1、积极推进政务诚信体系建设（下）李清彬 国家发改委经济研究所副研究员三、解读关于加强政务诚信建设的指导意见 （国发201676 号）（五）政务信用管理体系意见第五部分是政务信用管理体系，这是一种硬的抓手，它包括四方面内容。一是加强公务员诚信教育；二是建立健全政务失信记录；三是健全守信激励和失信惩戒机制；四是健全信用权益保护和信用修复机制。我们分别来看。1.加强公务员诚信教育一是加强公务员诚信教育。以社会主义核心价值观为引领，深入开展公务员诚信、守法和道德教育，编制公务员诚信手册，将信用建设纳入公务员培训和领导干部进修课程，加强公务员信用知识学习，提升公务员信用意识。诚信教育摆在信用管理的第一位，
2、这表明了要意识先行，有了信用的意识才能有信用的行为，有了信用的支持才能不再无知者无畏。就像央行征信系统，很多人是在贷款被拒绝的时候才明白自己不认为属于失信的行为，恰恰在银行那里十分看重。当然，贷款被拒绝源于某些失信记录，到底哪些失信记录是应该纳入到贷款拒绝的考量因素之中？到底是不是十分合理也是值得讨论。但是总体上是有这种意识，我们公务员也要有这种意识，不要在自己受到惩戒的时候才意识到不应该做出那样的失信行为。2.建立健全政务失信记录第二，是建立健全政务失信记录，这也是我们反复强调的。将各级人民政府和公务员在履职过程中，因违法违规、失信违约被司法判决、行政处罚、纪律处分、问责处理等信息纳入政务失
3、信记录。由各级社会信用体系建设牵头部门负责政务失信记录的采集和公开，将有关记录逐级归集至全国信用信息共享平台和各地方信用信息共享平台。同时，依托“信用中国”网站等依法依规逐步公开各级人民政府和公务员政务失信记录。所以说我们从刚才开始讲就在强调，政务失信记录是非常关键的一个环节，它为开展失信惩戒提供了一个基础性的依据。执行主体就是各级社会信用体系建设牵头部门，包括发改部门、经信部门、信用办、信用中心，这个在各个地方，它的机构设置和名称有一定的差异。记录的内容应该是已经发生的客观事实，而不是存在争议的主观判断。我们看这个原文，是要将将各级人民政府和公务员在履职过程中，因违法违规、失信违约被司法判决
4、、行政处罚、纪律处分、问责处理等信息，也就是说这些失信的行为已经被定性做出了判定之后，这些信息才应该被纳入政务失信的记录，而不是一个没有根据的主观判断，认为哪些行为应该纳入。强调归集共享，就是说这些信息不能太零散，而是要归集共享到全国信用信息共享平台以及各个地方的信用信息共享平台上。如果没有信息共享就很难做到联合惩戒，一个部门、一个地方掌握的信息，另一个部门不清楚，就很可能出现在一处是诚信的典型，而在另一处又被列入失信黑名单，这样就闹出笑话了。适度公开，是要求依托信用中国网站，依法依规逐步公开相关的失信记录。实际上公开也算是一种惩戒手段，但是要依法依规。目前发达国家的做法是比较 侧重于保护隐私
5、，鼓励谅解而不公开，但是在这个基础上各个相关主体依据权限又可以获取到更多的信息。那么我们国家未来在这方面也要进行一些探索，对相关问题到底应该怎么做也是需要认真论证的。3.健全守信激励和失信惩戒机制第三，健全守信激励和失信惩戒机制。各级人民政府存在政务失信记录的，要根据失信行为对经济社会发展造成的损失情况和社会影响程度，对具体失信情况书面说明原因，并限期加以整改，依法依规取消相关政府部门参加各类荣誉评选资格，予以公开通报批评，对造成政务失信行为的主要负责人，依法依规追究责任。社会信用体系建设部级联席会议有关成员单位联合开展区域政务诚信状况评价，在改革试点、项目投资、社会管理等政策领域和绩效考核中
6、应用政务诚信评价结果，对存在政务失信记录的公务员要按照相关规定采取限制评优、评先等处理措施。守信激励和失信惩戒是信用管理体系的核心环节，是一个强有力的抓手，是在记录的基础上进行的一个激励惩戒，起到增大失信成本的作用。对于惩戒措施，对于一个组织来说是要书面说明原因并限期加以整改，还要取消各类荣誉参评资格，通报批评，对主要负责人要依法依规追究责任。因为对于个人是限制评优、评先，实际上这些惩戒措施都是有依据的，这在公务员法、 统计法等相关的法律文件中已经有了明确规定。我们来看公务员法 ， 公务员法对公务员实施考核提出了一些撤销奖励的情形，列举了三类。一是弄虚作假，骗取奖励的；二是申报奖励时隐瞒严重错
7、误或者严重违反规定程序的；三是由法律法规规定，应当撤销奖励的其他情形。前两条属于非常明显的失信行为，但是仍限于在获取奖励事项本身，第三条提到的法律法规规定的其他情形就可以很大概地判断，在其他相关领域的严重失信行为也会作为撤消奖励的重要考虑因素。所以我们前面提出的对个人具有政务失信记录的取消评优、评先的资格等等，实际上也是依据公务员法作出的。那么统计法的第 45 条也有规定，违反本法规定，利用虚假统计资料骗取荣誉称号、物质利益或者职务晋升的，除对其编造虚假统计资料或者要求他人编造虚假统一资料的行为，依法追究法律责任外，由作出有关决定的单位或者其上级单位监察机关取消其荣誉称号，追缴获得的物质利益，
8、撤销晋升的职务。在这里，虚报统计资料是失信行为，除了受到法律的相应惩戒之外，还额外要求对相关的荣誉、物质奖励晋升等等既得收益进行撤销或者追回，所以就属于信用惩戒措施的范畴。这也是前面具有政务失信记录要求的惩戒措施的一种情形。要应用政务诚信评价的结果，特别是在改革试点、项目投资、社会管理等等政策领域绩效考核中要加强应用。实际上除了政府职能范围内的应用还可以更广泛一些，也就是基于我们的政务失信记录和信用评价结果，社会各个相关主体都可以自行采取相关的激励和惩戒措施，对此我们政府也应该予以支持。当然这需要其他社会主体在他权限内能够获取到政务失信记录，这是前提，也是我们下一步要考虑的，怎么样以一个更合适
9、的方式把这些信息共享给社会各界。4.健全信用权益保护和信用修复机制第四，要健全信用权益保护和信用修复机制。完善政务信用信息保护机制，按照法律法规规定采集各级人民政府和公务员政务失信记录，建立健全信用信息异议投诉制度，探索扩展公务员失信记录，信用修复渠道和方式。建立自我纠错、主动自新的关爱机制，公务员在政务失信行为发生后，主动挽回损失，消除不良影响，或者有效阻止危害结果发生的，可从轻或者免予实施失信惩戒措施。所以这就是我们信用管理里面的一个权益保护。首先并不是所有的信息都属于信用信息，也不是所有的信息都可以公开，那么采集和公开都要有法律法规的依据。目前在其他领域存在信用广泛采集的情况，比如说在基
10、础信息里面血型、指纹等等，当然这个到底哪些信息属于信用信息，目前还没有一个清晰的界定，还存在争议。很多学者坚持要动态地看，有差异地看，以前不属于信用信息，之后有可能属于，在某些地方可能不属于，在另外一些地方可能应该纳入信用记录的范畴。第二点，信用修复机制，我们要进行的激励惩戒措施，本质上是要弘扬鼓励守信，不是为了一棒子打死，所以这个异议投诉制度能够有效防止错误疏漏的发生，而信用修复的机制又提供了一个纠错自新的机制。（六）重点领域的政务诚信建设第六方面是重点领域，文件提出了六大领域，政府采购领域、政府和社会资本合作领域，招标投标领域、招商引资领域、地方政府债务领域、街道和乡镇政务领域，这六大领域
11、。1.政府采购领域第一就是政府采购领域的政务诚信建设。这是要完善政府采购诚信体系，建设政府采购方面的政务诚信责任制，加强对采购人在项目履约验收环节信用情况的监督，依法处理采购人及有关责任人在政府采购活动中的违法违规失信行为，完善政府采购管理交易系统，提高政府采购活动的透明度。所以首先这一条是要针对采购人及有关责任人来进行政务失信的一个治理。在其他信用领域对政府采购的供应商、采购代理机构、评审专家等进行信用状况的考察，落到政务诚信的领域就是要从自身去做要求，要对采购人及有关责任人进行重点治理。第二点是突出强调了这个项目履约验收环节信用状况的监督，这是因为在政府公共工程中，拖欠款项、违约现象，比较
12、具有典型性。那么政府部门作为采购方做到不欠款、不毁约，是恪守市场公平，提升政府公信力的一个关键。所以在项目履约验收环节是不是能够毁约，是不是不拖欠债务是一个很重要的状况，我们要加强这方面的监督。第三点是要完善政府采购的管理交易系统，这是硬件了。做好这个硬件是在通过公开、通过提升政府采购活动的透明度，我们在这个交易系统都比较透明，一定程度上可以促进公平公正，减少违法违规失信行为的发生。2.政府和社会资本合作领域（PPP）第二大重点领域是 PPP 项目，PPP 领域，也就是政府和社会资本合作领域。这要强化政府有关部门责任，建立政府和社会资本合作失信违约记录，明确政府和社会资本合作项目政府方责任人，
13、及其在项目筹备、招标、投标、政府采购、融资、实施等阶段的诚信职责。建立项目责任回溯机制，将项目守信、履约情况与实施成效纳入项目政府方责任人信用记录。PPP，政府和社会资本合作这个事情是我们政府这几年力推的一件事情。之前大家都在喊落地难，这个落地难固然是与项目投入规模大、回收周期长、不确定性高等有关系，但是另外一个重要因素也就是社会资本方普遍反映，对政府失信也担忧，新官不理旧账、随意调整合同约定的条款、拖欠或者拒付款项等等，都会导致社会资本方在参与 PPP 项目时顾虑重重，望而却步。针对这些存在的典型问题，我们在这个重点领域提出的一些措施就是通过对政府方责任人在 PPP 项目的全流程的守信履约情
14、况和实施成效等等进行信用记录和评价。这样就进一步强化了政府方在 PPP 项目执行中的责任，就有助于减少社会资本方对政府方失信行为的担心，从而就会激发更多的社会资本投入到 PPP 项目中去。3.招标投标领域第三个重点领域是招标投标领域，要建立招标投标信用评价指标和评价标准体系，探索、推广和应用第三方信用报告制度，健全招标投标信用信息公开和共享制度，提高政务信息透明度，及时向社会公开各级人民政府掌握的有关招标代理机构资质信息、信用信息，及动态监管信息等。招标投标领域也是市场主体高度关注的一个领域，也是我们政务诚信建设急需加强的领域。招标投标过程中，政府部门和相关责任人可能会出现徇私舞弊、暗箱操作等
15、等违法违规的一些行为，就会影响公平正义，严重损害我们政府的公信力。所以在招标投标领域，我们强调信用评价及信用结果的应用和信息公开、公示这两点。不仅要将相关违法违规行为纳入信用记录，并公开共享，而且还要建立一套招标投标信用评价指标和评价标准体系。此后，信用评价报告就将成为戴在相关部门和责任人头上的一个紧箍咒，约束他们时时处处要小心谨慎，一定要依法依规进行操作，要增强项目招标投标的一个公开、公平、公正性。4.招商引资领域第四大重点领域是加强招商引资领域政务诚信建设，完善招商引资地方性法律规章等，严格依法依规出台优惠政策，避免恶性竞争，规范地方人民政府招商引资行为，认真履行依法做出的政策承诺和签订的
16、各类合同、协议，不得以政府换届、相关责任人更替等理由毁约。因国家利益、公共利益或其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的，要严格依照法定权限和程序进行，并对相关企业和投资人的财产损失依法予以补偿。那么在招商引资领域当中，我们前面在总结政务失信的典型表现的时候也提到，我们经常见到的就是以非常优惠的条件招人引人，之后关门打狗，社会对此也是颇有微词。业界提出各地要严格依法依规出台优惠政策，认真履行依法做出的政策承诺，还有签订的各类合同协议，特别强调了不得以政府换届和相关责任人更替等理由回避，即使要有必要变更的也应该依规按照程序去进行。所以这些要求就具有非常强的针对性，而且这些相关的失信行为会体现在政
17、务失信记录和政务诚信监督的事项当中，通过信用约束规范政府和相关责任人在招商引资过程中的行为。实际上考虑到当前我们这个经济发展进入新常态，整体的招商引资的热度有所减弱，所以这些措施可能更容易落到实处，各地的招商引资活动将步入一个更加规范的轨道上去。5.地方政府债务领域第五个重点领域是地方政府债务领域，要建立地方人民政府信用评级制度，促进政府举债依法依规、规模适度、风险可控和程序透明，强化地方政府债务预算约束，健全地方政府债务监管体系，建立地方政府债务风险评估和预警机制，应急处置机制以及责任追究机制。首先有一个非常大的亮点，是要建立地方人民政府信用评级制度。我们都知道信用评级制度实际上是一种市场化
18、的行为，就是要通过对履约能力、履约意愿等等一系列维度上，通过设置一些指标体系进行综合评价，然后给出信用评级。根据这个信用评级就可以匹配更适宜的定价还有进行风险控制的操作，是一个我们比较熟悉的，比如债券市场上的信用评级，不同的信用评级对应的发行利率等等都是有差异的。近些年地方政府债务风险，规范地方举债方面已经取得了一些明显成效，在这个基础上，在进一步的举债过程中，再引入地方人民政府信用评级制度，肯定会大大增强地方政府举债和其他为，更符合现代市场的风险收益规则，防控重大风险的发生。当然这也是我们政务诚信领域的一个重要举措了，信用评级。6.街道和乡镇政务领域第六个重点领域是加强街道和乡镇政务诚信建设
19、，建立街道和乡镇公开承诺制度，加大街道和乡镇政务、财务等公开力度，确保就业、物业、就学、计生、养老、助残、扶贫、医保、住房、出行、停车、防火防盗、拥军优属、便民服务等公共服务和优惠政策，有效落实到社会公众，并将各项工作守信践诺情况纳入街道和乡镇绩效考核体系，鼓励有条件的地区开展诚信街道和诚信乡镇创建活动。街道和乡镇是面向最广大人民群众的基层部门，是通过他们要把各项公共服务和优惠政策落实，落实到最后一公尺。所以守信践诺的意义就体现在与人民群众息息相关的各个事项上，比如说公共服务的提供还有优惠政策的落实上。在我们的这个文件中突出强调了公开承诺制度，就是说要把你该做到的要亮出来，让人民群众去监督检查
20、你是不是真的做到了，那么政府的公信力到底怎么样呢？最后还是要看人民群众满意不满意。所以说把街道和乡镇的政务诚信建设作为重点领域非常之必要，他可以让政务诚信的覆盖面更大，成效也更亲民，人民群众通过这个重点领域的建设，他的获得感也会明显增强。所以总体来看这六大领域，这六大领域是政府职能范围内最容易发生违法违规失信行为的领域，也是跟社会各界关联最大的领域，那么政务诚信建设是一项长期系统工程，它涉及到方方面面，所以需要狠抓几个重点领域作为突破口，从而有点到面，纲举目张。在这六大领域中，文件也突出强调了监督和信用管理体系并重，也就是文件第四、第五部分的内容，既要强调监督又要强化信用记录和失信惩戒。（七）
21、健全保障措施文件第七部分是保障措施，主要有两方面。一是加强组织领导和工作协调，二是加快法规制度建设。加强组织领导和工作协调，是各地区、各部门要切实加强对政务诚信建设工作的组织领导，按照职责分工，研究出台工作方案和实施办法，做好本地区、本部门政务诚信建设工作，充分发挥社会信用体系建设部级联席会议的作用，协调解决政务诚信建设中的重大问题，研究确定并推进政务诚信建设的各项措施，加强各地区、各部门协作配合。所以这个保障措施也是要求各地区、各部门能够研究出来自己的工作方案、实施办法，也要发挥部级联席会议的一个作用，去协调解决各类重大问题。第二是加快法规制度建设，要逐步建立和完善政务诚信建设法律规范，鼓励
22、有条件的地方出台政务诚信建设地方性法规，加快推进政务诚信管理制度建设，加强政务公开、行政审批制度改革、政府守信践诺机制、公务员诚信、政务诚信评价办法等制度建设。所以这个落到地方的实践就是，可以率先出台、探索性地出台政务诚信建设的地方性法规。最后是各个地区各部门要加强领导，高度重视、狠抓落实以政务诚信引领社会诚信，结合实际切实有效开展相关工作。那么国家发展改革委会同有关部门负责对本意见落实工作的统筹协调、跟踪了解、督促检查，确保各项工作平稳有序推进。整体上这个文件我们就学习差不多了，回顾一下文件的要点，我归纳一下大概是七方面。首先是对政务诚信建设的重大意义，再强调都不为过，我们要把他放在一个社会
23、治理、国家治理、治理能力现代化的高度上去认识。第二是指导思想，归纳下来是三个“将” ，包括重要手段、主要方面、治理重点等。第三是基本原则，是五项基本原则，依法行政、政务公开、勤政高效、守信践诺、失信惩戒。第四是监督体系，纵向为上级对下级，横向是人大政协的监督，还有社会以及第三方的监督。第五是信用管理体系，这个是我们社会信用体系建设的一个硬的制度建设，主要包括诚信教育、失信记录、守信激励和失信惩戒，异议恢复机制这四项。第六是重点领域，也就是六大重点领域，政府采购、PPP、招标投标、招商引资、地方债务，最后是乡镇和街道，政务诚信领导。第七是保障措施，两项，工作协调还有制度建设。所以我们回顾这个文件
24、会发现，他的核心应该是在政务诚信监督体系和信用管理体系，这两个是我们政务诚信体系建设的一个重要抓手，是把他当成一项机制、制度去抓，突出的重点就是在我们政务失信比较容易发生的六大领域。（八）下一步要推进的工作下一部分要推进的工作，我们这个文件是 2016 年底刚刚印发的，各地之前也做了一些探索，但是在很多问题可能还是认识不太清楚，很多工作也没有推进。下一步要推进的，首先是政务诚信记录的清单，就是说哪些行为、哪些记录应该被认为是属于政务诚信记录，特别是失信记录，我们要有清单。第二个是激励和惩戒措施的清单。激励和惩戒措施是要有依据的，在这个依据上到底如何，针对什么行为采取什么措施，我们也需要一个清单
25、。第三是相关制度的设计。比如说查询的权限、使用的权限、应用的范围，政务失信的记录到底应该应用到哪些领域，在什么情景下应该采取什么样的措施去应对？公开的程度是不是所有的都要公开？哪些应该公开、公开到什么程度？还有异议和修复的程序应该怎么设置更科学合理。第四要健全相关的法规，我们所有的这些都要在法律法规的框架下进行，我们正在推进社会信用法这样一个立法工作。四、政务诚信建设案例最后我想结合几个案例来看一下各个地方，在推进政务诚信建设方面，他们所做的一些工作。（一）案例一：湖北省招录公务员首先是湖北省。湖北省在招录公务员的时候，对考生参加国家法定考试的诚信记录、银行个人的征信记录、法院被执行人信息记录
26、等等各类个人诚信信息进行延伸考察。如果认为考察不合格的，我们在录取公务员的时候就会不予录用，这是一个应用政务失信记录。虽然公务员考试还没有加入到政府机关，但是在门槛、在把关这一个环节已经开始应用这个信用记录了。（二）案例二：浙江省台州市黄岩区二是浙江省台州市的黄岩区，这个地区在 2011 年以来在全省率先探索建立党员干部道德诚信引领工程，通过搭建信息系统平台，制定信息征集办法，开展量化评级工作，对党员干部的道德诚信状况进行积分量化评级。这个道德诚信评估每年一次，总分一百分，默认起始分是 80，年末分值在90 分及以上就叫 A 级，也就是先锋的级别。根据这个规定是党员干部有诚实守信、热心公益、业
27、绩突出等等行为表现的可以加分。那么如果存在违法违纪、工作不利等等行为表现的要被扣分。情况严重的直接就被定位 D 级，列入整改范围，直至除名。黄岩区在实际工作中，已经将党员干部道德诚信等级评估的结果综合应用到人事任用、评先评优等工作上，这也是政务诚信建设的一个典型做法，就是进行评分，把这些评分的结果应用到党员干部平时的任用、考核、评优等等工作上。（三）案例三：广东佛山样本第三个案例是更加制度化的一个案例，是广东佛山。佛山在全国率先启动开发了市直机关政务诚信信息平台。早在 2014 年也就是我们这个政务诚信指导意见还没有发布的时候，佛山就印发了佛山市建设人民满意政府行的方案 ，并为此制订了佛山市建
28、设诚信政府行动计划 （2014 到 2020） 、佛山市市直机关单位政务诚信征信目录、佛山市市直公务人员政务诚信征信目录等等。明确了市直机关征信机关 96 条，市直公务人员征信目录 111 条。同时出台佛山市市直政务诚信征信管理暂行办法，率先开发启动这样一个信息平台。以市直机关和市直公务人员的诚信建设为主要内容，从人力资源管理部门、组织部门、监察部门、新闻媒体、群众举报投诉等多个渠道，广泛征集市直机关和市直公务人员诚信信息，作为干部选拔任用考核考评的依据，从而提升政府政务决策诚信、政务执行诚信、政务监督诚信和社会治理诚信建设，提升社会对政府及其公务人员的信任度，打造人民满意的诚信政府。我们来看
29、一下征信目录，首先是市直机关的政务诚信征信目录。分为四大类，叫政务决策、政务执行、政务监督和社会治理四大类。总共的指标有 96 项，大家可以看这个图片，这就是他们的一个征信目录试行的一个情况，分为三级目录，前面是四大类，到最后三级目录是比较具体的行为方面了。比如说第一项叫未明确决策的范围和权限等；第二项是重大决策未经部门、法治机构合法性审查的等等，这是决策过程中的一些规定。那么市直公务人员的政务诚信征信目录是包括两大类，公务人员诚信和领导干部诚信，分开的两大类，共 110 项。征信的信息分为基本信息和负面信息。佛山的管理办法认为守信是常态的行为，那既然是常态就不应该被纳入政务诚信的征信范围，所
30、以他们只收集负面信息，而没有对正面的守信行为进行记录，当然这个也是可以讨论的，各地在探索中都有不同的模式。同时征信目录还有管理办法都具有一个动态可扩展性，在我们这个政务诚信指导意见出台后，以及他们当地有一些新的突出问题表现出来的时候，都可以对这个目录或者管理办法进行动态更新。大家可以看一下这是市直公务人员政务诚信征信目录的一个试行办法，对公务人员的还有领导干部是分开进行的，也是分三级目录。你看第一条是散布有损国家、党声誉的言论，组织参加或者支持旨在反对国家党的集会、游行、示威等活动的，这是被纳入记录了。总体来看，按照这个文件精神，各地正在探索适合当地实际的政务诚信建设模式，但目前仍处于初步的探索阶段，更侧重于对政府及相关人员提出诚信的要求，在依法行政、政府部门的诚信建设示范作、政府守信践诺的机制建设以及公务员诚信管理和教育等等方面做了一些工作，但是对政府机构和人员在政务活动中的守信和失信行为还缺乏一个明确的界定，以及在失信惩戒方面的一些可执行措施。下一步我们的政府部门以及社会各界都要从更高、更深、更长远的视角去理解这个政务诚信建设的重大意义，应该认识到我们每个个体、每个组织都是一个积极参与者，而不是旁观者，都应该绷紧弦，不折不扣地去努力推动这个意见，切实得到落实，实现预期效果。我今天领着大家学习了“积极推进政务诚信”的课，不当之处也请大家指正，谢谢大家。
