1、1饮用水水源污染防治条例制定的最新动态探微一、饮用水水源污染防治条例制定的必要性(一)现行饮用水源保护中存在的问题目前我国的饮用水源环境保护的形势不容乐观，一些地区饮用水水源保护区水质仍然较差。据中国环境监测总站 2006 年 6 月发布的113 个环境保护重点城市集中式饮用水源地水质月报，有 16 个城市水质全部不达标，占重点城市的 14%;有 74 个饮用水源地不达标，占重点城市饮用水源地的 20.1%;有 5.27 亿吨水量不达标，占重点城市总取水量的 32.3%。据有关部门的初步统计，目前全国还有 3 亿多农民饮用不合格的水。由于氮磷污染物没有得到有效控制，加之面源污染的增加，部分水源
2、地氮磷超标问题日益突出，水华现象偶有发生，由此带来的藻毒素污染直接威胁到群众健康。部分地区由于资金、人员及设备缺乏，不能完成饮用水水源水质常规监测，难以保障水源安全，尤其是在污染事故发生时难以实时跟踪水质变化。部分地区缺少专业饮用水水源巡查队伍及现场监测设备，饮用水水源环境保护巡查工作开展尚不理想。突发性环境事件频发。2005 年，环保总局共接到突发环境事件报告 76 起，其中特别重大事件 3 起，重大事件13 起，绝大多数导致了水环境污染。2006 年上半年，总局处理的突发性环境事件 86 起，使一些地方水环境受到严重破坏。由于绝大部分突发性环境事件都涉及水污染，使饮用水安全受到严重威胁。(
3、二)现行饮用水源保护法律法规中存在的问题2我国现在还没有对饮用水水源地保护的综合性法律法规，现阶段饮用水源保护法律制度主要散见于以下法律法规：环境保护法、水污染防治法及其细则、水法和饮用水水源保护区污染防治管理规定中，现阶段我国在饮用水水源地保护法方面的缺陷性已不能满足可持续发展经济的要求，也不符合建设和谐社会的要求。首先，处罚不力，水源地地位没有受到足够重视。对新建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目仅限于“停业或者关闭”，而无更加严格的法律责任，不足以防止污染。对于在饮用水源保护区内设立排污口等行为仅仅规定限期治理、责令改正、罚款等行政处罚，且只有一个等级的、数量不大的罚款，对污染者没
4、有因污染程度等不同的处罚区别，加剧了污染的发生和扩散。同时，没有规定对污染严重的污染者实施刑事处罚，不足以起到威慑污染者的目的。其次，责任不明。在水污染防治法第六章的其他条文中，立法者将饮用水水源污染所应承担的责任统一归到了水体污染责任中。众所周知，饮用水水源地对于民生的影响是直接而重大的。如果将这方面的责任归于一般的水体污染中，会弱化饮用水水源地的地位，不利于对其进行完善的保护，更不利于加强人们对于饮用水水源地的保护意识。因此，很有必要将饮用水水源地这一水体污染责任独立出来加以加重处罚措施的规定。第三，执行难度颇大。如饮用水水源地的存在客观上对农民的生活产生了一定负面影响，如何对饮用水源地的
5、农民进行补偿，从而促使其自觉自愿保护饮用水，在相关法律条文中并未提及。这也为饮用水水源地保护造成了一定的难度。二、饮用水水源污染防治条例制定的可行性(一)饮用水源保护得到高度重视3饮用水水源保护是保障人民身体健康的头等大事，也是水污染防治工作的重点任务之一。温家宝总理在 2005 年中央人口资源座谈会上强调“要切实抓好水污染防治，加强对城乡污染源的监控，保护饮用水水源地，保障群众饮水安全”;并在 2006 第六次全国环保大会上再次指出：“保障饮水安全直接关系到人民群众的生命和健康，要切实保护饮用水水源地”;在环境保护部关于全国重点城市集中式饮用水源地有机物污染情况的报告上批示：“饮水安全涉及群
6、众利益，要高度重视饮用水源地污染防治工作。赞成所提各项措施，要狠抓落实和监督检查。”2006 年 2 月，国务院组织中央编办、国家发展改革委、教育部、财政部、国土资源部、建设部、水利部、卫生部、环境保护部等部门专题研究饮用水安全问题，国务院发出研究饮用水安全有关问题的会议纪要(国阅 200622 号)，将城市与农村饮用水安全保障工作作为全国建设小康社会、构建社会主义和谐社会的重要内容，从法制建设、规划编制、污染防治、工程措施等方面入手，明确任务、落实责任，采取综合手段保障饮用水安全。启动饮用水水源保护专项立法工作，是为了落实党中央、国务院领导的指示精神，落实国务院的工作部署，进一步加强饮用水水
7、源的环境保护工作，确保人民群众的饮水安全和身体健康，进一步推动全面建设小康社会的宏图伟业。(二)理论基础环境保护法、水污染防治法及其实施细则、水法和饮用水水源保护区污染防治管理规定对饮用水源的保护提供了一些理论基础。为加强饮用水源地保护工作，环境保护部组织开展了全国饮用水水源保护区划定及监管工作，编制了全国饮用水源地环境保护规划。发展改革委、建设部等部门共同研究起草了关于加强饮用水安全保障工作的通知;建设部加强了对城市供水水质的督查，颁布了城市供水4水质标准;水利部加强了对地下水超采区的综合治理。将开展全国饮用水水源保护区环境状况调查，评估各饮用水水源保护区的环境质量、管理状况;开展执法检查，
8、清理保护区内排污单位，对合法的项目要求其达标排放，对违规项目，向原批准保护区的人民政府提出关闭建议。因此，有必要制定饮用水水源污染防治条例，加强饮用水水源的环境保护工作，确保人民群众的饮水安全和身体健康。(三)实践经验各级环保部门在饮用水水源的环境保护中也已经积累了大量的管理经验。环境保护部制定出台了饮用水水源保护区划分技术纲要，作为保护区划定的技术规范性文件，指导了一、二级保护区的划定工作。目前，全国大部分城市已经制定了饮用水水源保护区划，划定了一级保护区和二级保护区，并按照相关法律、条例和规定开展饮用水水源地的环境管理;个别地方还在保护区外，划定了准保护区;这些对各地饮用水水源保护起到积极
9、作用。据我局对全国 31 个省市区饮用水水源保护区划定工作汇总的结果，目前，全国划定饮用水水源一级保护区和二级保护区共计 5716 个。2006 年环境保护部在污控司增设了饮用水源保护处。在 2006 年“整治违法排污企业保障群众身体健康”环保专项行动中，饮用水水源地保护被作为一项重要的内容;2006 年 7 月，我部在南京召开全国饮用水源地保护专项执法检查现场会，正式启动饮用水源地保护专项执法检查，并于 9月份组织检查组对专项执法检查活动开展情况进行了抽查。这些工作的开展，为制定条例打下了很好的实践基础。(四)国际上相关立法经验借鉴5饮用水源保护是一个全球共同关注的问题，国外及国际社会自 2
10、0 世纪就开始运用法律等手段对饮用水源进行调控和保护。如美国国会 1974 年制定安全饮用水法，其目的是控制饮用水水质和保护地下饮用水源，并授权美国环保局保护人们饮用水的安全。法国主要是通过公共卫生法典对饮用水源进行保护，虽没有专门的饮用水源保护法典，但对饮用水源保护的法律调控也极其健全。日本明确规定饮用水源的公共所有，如河川法规定，河川为公共物，其保全、利用以及其他管理必须妥善进行以期达到立法目的。日本通过公害对策基本法，确立了国家环境管理的基本观念和原则;水质污染防治法将国家环境管理引入水质污染防治领域。三、饮用水水源污染防治条例制定的最新动态探微饮用水水源污染防治条例对饮用水源进行了全面
11、而细致的规定，极具可操作性。主要从以下方面着手：(一)集中式饮用水源保护区的污染防控水污染防治法及其实施细则、水法和饮用水水源保护区污染防治管理规定对集中式饮用水源保护区的污染防控有一些规定取得了一定的效果。在此基础上，饮用水水源污染防治条例有如下突破：1.首次明确规定在饮用水水源一级和二级保护区内，禁止设置排污口;已设置的排污口，由县级以上地方人民政府责令封堵或拆除。62.将集中式饮用水源保护区划分为地表水源保护区和地下水源保护区来进行保护。其中地表水源保护区又分为地表水源一级保护区、二级保护区和准保护区分别予以保护。地下水源保护区又分为地下水源一级保护区、二级保护区和准保护区分别予以保护。
12、3.立法方式上的突破。明确规定在准保护区禁止的活动在二级保护区当然禁止，在二级保护区禁止的活动在以及保护区当然禁止，这样，避免了立法上的重复，更具可操作性。如规定：在集中式饮用水地表水源一级保护区内，除遵照本条例关于二级保护区的规定以外，还禁止从事下列活动：(1)新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目。(2)使用剧毒和高残留农药;(3)畜禽养殖、投饵性水产养殖;(4)围水造田;(5)禁止停靠与保护水源及实施紧急救援任务无关的船舶、车辆;(6)禁止运输垃圾、油类及其他有毒有害物品的船舶、车辆通行;(7)采石、采沙、采矿、采油(8)从事旅游、洗涤、游泳、垂钓以及其他可能污染水体的活动。
13、4.对于各级保护区禁止的活动规定得很具体，考虑得很全面，加上概括性条款来兜底，更具可操作性。如在集中式饮用水地表水源准保护区内，禁止从事下列活动：7(1)禁止新建、扩建下列对水体污染严重的建设项目：印染、制革、电镀、化肥、染料、医药、农药、线路板、废物加工利用等排放有毒有害物质的工业企业;冶炼、炼油、化工、动物屠宰等环境风险较大的企业;造纸、制浆、酿造、皂素、食品加工、废旧车船电器拆解、船舶制造及修理、规模化畜禽养殖等水污染物排放量大的企业;核设施及放射性设备的加工企业;其他地方认为需要禁止的工业企业。(2)非更新性砍伐破坏水源涵养林、护岸林及保护区植被;(3)建设一般工业固体废物、危险废物集
14、中贮存、处置的设施、场所和生活垃圾填埋场;(4)向水域及最高水位线以下的滩地和岸坡倾倒、堆放固体废物;5.首次以条例的方式对地下饮用水源保护区禁止从事的活动进行规定。一份为 1977年联合国水源会议准备的科学评估报告指出淡水主要储存在地下，地表河流和湖泊中的水量只占全部饮用水源很小的一部分。蓄水层被污染的后果可能惊人地广泛扩散。通常地下水会进入地表河流从而带去污染物，结果是两种饮用水源都会受到污染。将地下饮用水源保护区分为以及保护区、二级保护区和准保护区进行规定，在地下水水源一、二8级保护区内又分潜水含水层和承压含水层来进行调控，极具可操作性。如规定：在潜水含水层地下水水源一级保护区内，禁止新
15、建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的设施(建设项目);在承压含水层地下水水源一级保护区内，禁止新建、扩建工业企业、畜禽养殖场、污水处理厂、生活垃圾填埋场、一般工业固体废物、危险废物集中贮存、处置的设施、场所、油库、医院等建设项目及新开发建设居民集中居住地及生活区。(二)分散式饮用水源地的保护由于农村污染源极为分散，量大面广，处理起来极为困难，以往立法对此很少进行规定。根据全面建设小康社会和保护农村分散饮用水水源地的要求，饮用水水源污染防治条例从以下方面进行规定。1.进一步明确和落实环保及执法部门的职权和职责饮用水源作为一种战略物质，饮用水源保护作为公益活动，同人民的生存和生命健康密切相关，
16、亦关系到安定团结的问题。饮用水源就其自然属性和对人类社会的极端重要性来说，它应当是全体人民的“共享资源”，是全体人民的“公共财产”，任何人不能对其占有、支配和损害。为了合理支配和保护这“公共财产”，必须实行国家的管理。目前环保部门的权力分散导致其执法效率受到挑战。地方环保局接受环境保护部与地方政府的双重领导，当饮用水水源地保护和当地经济发展产生冲突的时候，某些地方政府选择以牺牲环境为代价换取当前的经济利益，以行政权力压制环保部门的执法权。此外，现在的环保执法是往往是环保、水利、国土等多部门联合执法，因此在执法中的各部门权责划分应当明确，以保证在当饮用水水源遭受污染侵害的时候，各部门能各司其职，
17、各担其责，积极配合，快速反应，提高执法效率，改善执法效果。92.完善相关措施(1)防治点源和面源污染应在立法中规定调整乡镇企业布局，淘汰落后和污染严重的设备，切实治理点源污染，对重点污染源应限期治理;对人口较多的重点乡镇，应建立污水收集与处理工程，防止污水流入水源地;严格控制化肥、农药施用量及其污染，利用生物治虫害消减农药施用量，采用高效长效低毒性新型农药，改进耕作制度，科学施用化肥及农药;完善农家厕所，有条件的地方应就地进行无害化处理或逐步完善;兴建下水道系统及污水处理工程及设施，发展农家沼气池处理粪便，回收沼气，综合利用沼渣和沼液。(2)加强对饮用水源水质检验分散式饮用水源的水质，应由当地
18、卫生防疫站、环境卫生监测站根据需要进行检测。要加强对饮用水水源、水厂和用水点的水质监测，对取水、制水、供水实施全过程管理，及时掌握饮用水水源环境、供水水质状况，并定期检查。(3)设置卫生防护地带分散式饮用水源的卫生防护要求由当地卫生防疫站、环境卫生监测站提出，由使用单位执行。以地面水为水源时参照下列规定要求，即取水点周围半径 1000 米的水域内，严禁捕捞、停靠船只、游泳和从事其他可能污染水源的任何活动，并由供水单位设置明显的范围标志和严禁事项的告示牌;以地下水为水源时，水井周围 30 米的范围内，不得设置渗水厕所、渗水坑、粪坑、垃圾堆和废渣堆等污染源，并建立卫生检查制度。103.加强公众参与
19、必须要在公众中广泛宣传有关饮用水源保护知识和保护的意义，使其真正认识到饮用水源对当代人和后代人的战略意义，并牢固树立“保护水资源，人人有责”的思想，树立节水观念，做到珍惜每一滴水。充分利用电视、广播、网络等媒体揭露和批评对水资源的破坏行为，鼓励和表扬保护和节约行为，鼓励公众对破坏现象进行监督，在全社会掀起爱水节水护水运动;增设鼓励性规定，鼓励公众参与到监督、管理和保护饮用水源的进程中来，加大饮用水源保护的广度和深度。(三)预警和应急的规定国外的饮用水源保护立法中对此特别关注和重视。美国的立法中规定，在污染物出现或可能进入公共水系统或公共水资源，并对人体健康引起或可能引起重大危害，而且有关州和地
20、方机关未采取应急措施的情况下，联邦环保局有权采取它认为保护人体健康所必须的任何行动。在饮用水源污染应急处理实践经验总结的基础上，借鉴国外经验，在饮用水水源污染防治条例中明确建立饮用水水源保护预警和应急制度。预警至少包括以下内容：(1)预警部门须对所管辖饮用水水源地进行水质检测，提出水源地的脆弱性报告，对水源地可能发生的事故进行分析预测。预警部门须建立管辖饮用水水源地和历史水污染数据库，并组成专家预报和计算机预报的预报系统，对水源地情况进行分析预报。(2)对有关饮用水源保护监督管理部门的事故调查、监测、处理、报告和通报及应急措施进行规定，切实发挥其作用，预防污染事故的发生，在事故发生之初立即采取措施予以制止，同时通报可能受到污染和破坏危害的单位和个人，避免或减少对人体健康、生命安全的危害和经济损失。(3)对发生或可能发生跨行政区域危害的饮
