1、安全生产监管体制 及相关法律法规研究 以改革创新精神加快推进精细监管执法,河南省安全监管局 马天希037165917701、15237131155,安全生产总体形势连续13年稳定好转,安全生产总体形势连续13年实现稳定好转，主要得益于国家安全监管体系和安全法制体系的建立健全，为国务院提出的2020年实现安全生产形势根本好转打下了初步的基础。,重特大事故易发多发状况尚未根本改观,根据发达国家发展经验，我国目前正处在事故易发多发时期，特别是近几年重特大事故出现反弹，有新领域，更有央企。党中央、国务院高度重视安全，习近平总书记先后七次召开中央会议研究安全生产，发表重要讲话和指示，提出安全红线意识，重
2、申安全发展观念，要求抓紧建立安全生产党政同责、一岗双责、失职追责和三管三必须责任体系；国家修订安全生产法，为新时期加强安全监管体制建设指明了方向。,党的十八大以来，以习近平为核心的党中央在“五位一体”发展格局的基础上，提出“四个全面”战略布局，三中全面深化改革，四中全面依法治国、五中全面建成小康，六中提出从面从严治党，其中很核心的问题就是坚持问题导向和责任导向，坚持思想建党和制度治党，要将权力关进制度的笼子里。习近平10月11日下午主持召开中央全面深化改革领导小组第二十八次会议，审议通过了关于推进安全生产领域改革发展的意见。杨焕宁局长在第八届劳工国际论坛上指出：深化安全生产管理体制改革，一是加
3、强基层监管执法能力建设，全面推进依法治理，着力消除监管死角和盲区；二是更好地发挥安全生产工作考核和巡查制度的作用，推动责任逐级落实到基层；三是以遏制重特大事故为重点，牵动事故防范和基础建设，创新安全监管方式方法，抓紧构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，进一步提高事故防控能力；四是继续推进安全生产行政审批制度改革，取消下放不合理的审批事项，加强事中事后监管，做到既严格把关又优化服务；五是加快建立安全生产社会化服务体系，积极借鉴运用新的科技成果，推进安全生产社会共治、综合治理，提升全社会整体本质安全水平。,中央为安全生产改革发展开出药方,除外之外，国家总局等八部委还联合下发了关于加强全
4、社会安全生产宣传教育的意见，国家总局还修改完善了执法文书和执法手册。 但各地在贯彻国家精神时，很多同志感到不顺手，觉得相关政策措施不匹配不协调，不接地气。特别是听闻纪委检察院要启动事故独立调查机制，很多基层同志深感忧虑、坐立不安。改革是一个系统工程，需要科学前瞻性的系统顶层设计，目前这方面研究较为欠缺，只是生产了很多体制改革的零件和部件，还没有组装成完整的机器系统。 站得高才能看得远，不谋全局都难成一事。学习贯彻国家改革规定，必须从全局和体制上去认识和理解政策，唯有如此，才能掌握主动，才能依法依规干好工作、在履职尽责时规避风险。,一、安全生产三层五方体制,政府和市场关系既是经济体制改革的核心问
5、题，也是涉及全面改革的关键问题。党的十八届三中全会提出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。” “小政府、大社会”是社会管理改革的方向，伴随大部制改革、行政审批制度改革和政府职能转变步伐的加快，行政削权放权的力度越来越大，政府逐步从无限政府转变为有限政府。,安全生产法第三条： 安全生产工作应当以人为本，坚持安全发展，坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，强化和落实生产经营单位的主体责任，建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制。对此条的理解：1.企业是主体，政府监管的目的是监督企业主
6、体责任落实；2.企业是安全生产主体，最根本的是企业 有体系、体系能运行、安全有保障；3.职工参与是坚持群众路线、落实企业主体责任的关键所在，必须让职工有知识有能力，落实安全行为责任；4.新安法第三条概括起来就是安全生产三层五方体制。,二、安全生产法律法规体系,当前我国安全生产法律法规体系建设存在四个突出问题：一是法制不协调问题。山西首先提出死亡赔偿金20年案例；检察机关失职渎职立案标准问题。二是不注重源头治理问题，安全发展仍停留在口号理念层面，煤矿兼并重组、烟花爆炸退出和天津8.12事故告诉我们，源头在产业政策、建设规划、在周边避让，源头在工艺设计、分区布局，三同时只是源头中很小一部分。三是安
7、全标准不健全问题，大量老标准需要修订，新领域新材料缺乏标准。吉林宝源丰6.3事故。四是安全法制转化不到位，没有找变成企业和职工认可的制度规范。刑法和民法问题。我到法规处后提出安全生产三率一满意：安全法制转化率、安全常识普及率、安全活动参与率、职工群众对安全生产认同和满意度。,三、安全生产组织和责任体系,在组织和责任体系中，国家这几年强力推进五级五覆盖和企业五落实五到位成效显著，但需要注意 五个问题；一是分级监管体制。国家和省市县各有监管对象，乡镇和村没有执法权。二属地责任，是分级优先于属地，属地是自下而上，属上不属下。三是党政同责体制，核心是党委抓安全发展问题，省委省政府意见明确了党委领导责任
8、主要是纳入战略，配好班子，加强宣传，问责追究（含检察院、法院）、破解阻力，动员群团，支持政府工作。四是一岗双责和三管三必须责任，核心是共同干活问题，事故追究已经按此追究。天津8.12、河南5.25等都是如此。五是安全责任是全员责任，有权必有责、有责要担当、用权受监督、失责要追究，很多是终身责任。青岛11.22事故追究应急办。,四、安全生产综合监管体制,根据杨焕宁局长讲话精神，安全生产监督管理部门作为党委政府在安全生产方面的参谋和助手，承担的综合监管职责主要有7项：1.综合立法，2.宣传贯彻，3.指导协调，4.督查督办，5.评价考核，6. 应急管理，7.事故调查。其中大量需要以安委会或者安委办名
9、义实施。强化督导协调。综合不包办、议事不干事、纪要不发文。对党委政府会议要分解任务，加强督办；对协调议决会要有记录纪要，跟踪督办；对督导组要明确督导检查任务，不搞面上形式督查；对考核要与年度任务相结合；约谈问责要记入实绩档案。不要以安委办代替部门联合发文。事故调查是政府的调查组，国家总局在此方面有误解。济源督导机制。鲁山四项管理。1.计划清单管理；2.建标达标管理；3.基层网格管理，4.巡查问责管理。,五、安全生产行政执法体制,安全监管包括行政指导和行政执法，行政指导是宏观行为，行政执法是具体行政行为。 5.1安全许可机制。许可的本质是市场准入，安全许可的本质是条件和能力审查认可，并不对日常具
10、体生产经营行为负责。1.许可设立。只能是法律、行政法规和地方法规，省政府规章只能设临时性许可，文件不能设许可。2.谁许可谁受理，是单位而不是系统的事，应当窗口统一受理，一次性告知，有数量限制的当时不能受理应当登记排队。摇号和排队分配。3.许可审查是全面审查原则，窗口形式审查，主办机构实质审查，能够通过信用网等证实的，可以不现场核查。委托下级核查的，不应当重复核查。通许1.14烟花爆竹事故。4.许可机关应当加强许可后续监督。5.对未经许可的处罚由许可机关实施，下级不能越权。这与现行打击非法出现矛盾。建议分两种途径，一是原来登记许可的，由发证机关进行后续检查；二是原来未登记许可的，结合乡村网格化进
11、行排查，按无证无照交县以上部门处理。6.许可可以委托，但应当签订委托协议并公告。委托单位要继续担责，被委托单位不能再委托。, 5.2隐患排查治理机制。2016年2月省政府颁布173号令河南省生产安全事故隐患排查治理办法，4月1日起施行。 第四条明确规定：事故隐患排查治理坚持生产经营单位全面负责、政府部门依法监管、社会和群众广泛参与以及属地管辖、行业监管、分级负责的原则,实行生产经营单位自查、自报、主治和政府部门监督管理的排查治理工作机制。1.生产经营单位全面负责。第一，第八条明确企业要编制隐患排查标准清单，要求企业制定事故隐患排查治理工作制度，实行一把手负总责、安管机构综合推动、各单位分头实施
12、、职工全员参与的责任制。第二，明确规定了企业四种检查制。一是第九条负责人定期全面查；二是第11条安管人员和从业人员经常查；三是业务部门专业查；四是第十二条专项查， 出现下列情况时,生产经营单位应当进行专项事故隐患排查:(一)有关安全生产的法律、法规、规章、标准、规范发布或者修改;(二)作业条件、设备设施、工艺技术改变;(三)复工复产、发生事故或者险情;(四)汛期、极端或者异常天气、重大节假日、大型活动;(五)其他应当进行专项事故隐患排查的情况。第三，明确了重大隐患要实行隐患评估、重患必停、项目管理、过程监控、挂牌督办、专项验收、报告备案、表彰奖励等8项特殊规定。2.安监部门综合管理、行业部门专
13、项监管体制。要求行业部门制定行业隐患检查清单、接受报告备案和挂牌督办。3.挂牌督办问题。省委省政府意见明确，挂牌督办后要加强督导检查和协调指导不能挂而不管。4.对非生产经营单位的隐患怎样排查治理，要靠安全河南创建和乡村网格化管理体制。,1.分区制式管理。标准化写入安全法。通过6S等实现安全卫生和文明一体化制式管理，促进科技进步、劳动者素质提高。抓区域和产业规划，抓厂内布局，抓岗位规范作业。河南小煤矿的变化。购德企业的感慨。2.三表两档一书。集中安全标准化、风险预控和手指口述等先进经验，与企业实际紧密结合，写入省委意见。三表：管理人员是岗位职责表、安全检查表、重大问题表。一线人员是岗位安全操作规
14、范表、岗位安全自查表、重点防控处置表；重点场所是有毒有害物质提示表、危险警示处置表、安全自查确认表 。两档：岗位履职档案、隐患排查治理档案。一书：重大复杂作业安全技术指导确认书。主要思路要点。一是将每个人剥离出来，使企业主体责任变成职工行为责任；二是实行强制教育和即时教育相结合，适应上下级管理和手指口述管理；三是将每项作业分解成段、逐项确认；四是用痕迹化管理推动常态化自我管理。3.职工“一备三查”。树立工作准备的理念，查知识技能，查工具设备，查周边环境。广泛适用于生产生活各个方面。乘电梯，燃气泄漏有火机，开车前查一圈、路口点一脚。已经写入省政府加强监管执法意见。,企业安全主体管理三项措施,5.
15、3行政执法1546工作机制,干好工作不出事故是王道，规避责任追究最好的办法就是依法监管执法。1546要无事故1定位监察：新安法第六十二条：安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门依法开展安全生产行政执法工作，对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查。1.许可定位：确认企业有安全管理体系和能力；2.日常监管定位：企业安全管理体系运行情况和企业负责人安全履职进行监察。3.监察方式定位：查的是一个时间段而不是时间点，要将重点放在查档案记录上，现场检查只是佐证。各级面上检查多、运动员式检查多，企业根本没有自我管理，必须在这方面下工夫，明确企业清
16、单，实现转型。55种类型：许可核查、举报核查、例行检查、复查和专项监察等5种类型，任务各不相同。1.评价报告与许可，采信负责制。2.现场检查对真实性负责。3.专家意见可以采用，但允许当事人有疑义，可通过对行政决定复议再请专家出复核意见。44种准备：执法计划、执法任务书（出差审批单、公函）、执法方案、季度讲评。执法计划写入新安法。出差审批写入厉行节约反对浪费条例，省局编制执法检查重点项。执法前最好能够开个碰头会，大家分别记一下，以备万一。66步执法：听取汇报、检查档案并抽查验证，现场强制处置，报告提请和移交移送，立案查处（陈述、听证），复议诉讼，结案归档。1.重点 查一把手和分管副职、安全部长，
17、通报给一把手，许可等要听一把手汇报。2.要讲效率，书面说话，痕迹管理。3.程序必须完整，程序不合法行政处罚决定无效。4.树立档案意识，保存执法资料。 5.用好法定程序、集体审决、专家论证、检测检验、移交报告等五项权力。,行政执法6项核心制度,1. 层级分类抽查制度。国家和省对央企和省公司检查有分工，省市县局检查应当采取列管式，减少重复检查，省局查市县局所管企业是行政指导而不是行政执法。对于小微企业和非法生产等没有登记注册的作坊，主要靠乡镇和村网格管理排查。最终形成两个战场：一是正规有登记的企业，由省市县部门直接监管；二是小微和没有登记的，由乡镇网格排查和简易处罚，对无法处理的非法违法上交县里解
18、决。2. 计划委派制度。根据新安法等59条规定，安全生产监督管理部门应当根据上级要求和实际需要，制定年度安全生产行政执法计划。国家财政部要求出差实行审批制，需要接待应当出具公函；国家总局要求执法方案实行审批制度。根据行政执法计划和上级要求组织实施行政执法时，应当下达行政执法任务书，明确监督检查的对象、时间、事项和参加人员等内容。未经部门委派，安全生产监管人员不得擅自以机构名义实施检查执法。3. 检查处罚分离制度。乡镇、街道安全生产监督管理机构对网格员检查发现、本机构没有行政强制和行政处罚权的安全生产非法违法行为，在采取必要现场检查制止措施后，应当立即报请县有关部门处理。县有关部门对按照职责分工
19、应当由上级或者其他部门处理的安全生产非法违法行为，应当在采取必要处理措施后立即报告上级部门或者移交有管辖权的部门处理。建议市县局将处罚权统一交执法机构办理。4. 主办人制度。根据谁检查谁负责的原则，安全生产监督管理部门对行政执法任务应当指定主办人。主办人负责根据行政执法任务，组织拟定监管执法实施方案，组织实施监督检查活动，就行政执法任务相关事宜与相关单位沟通协调，组织讨论现场处理等意见，办理案件移交移送等相关手续，总结报告行政执法情况。5. 流程管理制度。安全生产监督管理部门及其监督检查人员应当严格按照权力责任清单和流程实施行政执法，确保行政执法痕迹清晰、流程完整、管理闭环。6. 档案管理制度
20、。安全生产行政执法主办人在执行行政许可、行政检查、行政强制、行政处罚等执法任务后，应当及时提交行政执法材料，并按要求将相关资料整理归档。检查即使没有处罚也要总结归档。,六、事故报告和调查处理体制,1.事故定性有变化，新乡房屋倒塌事故争议，舞阳事故直接变化。2.事故原因更深入，晋城隧道事故将煤炭收费站作为重要原因。事故报告先研判。安全监管部门接到事故报告后，第一时间应派员赴现场核实三个问题：1.核实事故地点，连霍高速义昌大桥属洛阳段。2.核实事故发生单位，3.核实事故伤亡人数等基本情况 在直报上报前要做好三个研判：1.研判事故性质归类，刑事案件、自然灾害、意外事件、安全事故等等。2.研判事故初步
21、原因。3.研判应当启动哪种事故处理机制。事故调查双轨制。目前事故调查处理分为几个渠道，第一是生产安全事故，按493号令执行。第二是安全事故，可以提请政府参照生产事故处理，但可以不请工会、检察院等单位参加。如农村自建房等。第三是意外人身事故，可以责成乡镇协调善后，当事人可以提起民事诉讼。如北京八达岭野生动物园老虎伤人事故。事故调查组都是政府的。安监局等单位参加人员只是调查组成员，并不代表单位，调查组成员对组长负责，而不是对成员所在单位负责。事故调查报告应当由政府书面征求相关单位意见，并得到书面回复。政府应当事故处理决定下给相关部门按程序执行，安监局的事故处罚应当在接到政府批复决定后启动，向检察机
22、关的移交应当由政府负责。,全国人大安全生产法释义,格局决定结果，眼界决定出路，体制提升合力。防范遏制重特大事故，加快实现安全生产形势根本好转，必须创造体制机制优势。面对安全生产改革发展大潮，安全生产监管人员既要低头拉车，更要抬头看路，清晰认识“三层五方”大体制，准确把握综合监管体制，熟练运用1546执法体制，注意用好事故处理双轨体制，全面促进安全生产依法治理和精细管理。 长寿是五福之首，安全是人间大爱。抓监管保安全是职责所在、道义担当，必须带着三个感情奋力工作：一是对上级负责的政治感情，二是对人民群众兄弟姐妹的亲人感情，三是对自己对家人的人伦亲情。唯有如此，才能将安全当事业追求、把问题当学问研究，才能在改革发展大潮中站稳脚根、争取主动。安全生产积福积德，积善之家必有厚福，最后祝大家平安幸福。 谢谢！,马天希0371-,
