采用更为系统的研究方法，得出更为科学的研究结论。 三是上述研究没有充分考虑到 G2G 信息系统中的参与者行为因素。行为因素分析一直是国际信息系统的主流研究。目前这种研究方法大多限于对商务信息系统的研究，随着进年来电子政务研究的兴起，行为学方法已经被应用到政府门户网站进行 G2C（政府对公民）中公民
13、行为的分析， 25 26 也被用于分析单部门电子政务系统的行为因素等。 27 6但是国内外对于 G2G 电子政务的研究中，行为导向的分析方法则很少见。参与者行为深刻影响 G2G 中信息技术的使用效果，信息共享的交换效果，业务流程的运转效果。如果 G2G 的研究中缺少行为因素的分析，则难以得出科学的 G2G 运行维系和效率改进的方法。 四是上述从管理学的视角来研究 G2G 的效率改进措施缺乏可操作性和有效性。上述的第 3 类研究是从管理学的角度研究 G2G 的效率改进,其中涉及了 G2G 中不同利益相关者的重要性分析，但是局限于使用利益相关者理论进行定性分析。它只能分析出 G2G 业务流程的主要
14、利益相关者和次要利益相关者，但没有提出平衡各个 G2G 参与者利益的具体措施。在我国的国情背景下解决 G2G 电子政务的效率改进问题，更重要的是如何平衡 G2G 系统中各个参与者的部门利益，才能有效地推进 G2G 电子政务。 3 G2G 电子政务协同效率改进的建模框架 本文从行为科学、系统科学和信息科学的交叉视角，研究跨部门电子政务的效率改进问题，主体建模框架可以分解为四个模块（见图 1） 。 3.1 G2G 信息系统的协同效率问题需要实证分析 为了克服上述第一个方面研究的不足，笔者认为应该基于我国 G2G信息系统建设应用的成功案例，采用实证分析的方法研究适合国情的 G2G系统运行效率问题。采
15、用实证分析思路的根本原因在于：我国的政府运作体制、信息系统架构和参与者行为方式与西方国家存在巨大差异，决定着国外 G2G 的研究对我国的借鉴意义有限。所以，探索我国 G2G 电子7政务的运行维系和效率改进方法，务必立足于我国自身的实际成功案例，通过大量的实证数据采集、分析上述各种投入因素对 G2G 信息系统效率产出的影响规律，得出适合国情的解决方案（见图 1 模块一） 。 例如上海城市网格化管理信息系统就是 G2G 系统成功的案例。该系统以提高城市管理效率为目的，突破以往政府部门之间管理城市事件的相互推诿扯皮现象。跨越城市建设部门、市容管理部门、水务部门和电力部门等多个政府机构建立电子政务系统
16、，实现了 G2G 的协同应用。该系统投入运行以后，城市管理的效率得到了极大地提升。如果将上述 G2G信息系统从建设、实施和应用的全过程数据作为分析对象。在该系统中选择共计足够多的跨部门业务流程，来保证实证案例分析中样本的数量要求；样本数量和变量数量之间的关系要满足自由度统计指标，达到样本采集的有效性。采集的变量包括两部分：一为 G2G 流程办理具体业务的系统技术配置、信息交换方式、流程结点联结方式、工作制度、时间效率数据、质量效率数据；二为该 G2G 系统推进过程中的环境数据（例如 G2G 信息系统应用推进过程中的政策、法律、管理等数据，对于 G2G电子政务的跨部门推进起到决定性作用）没有记录
17、在系统中，要通过大量的调研后，匹配到各个对应的各个发展阶段中。这需要调研参与该系统推进工作的人员，将各个变量的环境数据转化为定性问题，调研其中的少部分人对这些问题进行频度分析，确立与实际相符合的环境数据，然后对整个调研样本进行显著性检验，确立每个变量的各阶段环境因素数据。 3.2 G2G 电子政务的投入产出要素需要更为全面的建模 8为了解决第二个方面的不足，克服现有 G2G 信息系统研究中的变量漏测和变量关联失察问题，本文提出“行为因素+顶层设计”的变量建模视角。由于 G2G 信息系统的投入变量之间、投入变量与产出变量之间存在复杂的关联关系，笔者提出将顶层设计中的各个模型以及参与者行为因素作为
18、 G2G 系统的投入产出要素，更全面地梳理出投入产出要素，并实现投入产出要素关系的建模（见图 1 模块二） 。 （1）顶层设计理论下的变量建模：顶层设计是美国电子政务信息系统的总体规划理论，它成功的支撑了 G2G 信息系统的开发与应用。可以将顶层设计理念移植到我国 G2G 电子政务中，作为分析 G2G 信息系统的投入产出要素的理论依据。顶层设计方案将 G2G 电子政务系统分为信息参考模型、技术参考模型、业务参考模型和绩效参考模型四部分。因此，从投入产出的角度观测顶层设计，将 G2G 信息系统的投入变量梳理为：信息共享交换变量（来自信息参考模型） 、信息技术变量（来自技术参考模型） 、业务流程变
19、量（来自信息参考模型） 、G2G 信息系统的产出变量为效率产出变量（来自绩效参考模型） 。由顶层设计理论可知，G2G 的业务流程（来自业务参考模型）是联接 G2G 系统投入和产出的载体纽带，G2G的业务流程的效率产出总和即为 G2G 信息系统的效率产出，所以笔者以业务流程为基本对象来分析 G2G 信息系统的投入产出。可见，顶层设计理论能够支持 G2G 信息系统投入产出要素的全面梳理。顶层设计理论还描述了各个投入要素之间的关系，投入要素与产出要素之间的关系，支持 G2G 投入产出要素的关系建模，如图 1 中的虚线框图内所示。 （2）引入行为因素后的变量建模：G2G 信息系统是复杂的社会系统，9参
20、与者行为因素对电子政务效率的影响是不可忽略的因素。在顶层设计的基础上，笔者引入参与者行为因素来模拟 G2G 信息系统的实际运行环境。行为因素与顶层设计中的信息技术因素、信息共享交换因素、业务流程因素之间存在着复杂的关联关系，这些投入变量之间相互影响，共同决定 G2G 电子政务的效率产出。因此，引入参与者行为因素后，就可以在（1）的基础上，对 G2G 信息系统的投入产出要素进行更全面地梳理和关系建模。 （3）G2G 信息系统的变量赋值：在实现了 G2G 信息系统的投入产出要素梳理和关系建模后，需要进一步确定投入产出变量的取值范围。为了保证取值范围的科学性，每个变量的取值都要以相关理论为依据。例如
21、，在 G2G 信息系统的投入变量中，信息技术变量的取值范围要依据信息技术发展理论模型来界定并继续细化；信息共享变量要按照已有信息共享理论中的研究成果，例如 G2G 信息共享推进过程中的技术演进模型（信息共享模型、信息交换模型的发展成熟过程） 、环境因素演进模型（信息共享政策、法律、管理等的制订改进过程）来界定并进一步细化；业务流程变量要依据经典业务流程再造理论的研究成果，例如 G2G 流程再造过程中的技术演进模型（工作流程模型的应用成熟过程） 、环境模型（流程再造政策、法律、管理等的制订改进过程）来界定并进一步细分；G2G 参与者的行为因素变量按照百分比数值来取值。在 G2G 信息系统的产出变
22、量中，效率产出要进行无量纲化处理，避免不同类型效率衡量方式不一致的问题（如时间效率、成本效率、质量效率和服务效率） 。进而，将实证案例中近年来的系统运行数据和环境数据等，与所有变量的细化10取值进行一一对应，将每个具体的实证数据离散后赋予概念值，构成该变量的值集合。然后对参与该系统推进工作的人员展开实证调研，对每个变量的值集合进行值相关性分析和因子分析。按照分析结果对那些关联性强或变量代表性差的值，分别采用合并、拆分、删除等措施，不断改进这些值集合，直到其满足统计学规范，以便展开后续模块的投入产出分析。 3.3 G2G 电子政务的需要进行投入产出分析 为了克服上述第三个方面研究的不足，将参与者
23、行为因素引入到 G2G信息系统的顶层设计框架当中，进行全面的投入产出分析建模。在模块二得出的投入产出变量及其关系假定的基础上，本文提出应该使用两阶段线性分析模型对 G2G 实证案例中的跨部门业务流程进行分析。第一阶段分析顶层设计框架内（图 1 中的虚线框架）各个投入要素与效率产出要素之间的影响方式。第二阶段是引入参与者行为因素后，各投入要素与效率产出要素的影响敏感度（见图 1 模块三） 。 （1）第一阶段（顶层设计视角下的 G2G 投入产出影响模式）：在模块二得出的投入产出变量及其关系假定的基础上，应该建立多元线性回归分析模型，分析在顶层设计框架内的各投入要素与效率产出要素之间的影响方式。首先，该模型可以计算不同的投入变量取值组合状态对效率产出的影响，例如信息技术变量、信息共享变量和业务流程变量的取值组合为（3,4,6） ，则可以依据该取值状态下案例得出对应的效率产出数据，例如 G2G 业务流程的时间效率（T） 、质量效率（Q） 、成本效率（C）和服务满意度效率（S）数据。然后，变更这三个变量的取值组合
