1、中国农地保护：理论与政策分析 钱忠好 原载新华文摘2004 年第 5 期民以食为天，土为农之本，有限的农地资源不但是重要的生产资料，而且是人类生存和发展的基础，能否保有足够数量的农地资源直接关系到一个国家能否实现社会经济的可持续发展。特别地，对于我国这样一个人口众多、人均农地水平较低的发展中国家，采取必要的农地保护政策无疑具有更加重要的意义。农地保护政策失灵：目标失误与执行失效所谓农地保护，其实质在于政府从社会最优的角度出发，通过一系列政策措施的运用，解决私人土地利用决策与社会利用决策不相一致的矛盾。政府的农地保护行动要达到社会配置的最优状态，就必须：第一，应在准确把握私人及社会成本收益函数的
2、基础上，制定科学的农地保护政策目标，采取合理的农地保护政策措施；第二，农地保护政策应被有效地、非常准确到位地贯彻执行，在执行中不走样。当上述条件不能满足时，就会导致农地保护政策失灵。1.农地保护政策目标失误第一，信息不完全与私人土地利用净收益。由于土地资源的特殊性，私人掌握的土地利用信息往往比政府更为充分，而且市场经济条件下并不存在有效的激励机制诱使私人向政府和农地保护政策制定者如实报告私人的成本、收益，私人土地利用者甚至有可能利用信息优势，为最大限度地谋取自身的利益进行逆向选择；另一方面，搜集信息需要花费成本。尽管说随着信息量的增加，政府作为理性的政策制定者，其信息的搜集量将由信息的搜寻成本
3、与收益所决定。不难理解，政府搜集的土地利用最优信息量小于完全信息量。这一状况使政策制定者很难完全掌握并准确描述私人的净收益函数。第二，信息不完全与社会土地利用净收益。要准确把握社会的成本收益函数，就必须准确把握和度量土地利用的外部收益和外部成本。无疑，对外部性的度量绝不是一件容易的事，它不但存在着私人土地利用信息搜集的困难，而且在一些情况下甚至存在着外部性信息的不可获得性和不可度量性。例如，对农地的外部收益，即土地农业用途对国民经济和社会发展的贡献，尽管我们可以用“农业是国民经济的基础”这一经典名句来描述农业或土地农用对社会经济发展的贡献，但对其如何度量以及如何在社会收益中加以反映，却比较困难
4、。外部性计量的困难使政策制定者难以准确测定社会土地利用净收益函数。第三，时滞与农地保护政策目标失误。搜集、处理变化的信息需要一个过程，政策的制定和调整也需要一个过程，而且原有农地保护政策的运行存在一种“惯性 ”，这种状况使农地保护政策目标与变化的客观条件之间存在一个“时滞”。时滞的存在往往导致农地保护政策目标失误。第四，非农地保护政策目标与农地保护政策目标的矛盾冲突。政府政策目标具有多元性，尽管从根本上讲、从长期上分析，政府农地保护政策目标的实施有助于政府政策目标的实施，并且，科学合理的农地保护政策也构成了政府政策体系的有效组成部分。但不可否认，有时政府的其他政策目标会与农地保护政策目标发生矛
5、盾。政府政策的理性选择必然是“利之中取大，害之中取小”，这不能不影响到农地保护政策目标的确立。2.农地保护政策执行失效导致农地保护政策执行失效的原因主要有二：第一，农地保护政策执行合约的不完全性使农地保护政策具有不完全执行性。农地保护政策的执行离不开行政体制和行政组织网络。为保证农地保护政策的执行，上下级之间通常会采用签订责任状或目标管理责任制等形式，明确各级组织机构农地保护的权、责、利，从而在行政科层组织内形成农地保护政策的执行合约。然而，位于行政科层组织网络中不同层次和不同等级的经济当事人拥有的土地利用信息是不完全的和不对称的，这就使农地保护政策的执行合约无法避免不完全性：其一，由于土地资
6、源既是自然界的产物，又凝聚了人类的劳动成果，具有显著的差异性、不同质性和多宜性等特性，这些特性导致土地资源定位和描述语言的困难，有时只能使用基本农田、优质农田等较为模糊的语言，这种语言上的限制导致农地保护执行合约语言的模糊或不清晰，进而引发合约的模糊或不清晰。其二，农地保护政策涉及的土地资源空间分布广、影响因素多，由于有限理性的原因，合约当事人不可能详尽了解土地资源利用的所有信息，这就不可避免地使合约存在某种可能的疏忽，并导致农地保护执行合约的不完全性。其三，出于经济合理性的考虑，当事人不可能穷尽所有的信息，而是基于成本收益的考虑选择合理的合约完全程度。显然，这种基于经济合理性考虑的合约安排可
7、能会偏离完全合约水平。其四，一方面，下级组织往往对土地资源的数量、质量、分布、立地条件、土地利用的变动趋势、不同用途土地净收益水平等更为了解，具有信息优势；另一方面，上级组织不但处于信息劣势，而且可能无法获得或无法确认一部分土地利用信息，这样具有信息优势的下级组织为维护自身利益，可能会进行逆向选择，诱使上级组织签订于己有利的农地保护执行合约，致使农地保护政策并不能通过合约的签订得到有效的贯彻执行。其五，农地保护政策目标的确定涉及众多的影响因素，有些因素具有相当的不可确认性，有些信息甚至不可获取。当缔约信息不可确认时，就会导致弱不可缔约性；当缔约信息既不可获得又不可确认时，就会导致强不可缔约性（
8、施瓦茨，1999）。第二，集体行动的困境与农地保护政策执行失效。尽管位于行政组织网络中的各个成员都认识到农地保护政策实施的重要性，而且农地保护政策的实施确实能提高土地资源的社会配置效率，但是，由于不同等级和层次的行政组织具有不同于团队的纯粹的个人利益，这往往使农地保护政策的实施陷入集体行动的困境：如果某个个人的行动使集团的状况得以改善，而集团状况改善后个人所分享的收益与改善集团状况所付出的成本相比微不足道，集团成员又不同意分担实现集团目标所需要的成本或不能给予其不同于共同的或集团利益的独立的激励，则集团成员就缺乏采取行动的利益冲动（奥尔森，1995）。结果必然是：集团成员基于个人利益最大化所确
9、定的农地保护最优水平低于社会的最优水平（钱忠好，2002）。诚然，为实现农地保护政策的预期目标，使各级组织农地保护行动符合农地保护政策的要求，政府可以采取奖励、惩罚等选择性激励制度。但是，“科层中的人们不可避免地发现他们自己显然处于个人自利与组织效率间的冲突两难困境之中”（盖瑞J. 米勒， 2002）。对下级组织而言，尽管执行农地保护政策能有效地改善农地资源的社会配置状况，但它只能获得其农地保护行动所产生的部分收益，却不得不承担较多的农地保护成本，而且从他人那里免费得到农地保护这一公共物品的激励将进一步降低其农地保护的动力。另一方面，由于可能存在的监督、计量、信息不对称等原因，上级组织的选择性
10、激励很难达到预期的目标。一个显而易见的结论是：面对既定的农地保护政策，各级组织往往从自身利益出发采取机会主义行动，进而影响到农地保护政策的有效执行。机会主义行动泛滥于农地保护政策的执行之中，集体行动的困境使组织成员的农地保护行为具有偏离社会最优状态的天然倾向。现行中国农地保护政策的理性反思1.农地保护：中国政府的理性选择第一，私人土地利用决策：农地非农化。其一，相对较低的农产品价格降低了土地农业用途的净收益。长期以来，我国工农产品之间存在价格剪刀差。近年来，我国农产品特别是粮食价格持续下降。从 1996 年秋季开始，农产品价格连续 54 个月呈低迷状态，并且从趋势上分析，我国农产品价格上升空间
11、不大（钱忠好，2003）。相对较低的农产品价格对私人土地利用决策的影响是：将尽可能多的土地配置于非农业用途。其二，日益升高的农业成本减少了农地净收益。农业成本一般分为生产性成本和非生产性成本。就生产性成本而言，1990 年以来，我国农产品成本平均每年以约 10%的速度递增。非生产性成本也就是我们通常意义上所讲的农民负担。根据国家统计局提供的资料，19941999 年间，全国农民人均纯收入年均递增 12.6%，而农民负担如税款、集体提留和摊派却分别增长8.52%、14.61%，未扣除价格因素，1999 年农民人均纯收入较上年增长2.2%，但人均税负却增加 5.8%（张红宇，2002 ）。农民的感
12、受是“一税轻、二税重、摊派是个无底洞”。日益升高的农业成本对私人土地利用决策的影响是：将尽可能多的土地配置于非农业用途。其三，非农产业较高的收益提升了私人非农净收益水平。非农产业较高的经济回报不但缘于非农产业本身的产业优势，而且缘于中国政府倾斜的经济发展政策。在高度集中的计划经济体制下，由于资源配置受制于严格的计划调配，这种扭曲的价格体系尚不至于引起私人土地资源配置的过度非农化。改革开放后，随着经济体制改革的深入进行，市场机制在配置土地资源时发挥着越来越大的作用，与此同时，贸易条件并没有得到根本的改善。非农产业较高的收益对私人土地利用决策的影响是：将尽可能多的土地配置于非农业用途。第二，农地保
13、护：中国政府的理性选择。其一，土地农用不但为我国农业生产和农村经济的发展提供了物质基础和生产资料，促进了农业增长，满足了社会日益增长的农产品需求，而且以其基础性作用促进了国民经济的增长和发展，并具有生态保育、清洁空气、涵养水源、美化景观等外部收益；进一步地，土地农用使后代人的衣食之源得以保持，从源头上保证了农业可持续发展的物质基础；更为特别地，在我国目前，农地承负着相当大的社会保障功能，土地农用不但有助于稳定社会，而且在农村社会保险市场缺失的情况下，它在一定程度上扮演着农村社会保障替代者的角色，减少了国家社会保障投资。因此土地农用具有正的外部收益。其二，尽管说土地资源是可更新资源，但是，土地资
14、源一旦投入非农用途，其可逆性较差，要恢复为农业用途，需要花费较大的转换成本。进一步地，考虑到我国土地供求矛盾日益尖锐、耕地资源短缺已成为制约我国社会经济发展的重要因素的现实约束，可以发现，土地非农化面临较大的使用者成本。首先，我国人均耕地水平较低。2000 年人均耕地按详查数据为 1.5 亩，为世界人均耕地面积的 45%，且全国有 666 个县的人均耕地面积低于联合国粮农组织划定的 0.8 亩的警戒线；其次，我国农地后备资源数量少。我国可耕农地面积只占全国土地总面积的 10%左右且中低产田占现有耕地面积的比例高达2/3 左右，3/4 的耕地有机质含量仅有 1%左右，全国有近 10 亿亩耕地缺磷
15、，3亿亩耕地缺钾，51%左右的耕地缺乏灌溉条件；再次，我国正面临着建国以来第 3 次人口出生的高峰，据有关方面预测，到 21 世纪中叶，我国人口总数将接近或达到 16 亿左右。不难理解，土地农用外部收益及非农用外部成本的存在使私人农地利用水平低于社会最优水平，实施积极的农地保护政策就成为中国政府的必然选择。2.现行中国农地保护政策的理性反思中国现行农地保护政策主要由 3 大部分组成：耕地总量动态平衡、土地用途管制、农地征用管制。应该承认，中央政府农地保护政策的实施对于保护我国有限的农地资源起到了一定的积极作用，但是，不可否认，政策的运行效果并不理想，政府的农地保护行动出现了政策失灵。第一，农地
16、保护政策目标出现偏差。其一，政府非农地保护政策目标与农地保护政策目标的矛盾冲突。中国目前仍然是发展中国家，促进经济增长、尽可能快地提高人民的生活水准为当今政府的第一政务。由于土地非农用比农用具有更高的直接经济收益，因此，当非农地保护政策目标与农地保护政策目标发生矛盾冲突时，政府的政策选择往往是牺牲后者。其二，耕地总量动态平衡强调“耕地总量只能增加，不能减少”、“占一补一”。但是，这一政策目标缺乏可操作性：首先，耕地总量动态平衡内涵把握困难。耕地总量动态平衡存在 3 种理解的可能性：第一种，在一定期间及一定行政辖区内，虽有建设项目占地，但耕地总量不减少；第二种，在一定时期内某一辖区耕地有适度增减
17、，但耕地的生产力、人均口粮比基期有提高；第三种，在一定辖区内虽然个别地方耕地数量稍有下降，但辖区范围内耕地总量是稳定的或有所增长（付梅臣等，1997）。其次，耕地总量动态平衡强调时间变量在农地保护中的作用。无疑，变静态保护为动态保护是一大进步，但是，时滞的存在不能不影响到农地保护政策目标的时效性。再次，尽管说耕地总量动态平衡强调数量平衡和质量平衡的统一，但是，对土地质量的评价是一件十分困难的事，在明确耕地总量动态平衡目标时，往往是数量目标容易明确而质量目标不易把握。其三，土地用途管制对象缺位。土地用途管制的内容主要是：土地按用途合理分类，明确土地使用权性质，通过土地利用总体规划划定土地利用分区
18、并确定各区内土地使用的限制条件，对用途变更实行用途审批，强化土地利用监督管理。然而，实际工作中土地用途管制对象往往缺位。首先，我国农地保护的重点是基本农田保护，但由于各地条件差异较大，基本农田的判别标准存在较大的差异，很难就保护等级和管制标准达成统一；其次，现行土地利用规划存在诸如土地利用规划缺乏法律地位、土地利用规划编制的科学性和实用性有待提高、土地利用规划实施缺乏必备有效的手段（曲福田等，1998）等问题，这导致以土地利用规划为依据的土地用途管制在科学性上受到一定的影响，进而难以有效定位管制对象。其四，土地征用目标泛化。根据我国土地管理法的规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有
19、的土地实行征用”，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。制定这一政策的出发点是为了从源头上控制农地非农化的规模和水平，但在实际操作中，国家的征地行为缺乏规范，征地范围过宽，滥用征用权现象十分普遍。土地征用目标的泛化不但削减了农地保护力度，而且为人们利用土地征用政策漏洞、减少农地非农化转换成本提供了条件。第二，农地保护政策执行的不完全性。其一，农地保护政策执行合约的不完全性。首先，耕地总量动态平衡执行合约具有不完全性。尽管说耕地总量动态平衡强调数量平衡与质量平衡的统一，但由于土地质量的难界定性，使质量保护在耕地总量动态平衡执行合约中难以得到有效的体现。尽管耕地总量
20、动态平衡强调面积平衡与生产能力平衡的统一，但是农业生产的特质使土地生产能力的量化极为困难，进而在耕地总量动态平衡执行合约中难以体现生产能力平衡。其次，土地用途管制执行合约的不完全性。土地用途管制通过将农地划分基本农田保护区和一般农田保护区，实施差别管制。按照有关规定，基本农田主要是生产条件较好集中连片产量较高的耕地、城镇或村镇建设规划区外耕地、交通沿线的耕地等；一般农田包括未划入基本农田保护区的耕地、规划确定为农业使用的耕地后备资源等。尽管相关法律法规对基本农田和一般农田进行了明确的界定并制定了相应的管制规则，但由于各地实际情况差异较大，农田划分标准不尽一致，这不能不影响到土地用途管制执行合约
21、的完全性。进一步地，下级组织从自身利益出发，利用信息优势诱导上级部门将本应划归基本农田的列入一般农田甚至不列入农田的范围。再之，土地征用管制执行合约的不完全性。尽管说法律法规明确规定土地征用必须符合公共目的的要求，但是，公共目的界定的困难必然导致土地征用管制执行合约具有相当大的不完全性，结果是“国家建设用地是个筐，什么东西都可以往里装”。其二，农地保护政策执行的不完全性。农地保护政策的执行需要借助于一定的行政网络来执行，但作为一个独立的组织，政府机构和其他所有的组织一样，有其自身的利益，它们追求的目标并不完全与公众的社会目标相一致。在现行分灶吃饭的财政体制下，各级政府不但是行政主体，而且是经济
22、主体。尽管说农地保护政策的实施有助于提高土地资源的社会配置效率，但下级组织执行农地保护政策时往往以自身利益最大化为行动目标。首先，由于农地保护行动是一种集体行动，某一组织执行农地保护政策后并不能获得其行动所产生的全部贡献，也不能排斥其他组织对农地保护收益的分享，各级组织经济利益的相互排斥形成一种零和博弈；其次，对现行干部业绩的考核偏重于经济增长速度、产值等指标，缺乏针对下级组织农地保护行动的选择性激励，而在目前农业比较利益偏低的现实条件下，下级组织要实现财政收入和经济产值的迅速增长，就必须将土地资源配置给边际报酬率比较高的部门和产业，大力发展非农产业；再次，县以下各级地方政府，在改革后才进入资
23、本原始积累阶段，尽快完成地方政府的资本原始积累过程是财政分权后地方政府的重要行为特征，通过土地非农化、以地生财是地方政府原始积累的最佳选择（温铁军等，1996）；进一步地，我国现行的农地保护方式多侧重于行政法保护，且以行政审批制为基础，而行政审批制对以政府名义发生的圈地行为难以起到应有的作用（秋林，1997）。简要的研究结论土地资源利用中私人理性与社会理性的张力表明，以净收益最大为决策基础的私人土地资源配置并不能自动地实现土地利用的社会帕累托最优，私人最优决策与社会最优决策的不相一致是政府实施农地保护政策的重要原因。但是，农地保护政策体系内含的不完全性往往导致政府的农地保护政策失灵。在当今中国
24、，较低的农业比较利益以及较高的土地非农化回报使土地利用私人决策倾向于土地资源配置的非农化，但较高的土地农用社会收益和土地非农利用社会成本又要求政府实施积极的农地保护政策。以耕地总量动态平衡、土地用途管制、农地征用管制为主要内容的农地保护政策是中国政府基于现实条件的理性选择。中国农地保护政策的实施尽管对于保护有限的农地资源起到了一定的积极作用，但并没有达到预期的政策目标，其原因就在于农地保护政策目标出现偏差以及农地保护政策执行具有不完全性。其隐含的政策要义是：要切实实现土地资源社会的最优配置，就必须在理顺国家经济关系的基础上，采取诸如修正农地保护政策目标、完善农地保护政策执行合约、强化农地保护政策执行机制等措施。
