1、会计监管与资本市场秩序一、会计监管的概念（一）监管的概念1、国外学者的代表性观点“监管”一词是由英文的“regulation”翻译过来的。在最普通的意义上， “regulation”的基本含义是依照一定的既定规则对特定的对象的行为或活动进行限定和规范，以符合某些认可的标准和要求。美国公共管理学者科翰(A.E.Kahan)认为：“监管的本质是以政府命令作为一种基本的制度手段来代替市场竞争机制，以确保获得一个更好的经济结果。政府监管部门确定由谁来提供某项产品或服务及其价格，当监管部门将许可证授予一个以上的供应商时，通常也会对这些供应商间的竞争实施某种限制。所以，作为自由竞争市场的两个最基本的要求自
2、由进入和独立行动被全部或部分地取代了，代之以由政府决定价格、质量和服务条件，以及提供服务的义务。 ”英国学者尼得汉穆(D.Needham)认为：“监管是一个经济个体通过各种手段试图有意识的影响另一个经济个体或者其他多个经济个体行为的活动。日本新古典经济学家植草益将监管解释为：“监管是指在以市场机制为基础的经济体制条件下，以矫正、改善市场机制内在问题为目的，政府干预、干涉经济主体特别是企业的活动的行为。 ”2、国内学者的代表性观点我国学者李扬、王国刚认为：“在证券市场中，所谓监督管理(简称监管)指的是政府、政府授权的机构或依法设立的其他组织，从降低证券市场风险、保护社会公众利益、维护社会安定的目
3、的出发，根据国家的宪法和相关法律，制定相应的法律、法规、条例和政策，并根据它们对证券市场体系和各种活动进行监督、管理、控制与指导。 ”庄序莹认为：“市场监管是指人们通过政府机构或公众组织，依照国家的宪法和有关法律，为达到一般意义上规范的经济目标公平与效率，而对市场的自然运行状态进行干预的行为。 ”由以上分析可以看出，关于监管的定义，理论界的观点各异，但有一点是相同的，即他们在讨论什么是“监管”时，都要回答由谁来进行监管、监管什么、为什么要进行监管以及怎样监管的问题。（二）会计监管的概念界定在我国，会计监管这一概念的提出，直接源于人们对近些年来一系列上市公司会计造假案件的关注。目前，在我国关于会
4、计监管的确切含义是什么，理论界至今尚未形成共识。目前存在三种不同的看法，具体如下：1、 “干预论”此观点认为会计监管是指政府或会计职业团体对会计工作的干预，以确保会计工作能够合理、有序的进行。这种干预往往以一般规则或法规的形式出现。这种观点强调会计监管是对会计工作的干预，实质是对市场配置机制的一种替代。我国目前大多数人持这种观点，其原因在于目前我国的会计监管模式主要是政府对会计工作进行干预。2、 “公证论”此观点认为会计监管不仅是对会计工作的一种干预，更是一种对会计工作质量的保证。若只把会计监管片面地理解为“干预” ，那必然是间接的，而会计监管本质上要求必须具备经常性、全面性和连续性。因此，
5、“干预论”存在着不能完整正确表现会计监管本质特征的不足。该观点认为，只要存在委托代理关系，会计监管必然成为委托方监管代理方尽职尽责的主要途径和形式。由于会计信息往往是在代理方控制下生成的，为了保证其向委托方报告会计信息的可靠性，必须对存在于各代理方系统内的会计实行有效的监控，从而产生了会计监管制度。会计监管制度的主要目标，是防止和制止及处理虚假会计信息问题。这种会计监管的主要手段，就是对单位公开的会计信息实行审查并发表鉴定意见，具有“公证性”的特征。3、 “博弈论”按照“公证论” ，会计监管在某种意义上是“审计”的同义词，这显然不符合我们讨论会计监管的初衷和现实背景。会计监管的必要性，不仅仅是
6、为了消除委托代理关系下的“信息不对称”的问题，也不只是为了解决“会计造假”问题，会计监管更主要的是为了弥补市场竞争的先天性缺陷个体利益膨胀导致整体利益无法实现最优，而建立的一种让利益各方进行有效博弈的制度。因此，会计监管可以看作为一个讨价还价的博弈过程，市场的参与者组成各自的联盟对监管政策及其实施展开谈判。在利益均衡的基础上，形成相对稳定的会计监管制度模式。现有的会计监管模式是其初始博弈的结果，成为其后重复博弈从而改革完善会计监管模式的起点。这种观点，强调的是会计监管必须兼顾并调和各方利益，而不象“干预论”与“公证论”那样主要强调政府或社会的利益。表 1-1 三种会计监管理论观点比较干预论 公
7、正论 博弈论目标 保证会计工作质量防止和制止及处理虚假会计信息 弥补市场竞争的先天缺陷手段 干预会计工作对会计信息实行审查并发表鉴定意见市场参与者组成联盟对监管政策开展谈判缺陷会计监管的本质特征表现不足含义不清与审计同义理解不全面过度强调各方利益忽略政府和公共利益二、监管理论的发展与分析监管理论主要有三种，也可以说成是其发展的三个阶段。第一个理论是社会利益论。该理论认为监管通常发生在市场失灵的领域，目的是为了保护公众的利益，因此被称为社会利益论。第二个理论是追逐论或称为捕获论。由于实证的分析在很大程度上与社会利益论不符，经济学家和政治家提出了追逐论，该理论认为监管当局往往被被监管者所利用，监管
8、提高的是被监管产业的利益，而不是社会福利。第三个理论是经济监管论。经济监管理论是到目前为止较为确切的一种理论，它提出了可检验的假设和一系列合乎逻辑的推理。（一）社会利益论1.监管的原因分析纯粹竞争不能保证市场的良好运转，自然垄断和外部性的存在会导致市场失灵，因此，作为社会公众利益代表的政府就要用“看得见的手”来弥补“看不见的手”的缺陷，对市场进行干预、监管。市场失灵的第一种情况是自然垄断的存在。如果在社会理想产出水平下，只有一个厂商生产时，该产业的生产成本最低。则这个产业所在的市场就是“自然垄断”市场。当产业成本组合中有很大一部分是固定成本时，容易产生自然垄断，如公用事业、电力分配系统和通讯系
9、统。在这种情况下，固定成本很大程度上相当于边际成本，因此，产出越大，平均成本越低。自然垄断市场在分配效率和产出效率之间存在根本性的冲突。如果只有一个厂商生产时效率最高，该厂商为追求利润最大化，必然将产品价格置于边际成本之上，分配效率就会丧失。为了取得分配效率，该市场就需要许多厂商，以便使他们在竞争的压力下使价格等于边际成本，但产出效率就会不高。因此，为协调两者之间的矛盾，自然垄断市场就需要政府的干预。市场失灵的第二种情况是外部性的存在。 “外部性是指这样一种事件，它使得一个在做出直接导致这一事件的决定时根本没有参与的人，得到可察觉的利益。 ”当外部性存在时，自由竞争不能导致资源的有效分配。根据
10、产权经济学家的看法，在产权明晰的条件下，私人会走到一起协商解决外部性问题，但各方的协商成本太高。因此，在有外部性存在时，倾向于通过政府监管来消除外部性问题。2对社会福利论的评述根据上述对监管原因的分析可以看到，社会福利派认为监管是政府提供的为满足公众要求，用来矫正市场失灵的一种办法。通过监管，能够取得公共福利，提高潜在福利。但社会福利有两个自身难以解决的问题:一是社会福利理论是一种不完全的理论。社会福利派提出的对于什么时候监管所作的假设是:公众为取得社会福利而产生了监管的需求，因此监管就应运而生。这里显然缺少了一个环节，那就是公众如何使潜在的监管需求转化为监管现实的机制，因为监管要通过立法行为
11、和监管机构的行为来实现。二是社会福利派几十年来缺乏事实的支持。大量的事实与社会福利派结论不符，许多产业被监管既不是由于自然垄断，也不是由于外部性。1974 年，理察德波斯纳曾指出:“经过大约十五年的理论和实证研究，经济学家得出的结论是:监管与外部性的存在、自然垄断市场结构不是正相关。”（二）捕获论1.捕获论产生及其主要内容由于社会福利派难以解释的困惑，经济学家对新的监管问题的理论进行了探索。二十世纪六十年代，有一项实证研究表明，监管有利于提高厂商的利益。在潜在的竞争性产业部门，例如卡车运输业、出租汽车业，受监管支持的价格高于成本，并可阻止带有竞争性的、不同费率的进入；在自然垄断的产业部门，如公
12、共电力部门，斯蒂格勒等人的研究表明，监管对价格几乎没有什么影响，被监管产业被允许获取超额利润。实证研究支持了管制有利于生产者的观点。实证研究的结果导致了捕获理论的发展。与社会福利论的观点大相径庭，捕获理论派认为监管是适应产业部门需求的供给，监管部门一直为产业部门所控制。2.捕获理论的评述捕获理论与监管的历史更加吻合，因此捕获理论比社会福利理论更有说服力。但捕获理论缺乏理论基础，仅仅是一些实证研究的结论。它没有提供问题的解释，提供的只是一种假设:即监管有利于生产者。捕获理论不能解释监管怎样为产业部门利用和控制，因为消费者、劳工、厂商这些利益集团都要受到监管的影响，为什么监管唯独会被产业部门所控制
13、而不是被其它利益集团所控制。捕获理论派也难于解释许多产业先前被监管，但到后来监管又被放松的原因。捕获理论难以解释上述问题，而且在实证研究中发现有些事实与捕获理论不相符合，主要体现在:交叉互补、监管向小生产者倾斜。（三）经济监管论监管与市场失灵的关系不大，监管也并不总是有利于生产者，并且在被监管者的产业中，不同利益集团都得到了提高。这些现象需要一种理论来解释，并且该理论还应该能够解释一些产业先是被严格监管，后来又是被放松监管的原因。1.经济监管的基本观点乔治.J.斯蒂格勒的论文经济管制论奠定了其基础。该论文提供了进一步解决问题的方法，论述了监管产生的原因。与福利理论和捕获理论相比，斯蒂格勒提出了
14、一系列假设，并应用这些假设合乎逻辑地预测哪些产业将被监管，监管将采取什么形式。斯蒂格勒的分析有两个前提:第一个前提是国家是强制权的基本源泉，利益集团确信国家运用强制权能使该集团的处境得以改善；第二个前提是当局选择使用效用最大化的行为是理智的。这两个前提导致一个假设:即监管的供给是为了满足利益集团收入最大化的需求。监管是利益集团为增加自身收入，通过国家权利从社会其他集团手中重新分配财富的途径。正如斯蒂格勒所说:“我们假定，政治体制是理性地建立起来并被理性地使用的，也就是说，它是实现社会成员愿望的合适的工具。 ”在这个基本观点的基础之上，建立了经济监管理论并用它来预测哪些产业部门将被监管，以及进行
15、监管所采取的形式。2.经济监管理论模型分析(l)斯蒂格勒模型S.P 模型的核心是控制监管政策的个人，其选择政策的目的是使其政治支持最大化。立法者为了使其政治支持最大化，制定决策时必须考虑收益集团的规模和传递给收益集团的福利大小。一个利益集团从监管中获得的总利益等于传递给它的福利减去组织该利益集团的成本。集团规模越大，组织成本越高。监管政策把一些人的财富分配给另一些从监管中获利的人，因而监管当局必然要预测该项政策将要遭到的政治反对。政治上的反对力量随着不能从管制中获利的人口数量、利益集团的密集度以及他们身上的赋税的增加而增加。(2)贝克模型S.P 模型是基于监管者选择能使政治支持最大化的政策。相
16、比之下，贝克模型基于利益集团之间的竞争。贝克通过假设“政治家、政治团体、投票者传递压力给利益集团”避开了监管者的作用问题。贝克认为监管被用来增加更有影响力的利益集团的福利，这符合监管理论。与 S.P 模型相比，贝克模型是社会福利理论的基础。在市场失灵的领域，能从监管中获得潜在的福利。一些利益集团一定能从监管中获得许多利益，而其他利益集团由于没有相对大的福利净损失，因此只会损失一点点。结果，市场失灵的领域有着相对较大的要求监管压力。然而，与社会福利理论相比，贝克模型表明管制不仅仅在市场失灵的领域才发生。决定监管活动的是利益集团的相对影响，并且这种影响不仅决定于监管的福利影响，而且决定利益集团对监
17、管者施加压力的相对效率。（四）几个主要结论捕获理论解释了监管为什么会向生产者倾斜的问题，并得出三点有意义的结论。即:即使监管有利于生产者，政策也不会设定在使产业利润最大化的水平上。由于受消费集团的影响，价格将被置于达到利润最大化的水平之下;监管最有可能发生在相对竞争或相对垄断的产业部门，因为正是这些产业部门中，监管才会产生最大的影响；市场失灵的存在使得监管更有可能，因此市场失灵领域的监管会增加社会福利，一些利益集团获得的收益相对而言，比其它利益集团蒙受损失更大。三、会计监管的构成要素（一）会计监管的主体会计监管主体是指会计监管行为的具体实施者，任何有权对会计活动施加影响的机构和人员都属于会计监管主体的范畴。徐经长认为证券市场会计监管主体应从政府机构和非政府机构两个方面来界定，具体包括财政部、证监会、人民银行、税务局、审计局、工商局等；国家立法机关和司法机关等；个人主体的个人股东乃至社会公众等；其中财政部、证监会和会计师事务所可称为核心主体，其余为外围主体。本文把会计监管主体分为以下几个方面：1、宏观会计监管主体宏观会计监管主体是指谁来实施宏观会计监管，即实施会计监管的特定单位、部门或人员。一般来看，会计监管目标中的宏观会计监管主体主要有：（1）国家立法机关宏观会计监管是整个国家经济监督管理中的重要组成部分，很
