1、1当代中国文化预算的现实困境摘 要：本文针对中国文化预算的现实困境，具体描述出支出的非预算性、执行的非清晰性和程序的非约束性三种困境命题，并由此开始对走出困境的制度寻求进行辨析。 关键词:当代中国；文化建设；文化预算；文化预算程序；预算执行 中图分类号：G122 文献标识码：A 在国家预算总框架中切分出独立的文化预算类目编序，就世界各国的预算谱系状况而言，既有不尽相同的先例，亦非普遍性状态，但无论哪种情况，都存在一个功能修复性的体制操作前提，那就是独立文化预算所要达到的基本目标，皆能在广义预算结构和一般预算程序中得到充分实现，所以独立分置的迫切性和强制性就并不十分突出。英国的预算结构中文化支出
2、类目非常精细而且项目也特别具体，但所有这些类目与项目都被统一安排至一般预算的混存结构中，所以很难划分出一条文化预算的独立边界。然而，如果我们仔细研究诸如“SRB”(Single Regeneration Budget),就发现事实上的文化预算内容都在一般预算程序中得到了非常充分的贯彻落实，例如关于潜在文化支出的四种有效测算： 就是预算专项安排的执行效果统计显示，其显示本身不仅表明对执行效果的强调，而且表明对文化专项纳入预算内支出的强制，可谓文化2预算的制度效果明显。对于典型“北欧模式”的芬兰而言，由于预算委员会中设有专职分工的文化预算小组，所以也就更容易在一揽子文化支出安排项目中寻求更具效率性
3、的编序，并且也更容易以文化预算总类目独立形态嵌入国家公共预算的总体框架结构之中。这样一种较为规范的文化预算制度安排，不仅可以在中央政府层面体现为清晰比较的诸如： 而且地方政府的专项功能配置也毫不逊色，其公共文化支出的预算范围和预算程序更加具有常规事务确定性，同时也更具执行力和执行过程中的调节能力，因为地方文化预算起源于制度观念的“地方性时间表必须根据其经济情况的发展变化加以调整。如果文化政策不得不立足于与经济和社会政策相一致的水平，那么对于地方政府的文化政策进程来说，准备一套强制性的规划就十分必要” ,其中当然也就包括具有约束力的地方文化预算规划。由此我们不难看出，问题不在于是否拟设独立的文化
4、预算制度框架，而在于是否具有独立的文化预算观念并且将其落实为有效的一般预算功能。 这一议题之所以在中国问题境况具有特别的讨论意义，是因为不仅文化预算制度难以形成共识，而且一般预算制度也还存在诸多根本性的缺陷。这些缺陷，对于我们在文化制度创新中建立预算规范之议来说，其否定性前提条件纷繁而且混杂，条理化地予以厘清还有待知识界长时间的努力。但是，就我们现在意识到的问题深度而言，至少可以先行梳理出如下诸种体制障碍： 其一，支出的非预算性。更精确地说，不是支出的完全非预算，而3是预算对支出的非完全覆盖。 这样一种支出非预算性的命题指涉，虽然在中国预算制度还不完善的背景下较为普遍地存在于政府事务的各个部门
5、，但有一点毫无疑问，那就是文化部门的事态严重性尤甚，情形仿佛美国式的“随着健康保护以及社会项目扩张带来的支出增长，赤字相应增长，政治家们正努力争取长期微观预算策略以控制财政平衡” ,完全不认为文化事业支出是民生性的社会福利支出构成要件，即不能抵达“北欧模式”标准的，诸如“挪威人的策略就是凸显其社会福利目标”,由此也就形成发展中国家普遍具有的“民生滞后而文化尤其滞后”的被动局面。 处在这种局面下，公共文化支出必然演绎为权利型弹性处置的执行过程，其过程特征之一就是预算内支出与预算外支出的畸形双轨制，以及这种畸形双轨制中所谓“官方财政支出” （其实就是权力随机使用）现象的严重泛滥，例如政府权威统计数
6、据显示的：其所透露出的明确信息，就是预算外支出被权力操作所钳制，而隐匿其中的更深层事实是，公共支出的个人权力拥有常常以合法化的体制外观形成对制度规范的潜在压迫，所有这些压迫进而会以不同的表现形态解构公共支出的支出公正性、秩序性、规范性以及整体功能效率。 问题的严重性还在于，这一图表所显示的还只是 1990-2005 中国财政支出的总体状况，具体到文化支出而言，则预算外支出的比例还要大得多，甚至不排除很多地方政府的公共文化支出绝大多数是以预算外游戏规则和游戏方式进行的，所以某些地方才有“宁当财政科员，不做文化局长”的民间政治谚语。这种情况不仅出现在地方政府，中央政府同4样也不例外，这只要粗略阅读
7、“全国文化投入基本情况” 就可获得肯定性结论，并且这个结论如果进行现场深究，则严格意义上的类目预算支出，其狭窄程度或许会令那些财政学专家为之咋舌。较大一批中西部欠发达地区中，县级财政对文化支出的年度公共预算，甚至还覆盖不了文化事业人员的全部工资福利支出额度，各级“两会”期间县剧团专项演出补助作为较大的文化事业支出项目，往往是县长特批或财政局长例行审批的非预算性文化支出，更遑论其它文化支出案例。诸如此类现代预算制度改革对象的“财政活动所有的要员都不十分清晰其角色，急需强化其规划和预算的分析能力和方法，否则就会像许多国家一样，规划与预算脱节，而且彼此还往往停留在观念层面” ，至少在地方政府年度文化
8、事业实际支出中仍然呈现为普遍性，极限情况下还有可能演绎为权力操作程序中的腐败源。 其二，执行的非清晰性。 无论作为社会问题经济学的焦虑点还是作为公共部门经济学的着力点，执行力之议皆可谓老生常谈，甚至在政策学知识域升华为要素理论层面的，诸如“一个单位的日常性行为操作，大多并不直接关涉规则制定、调节或者法律强制，而更仅仅是操作一个项目，意即致力于确定的利益和服务、借贷、提供保险、建水坝等等，但在项目操作过程中一个单位所作出的不同决策，将直接决定其所能够担当的责任，并且自始至终决定着政策的命运” 。由此我们也就可以得出明确的结论，那就是预算执行对于整个预算的成败得失而言，具有至关重要的作用，而在整个
9、预算执行轨迹上，诸如执行主体的责权边界给定、执行力与执行效果5的基本测定标尺、执行过程中的调整与修复以及相应的行政公开程序等，都将成为我们设计文化预算制度及其功能配置的结构重心，必须从权利分置的角度改变目前被动执行局面中政府文化行政部门几近无奈的“有足够证据证明其对直接抑或间接预算执行权的丧失。 ” 这种无奈的突出表现就在于，虽然现实的制度运行框架中预算尚不处于力点支撑位置，具体到文化行政领域而言，虽然预算外的支出权利还在诱引大量的权利绑架者集体抵抗预算制度完形和预算制度功能化，但是有限的公共预算方案毕竟一年更比一年强地获得覆盖延展，也就是说，公共文化预算正在逐步被我们的文化行政运行所接纳和操
10、控。而进一步的演绎事态却又呈现为，恰恰就在这些有限的接纳和操控中，那些好不容易得来的清晰预算又被非清晰的预算执行所遮蔽，也就是在文化支出问题上重演我们司空见惯的中国式体制游戏。 在文化预算的非清晰性体制游戏里，预算执行成为预算本体的解构力量。 解构之谓首先体现为执行主体的身份模糊，即预算主体与执行主体不能在制度安排上获得清晰识别，无法寻找到制度结构充分显形的诸如“预算作为一种完整的工具手段，在真正成其为有效工具手段之前，必须经过一系列程序过程，一般说来，这些程序过程源起于不同部门或者政府机构的诉求呈现”B11，极限情况则是各级财政部门既是公共支出的直接预算编制者，亦是公共预算的直接执行者，所以
11、才有各种专项文化支出中不乏以财政部门作为这些文化专项的冠名案例，例如“国家舞台艺术精品工程”的年度文化专项预算，就被冠名为由财政部和文化部作6为项目支出领导和组织实施单位的文化工程。身份一旦不明，则行为规范及其约束准绳也就无从谈起。 其次体现为执行程序的配置模糊，即在每一层级和每一项目的实际支出过程中，并没有按照严格的预算分解来进行指标切割或现金给付，预算执行在文化行政架构本身缺乏规范的制度程序和监管维度，由此也就必然导致其与财政主管部门制度接口的分离，出现后续运行的公共文化支出非规范性和预算执行的非清晰性，进而也就相应滋生出中国情境的诸如“跑步前进” 、 “会哭的孩子有奶喝” 、 “条子现象
12、”乃至形形色色的“潜规则” ，形成各级文化行政部门非预算执行监管条件下的诸如“我们一直同意鲍威尔马托夫同志在其重要讲话中所包括的判断、总结以及保加利亚未来文化发展的取向”B12,甚至会在更多的执行细节权力化违规操作并被动性地出现“秋季领导审核的特点是汇集信息，严查细节”B13。 就中国目前的现实情况而言，无论中央政府与地方政府财政“分灶吃饭”中的执行脱节，还是中央政府文化转移支付中地方层级承接的非约束性与非责任化，都会加剧执行程序的模糊，而且还因为这样的模糊而使那些年度例行审计变得十分困难，从而也就导致各级各类事业性文化支出难以在预算框架制约下实现全面社会公开以及定期精准汇总。 再次，体现为支
13、出权利的个人绑架，即文化事业单位领导尤其是层级一把手，将本来功能配置于单位财务执行环节并具有均衡制约程序的支出权利，从单位制度结构中剥离出来并牢牢握在自己的手中，在尽情享受“决策进程集于一身”B14 的虚荣的同时，也强硬地绑架着单位所拥7有的公共支出权利。 如果我们把这种公共权力的个人置换形象地表述为“开小差”的话，那么其绑架时的实际状况就可以像穆雷霍恩那样清晰地陈述为“如果这个官员开小差，她或他得到收入为：W+Pw+(1-p)W。假设风险是中性的，这个官员从开小差中所得到的期望收入为：（1）如果被抓住的期望收入，（2w+v） ；加上(2)如果不被抓住且被提升的期望收入，（1-）p(w+w+v
14、)；加上（3）如果不被抓住且不被提升的期望收入，（1-） （1-p）(2w+v)” 。B15 但是霍恩的这种陈述方法主要针对稳态社会结构中的稳态文官制度而言，而且其陈述出发点是为了计算对权力配置者的激励办法，而我们所遭遇的问题，其更复杂之处在于，一方面我们在于追求对制度功能失效中权力流失的预防，另一方面则是致力于校正单位公共支出的权力意志混乱局面，所以陈述诉求有所偏差。 于此同时，还必须考虑更多的计算参数，因为我们正处在一个社会急剧转型的历史时期，全面原始积累以及所引发出的个体欲望化生存取向，正给社会和个人带来极为严峻的道德危机，因此，只要单位结构出现哪怕一点点制度功能弱化的缝隙，都会有单位领
15、导绑架支出权力并造成程度不同或表现形式各异的公共财政受侵的腐败后果。 毫无疑问，对绝大多数文化事业单位而言，支出权力的个人绑架，尽管一定程度受到财务制度和审计制度严密的限制和监控，仍然成为我们时刻必须予以警惕的体制性毒瘤，只不过在不同的单位里，毒瘤的恶性程度不同而已。 综观以上三个方面就不难看出，即使在有限的预算框架内，其所遇8到的执行非清晰性，已经足以在制度效率层面消解预算制度目标及其对公共文化事业的支撑力度，从这个意义上说，非清晰性是预算执行过程中一些文化事业单位存在混乱、低效率、分配不公以及滋生腐败的重要体制维度。 其三，程序的非约束性。 恰如程序能够形成对预算公正性和科学性的均衡制约力
16、量一样，程序本身也必须受到来自制度力量和社会力量的监管约束，否则它就会蜕变为失去结构功能的形式符号或者一切权利绑架者偷梁换柱之举的挡箭牌，将那些非法的对公权力的侵蚀掩盖于程序形式的合法性外衣之下。之所以能够如此，是因为“就社会存在结构而言，到处都覆盖着不同的社会目的、规范秩序、利益和参与者的策略” ，B16 而我们的文化体制或者预算程序，同样也就在诸如此类的包围之中并时时经受其干扰和拷问。就现存的制度状况而言，非规范性文化预算程序和执行程序在其运行过程中，不仅各个运行环节缺乏他律力量的全程监管，也就是缺乏诸如强制性的“审计署（GAO）乃是议会的帮手，它拥有广泛的权力，对政府机构的财政运营状况进
17、行稽查，对其项目运作进行测评，并将这些结果向议会报告” ，B17 而且每一运行环节的目标拟设及功能配置亦缺乏自律力量的法制约束，也就是缺乏诸如环节必要性的“体制流程”：B18 如果说这一流程所显示的还只是宏观程序的制度安排的话，那么，我们在思考问题时就应该将落脚点同步性地倾力于微观体制功能配置，就应该在预算程序的体制细节方面建构“在对预算理论作立足于机构的9导向中，那些强调规范的理论家聚焦于财政管理的实施功能，聚焦于不同的专属管辖权”B19。按照这一思路，问题的焦点实际上就在于，如何尽快逃离预算程序的制度安排随意性与预算执行的非强制性，并在逃离之后迅速确立程序的合法性地位与制度化保障，确保对权
18、力绑架者消解预算权威和僭越预算规范的利益图谋进行有效的制度规避，确证中央政府和地方政府的一切公共文化支出因预算程序的权威性而成为公平、公正和公开的阳光文化支出。然而，现实逃离之所以极其困难，其原因在于逆向位置又明确显示为程序的非约束性，并且这种非约束性可以具体地描述为：A.缺乏稳定的程序设计，B.缺乏连动的介入环节，C.缺乏透明的执行公开。 就程序设计而言，是否具有稳定性的区别在于，肯定性方案将文化预算执行程序显形为合法化的制度结构，而否定性方案则置文化预算执行程序为象征性的形式符号。 在合法化制度结构里，文化预算执行，一方面充分确保其预算有效并落实为“将批准目标循序渐进于具体项目和活动。设计
19、出一些机构部门去执行这些核准计划，并为这些单位进行功能配置和获取必要的资源”B20,另一方面则充分确保其程序公正并使得任何一个预算执行环节成为任何一项预算执行的编序单元，每一个编序单元在程序设计的合法化拟定之后，就具有获得制度授权并且谁也无法逾越的公权力资格，就有可能将文化支出者限定于客观性的“公共预算的核心在于这样一些关系，那就是在代理服务的提供者与给服务提供方建立资源配置者之间的关系”B21。 10相反，文化预算执行在象征性形式符号里则是完全不同的另外一种情况，这种情况不仅负面性地显示出“委托授权关系往往遭受等级制关系的影响干扰”B22，而且致命性地表现为几乎每一环节的执行者都并未真正获得
20、执行权，还不能成为行政给定位置独立执行文化预算支出的“按照法定的强制力，将其设计为仅仅是管理实施具体政府项目的角色”B23。 正因为如此，缺乏程序设计稳定性的文化预算执行制度结构，就必然会以秩序松弛和功能丧失的姿态，允诺那些权力型制者、投机主义者、潜规则者或者个体意志至上者，随意性同时也随机性地进行公共文化支出，其最终结果，就是导致这种支出不仅缺乏利益公共性，而且也缺乏执行的公正性与效率性。 就介入环节而言，具有连动性的环节介入状态，也就意味着环节间的横向结构关系与纵向结构关系能够形成动态活性特征。这些动态活性特征，一方面意味着文化预算执行的功能单元之间，能够在执行过程中保持诸如预算目标或预算额度等项目值的递进性延展，从而在每一个执行环节按照预期路线图产生预算效果的准确定位甚至效益最大化，即所谓“无论于整体抑或每一个分置环节，可利用的财政资源对其行政行为都要建立起一个最大限值”B24；另一方面还意味着功能单元间无论是纵向还是横向结构关系，都不是被动的信息指令传递关系和孤立的操作环节，而是具有彼此间的修复和制衡作用，并且因为这些修复和制衡的客观存在而导致所有文化支出细节都处在一张共存的功能网上，从而最大限度地调动一切细节性文化支出的预算执行张力，使宏观预算层面的诸
