四平市土地利用总体规划.doc

1、 四平市土地利用总体规划 （ 2006-2020 年） 四平市 人民政府 二 一 年 五 月 - I - 目 录 第一章 总则 .1 第一节 规划目的 .1 第二节 规划依据 .1 第三节 规划范围 .1 第四节 规划期限 .2 第二章 规划背景 .2 第一节 土地利用基本情况 .2 第二节 上轮规划实施评价结论 .3 第三节 土地利用中的主要问题 .5 第四节 土地利用未来面临的机遇与挑战 .6 第三章 土地利用战略与目标 .7 第一节 规划指导原则 .7 第二节 规划主要目标 .8 第三节 规划基本策略 .9 第四章 土地利用规模结构调整 .9 第一节 土地利用结构优化目标 .9 第二节

2、结构调整情况 .9 第五章 土地利用布局 . 11 第一节 生态用地布局 . 11 第二节 农用地布局 . 11 第三节 建设用地布局 . 12 第六章 区域土地利用调控 . 14 第一节 土地利用功能分区 . 14 第二节 县、（市、区）主要用地调控指标 . 16 第七章 建设用地空间管制 . 18 第一节 允许建设区 . 18 第二节 有条件建设区 . 18 第三节 限制建设区 . 19 第四节 禁止建 设区 . 19 第八章 中心城区土地利用规划 . 19 第一节 规划范围 . 19 第二节 规划目标 . 20 第三节 中心城区空间管制分区 . 21 第九章 土地利用重大工程 . 23

3、第一节 保障重大工程建设用地 . 23 第二节 土地整理工程 . 23 第三节 村庄整治工程 . 24 第十章 重点建设用地项目 . 25 第一节 交通运输项目 . 25 - II - 第二节 能源建设项目 . 26 第三节 水利建设项目 . 26 第四节 重点矿产项目 . 26 第五节 环保项目 . 26 第六节 风景名胜和旅游项目 . 26 第七节 公共管理和服务项目 . 27 第十一章 加强土地利用管理的重点措施 . 27 第一节 加强耕地和基本农田保护 . 27 第二节 推进土地节约集约利用 . 29 第三节 协调土地利用与生态环境保护关系 . 29 第十二章 规划实施保障 . 31

4、第一节 规划实施的行政措施 . 31 第二节 强化规划实施的制度措施 . 31 第三节 加强规划实施经济调控机制 . 32 第四节 规划实施的公众参与机制 . 32 第五节 建立规划实施技术保障 . 32 附 表 . 33 - III - 前 言 四平市土地利用总体规划（ 1997-2010 年）（以下简称上轮规划）于 1999 年编制完成并经省人民政府批准实施。该规划实施以来，在切实保护耕地、保障重点建设用地、增强依法用地意识、改善土地生产条件等方 面发挥了重要的作用。但是，随着四平社会经济的快速发展，特别是“十一五”规划的实施，上轮规划逐渐暴露出规划目标过于单一、建设用地指标分配不合理、土

5、地利用空间布局不合理等突出问题，已经不能适应土地利用形势发展要求，迫切需要对该规划进行修编。 以保障四平市未来社会经济发展为目标，坚持以严格保护耕地为前提、以控制建设用地为重点、以节约集约用地为核心，编制四平市土地利用总体规划文本（ 2006-2020 年）（以下简称文本）。文本以市（地）级土地利用总体规划编制规程、吉林省土地利用总体规划文本（ 2006-2020 年）和四平市国民经济和社会发展“十一五”规划为依据，以 2005 年为规划基期，以 2010 年为规划近期年，以 2020 年为规划目标年，主要明确了规划期间四平市土地利用战略目标、土地利用空间布局、土地利用结构调整及土地利用重大工

6、程，并提出了具有较强可操作性的规划实施保障措施。 - 1 - 第一章 总则 第一节 规划 目的 为了深入贯彻科学发展观，落实“十分珍惜、合理利用土地”和“切实保护耕地”的基本国策，优化土地利用结构和布局，提高土地节约集约利用水平，保障社会经济又好又快发展，指导城乡各项建设规划，统筹安排市 域土地资源的开发、利用和保护，进行空间上的优化组合和时间上的落实，特编制本规划。 第二节 规划 依据 一、 中华人民共和国土地管理法 (主席令 200428 号 ) 二、 基本农田保护条例 (国务院 200428 号 ) 三、 国家土地分类 (国土资发 2001255 号 ) 四、 中华人民共和国城乡规划法

7、(主席令 200774 号 ) 五、 中华人民共和国环境影响评价法 (主席令 200277 号 ) 六、 全国土地利用总体规划纲要 (2006 2020 年 ) 2008 七、 国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地 利用总体规划编制指导意见的通知 (国土资厅发 200951 号 ) 八、 市 (地 )级土地利用总体规划编制规程 (2009 年 10 月 ) 九、 规划环境影响评价技术导则 (HJ/T130-2003) 十、 吉林省市、县级土地利用总体规划修编技术指引 (试行 ) 十一、 吉林省土地利用总体规划文本 (2006-2020 年 ) 2009 十二、 四平市国民经济和社会发展第十一个

8、五年规划纲要 十三、 国家、省、市其他相关法律、法规和标准规范 第三节 规划 范围 规划范围为四平市市域范围，包括两区（铁东区、铁西区）、两市（ 公主岭市、双辽市）、两县（梨树县、伊通满族自治县）及辽河农垦管理区，总面积 14382 平方公里。 - 2 - 四平市中心城区为市区两区所辖所有居委会及与之相邻的部分行政村。规划控制范围为72 平方公里。 第 四 节 规划期限 本规划期限为 2006-2020 年，基期年为 2005 年，近期目标年为 2010 年，远期目标年为2020 年。 第二章 规划背景 第一节 土地利用 基本情况 根据 2005 年土地利用变更调查数据和土地利用基数转换结果，

9、 2005 年末，四平市土地总面积为 1438204 公顷，其中农用地面积为 1193920 公顷，占土地总面积的 83.01%，建设用地总面积为 132714 公顷，占土地总面积的 9.23%，其他用地面积为 111570 公顷，占土地总面积的 7.76%。 一、农用地现状 2005 年全市农用地（包括耕地、园地、林地、牧草地和其他农用地）面积为 1193920 公顷，占全市土地总面积的 83.01%。 耕地：面积为 814711 公顷，占全市土地总面积的 56.65%。其中旱地面积 752856 公顷，占耕地总面积的 92.4%；水田面积 58298 公顷，占耕地总面积的 7.16%；水浇

10、地面积 3557 公顷，占耕地总面积的 0.44%。耕地集中分布在公主岭市和梨树县。 园地：面积为 9582 公顷，占全市土地总面积的 0.67%，全市园地以果园为主，占园地总面积的 99.76。主要集中在市郊。 林地：面积为 283367 公顷，占全市土地总面积的 19.7%。分布面积最大的是伊通满族自治县。 - 3 - 牧草地：面积为 39491 公顷，占全市土地总面积的 2.75%。 其他农用地：面积为 46769 公顷，占全市土地总面积的 3.25%。 二、建设用地现状 2005 年全市建设用地（包括城乡建设用地、交通水利用地和其他建设用地）面积为 132714公顷，占全市土地总面积的

11、 9.32%。 城乡建设用地：包括城市、建制镇、农村居民点和采矿用地，总面积为 104587 公顷，占全市土地总面积的 7.27%。其中城市用地面积为 5333 公顷，占城乡建设用地总面积的 5.1%，主要为四平市中心城区和公主岭市中心城区用地；建制镇用地面积为 6851 公顷，占城乡建设用地总面积的 6.55%，主要为双辽市、公主岭市、梨树县三个县市城区和各县市（区）建制镇建设用地；农村居民点面积为 87079 公顷，占城乡建设用地总面积的 83.26%，在全市广泛分布，中东部平原地区所占比重明显高于西部山区；采矿用地面积为 5325 公 顷，占城乡建设用地总面积的 5.09%，主要分布在梨

12、树县矿产资源丰富地区。 交通水利用地：总面积 20633 公顷，占全市土地总面积的 1.43%，主要分布于公主岭市、双辽市。 其他建设用地：主要为特殊用地，面积为 7494 公顷，占土地总面积的 0.52%。 三、其他用地现状 2005 年全市其他用地面积（包括水域、自然保留地） 111570 公顷，占全市土地总面积的7.76%。其中水域面积 36656 公顷，占其他土地面积的 32.85%；自然保留地面积 74914 公顷，占其他土地面积的 67.15%。 第 二 节 上轮规划实施评价 结论 上轮规划于 1999 年 3 月经省政府批准实施，规划期限为 1997 至 2010 年。自批准实施

13、后，四平市按规划实行了土地利用的预审制度，并以规划为依据，将省级每年下达的土地利用计划指标，分解下达到各县区及具体项目的土地利用上，从具体规划实践的成效上来看，已达到规划目标的预期效果，具体体现在以下几个方面。 一、为土地用途管制提供了直接依据 四平市土地利用总体规划的全面编制，首次解决了土地利用没有规划的问题，使日常土地利用管理有了具体的规划方案作为依据。以前对乱占滥用土地行为，国土资源部门想管但缺乏依据，规划实 施后，每块土地都有了规定的用途和相应的管制规则，不符合规划的用地不予批准，违反规划则要进行处罚，对微观土地利用行为有了具体的判断标准和管理手段，保证了国家关于土地利用的政策方针通过

14、日常土地利用的规划管理来具体落实。 二、强化了对耕地特别是对基本农田的保护 首先在空间布局上，通过用途分区，明确了耕地和基本农田保护范围，树立起一道法定的保护屏障；其次，规定了占用耕地和基本农田都必须实行“占一补一”，从根本上扭转了耕地- 4 - 无休止地减少局面，实施了对耕地的数量保护。在规划实施管理中，对建设占用耕地，严格执行“占一补一” 政策，确保耕地占补平衡。据统计，从 1997 2004 年 8 年间，四平市通过土地开发、整理、复垦补充耕地 1435 公顷，实行了耕地占补平衡，改变了以往耕地只占不补的局面。 三、建设用地规模和范围得到一定程度控制 在土地利用总体规划编制前，对建设用地

15、的要求是依法办理审批手续，缺乏对用地规模的宏观控制，本轮规划通过从上至下下达建设用地控制指标，图上划定建设用地规模控制红线，使建设用地被控制在圈定的规模范围内，改变了以往建设用地不受限制摊大饼的发展方式。 四、增强了全社会的规划意识 通过建立规划审查制度和农地转用制度， 对不符合土地利用总体规划的用地项目不予批准，对违反规划的行为严肃查处，逐渐增强了全社会特别是各级领导的规划意识，各项建设必须符合土地利用总体规划的观念开始形成。 五、保证了经济社会发展对建设用地的需求 本轮土地利用总体规划（ 1997-2010），省国土资源厅下达我市建设占用耕地指标 4267 公顷，截止 2004 年，四平市

16、实际新增建设用地面积为 1897 公顷，占整个规划期间控制指标的23%，其中占用耕地 1432 公顷，相当于整个规划期间占用耕地控制指标的 34%。 （一） 保证了重点建设用地。在用地指标使用方面，规划中的 国家级重点项目为 4 项，包括 双辽发电厂二期工程、南平齐线复线、大郑线复线、郑太复线 四个项目。使用指标 856 公顷。由于 1998 年以来我国实行扩大内需，投资拉动经济发展，省、市级一些重点建设项目提前上马，为保证这些项目用地，我们采取了集中使用闲散的规划用地指标，依法按程序调整规划，调剂用地指标，保证了重点建设需要。省级重点项目 29 个，用地 845 公顷；市级重点项目 16个，

17、用地 173 公顷；县级重点项目 10 个，用地 129 公顷。 （二） 为加快城镇化进程提供了保证。在实施城镇化战略中，土地利用规划为城市的建设发展提供了用地 保证。四平市城市居住人口已达 1091579 人，建制镇人口已达到 421969 人。城镇化已经达到由原来的 38%增加到 42%，增加 4 个百分点。 （三） 土地利用总体规划对经济社会建设用地的保障作用，其经济、社会效益正逐渐显现出来。基础设施建设成效显著，城市形象得到进一步提升，城市功能进一步加强。四平市的GDP 总量由 2000 年的 1566265 万元增加到 2004 年的 2775452 万元，年平均增长 15.4%；人

18、均GDP有 4854元 /人增加到 2004年的 8492元 /人，年平均增长 15%；农民纯收入由 2000年的 1649元 /人增加到 2004 年的 3063 元 /人，年平均增长 17%；随着新增生产能力的发挥和提高，土地对经济社会发展总量增长的贡献将进一步显现出来。 六、土地开发利用程度和土地生产率保持在一个较高的水平 我市土地开发利用率为 92.24%，说明我市土地利用开发程度很高。土地后备资源有待于在开发。 - 5 - 七、实施土地用途管制取得初步成效，人们按用途管制原则使用土地的意识明显提高 除国家重点工程无法避开基本农田外，城镇、村庄建设严格控制在规划区内建设，确需扩展规模的

19、不能占用基本农田。按照土地用途管制原则，基本保证了用地分区的实施，确 保了基本农田的稳定。 第 三 节 土地利用中的主要问题 经济社会的快速发展和生态环境保护对土地利用管理提出了更高要求。人多地少、土地后备资源不足，以及土地利用和管理中存在的现实问题，将使四平市土地利用中的供需矛盾进一步显现。 一、 土地后备资源严重不足 四平各县区的土地利用率高，未利用地面积少，后备土地资源十分有限，四平地区未利用地 111570 公顷，仅占四平土地总面积的 7.75%，且河流、湖泊水面、滩涂、苇地等需保护的湿地面积 16080 公顷，占未利用地的 14.41%，其他未利用地土地质量相对较差，开发难度大、成本

20、高。而且，从生态安全、生物多样性保护和防洪安全等角度考虑，也不适宜将所有的土地开发利用。因此，四平市土地后备资源严重短缺。 与此同时，四平人口较多，人口密度较大，是人多地少、人地矛盾比较突出的地区，尤其是近期社会经济发展迅速，城市化水平不断提高，各项建设急需大量土地，土地资源的供需矛盾突出，尤其是在各项建设与城市发展中，往往以占用耕地为主，耕地数量不断减少。耕地面积减少的同时，人口却在不断增加，人地矛盾进一步加剧。在后备资源极其有限的情况下，土地资源供需矛盾更加尖锐，实施耕地“占补平衡”也十分困难。 二 、 节约集约用地程度不够 在社会经济迅速发展的形势下，四平市城、镇、村、独立工矿和交通运输

21、用地等建设用地的规模日益扩展，但深度开发还不够，存在粗放利用现象。城镇发展，以“摊大饼”或“遍地开花”式急剧外延扩张，而城镇内部土地潜力挖掘不够，按户籍城镇人口数量计算，目前全市城镇人口人均拥有城镇用地较多。城镇化水平不断提高，大量农村人口进入城镇，城镇用地不断扩展，但农村居民点用地不仅没有减少，反而也在不断扩大，农村居民“双重占地”甚至“多重占地”现象比较普遍。城乡土地利用率不高。 三、 农业用地生产潜力下降 在农业用地 的开发利用中，土地使用者往往缺乏长远意识，重经济效益、轻生态效益，重产出、轻投入，重利用、轻保护等现象比较突出，如过多使用化肥而忽视有机肥料，投入较少不重视农田基本建设等，

22、致使土壤有机质含量降低，耕作层土壤结构变坏，土壤原有的良好物理状况变差，土壤的供肥保肥能力减弱，造成土地质量和地力逐渐降低。 同时，随着城镇规模的扩大、工业的发展尤其是个体企业的兴起，大量的废气、废水、废渣直接或间接的进入土地利用环境，加上化肥和农药的大量使用，对大气、水、土壤等土地环- 6 - 境造成严重污染，危及四平市的资源与环境安全，对四平地区 的可持续发展构成严重威胁。 第 四 节 土地利用 未来面临的机遇与挑战 一、土地利用面临的机遇 （一） 区位优势得天独厚 四平地理位置优越，交通十分便利，是东北地区中部的重要交通枢纽。京哈、哈大、平齐、平梅铁路在市区交汇，哈大铁路电气化改造已经开

23、始。京哈、集锡、沈明三条国道在境内贯穿，哈大高速公路长春至大连段已经开通，到长春仅用 40 分钟，到沈阳 70 分钟，到大连 5 个小时，是吉林省通向大连港最近的城市。 （二） 农业资源禀赋比较独特 四平市山地、丘陵面积约占全市总面积的 21%，平原约占总面积的 79%，地处我国著名的黑土 地带，土地资源比较丰富，农业生产条件得天独厚。公主岭市、梨树县等县市均为国家重要商品粮基地。在农作物中，以玉米、大豆、水稻等粮食作物和花生、葵花籽等经济作物最为著称。 （三） 经济发展基础比较雄厚 2005 年全市生产总值预计完成 330 亿元，同比增长 18.9%；一、二、三产增加值分别完成 125.6

24、亿元、 98.23 亿元、 106.7 亿元，同比分别增长 12.4%、 22.6%、 23.9%；全社会固定资产投资预计完成 86.5 亿元，同比增长 57.2%；社会消费品零售总额实现 100 亿元，同比增长 15%；一般预算全口径财政收入 完成 19.15 亿元，同比增长 15.7%。 二、土地利用面临的挑战 （一） 经济社会发展与土地资源供给的矛盾日益突出。四平市正处于城镇化、工业化快速发展阶段，城镇工矿用地需求量将在相当长时期内保持较高水平。随着经济快速增长，城市人口不断集聚，城市规模不断外延扩张，土地资源保障能力将开始逐渐下降，建设用地供给也将日益紧张。同时，城乡统筹和区域一体化发

25、展，带来基础设施用地需求的增加；新农村建设的实施和现代农业的发展，也需要一定的新增建设用地作为支撑。但是，基于严格的耕地保护和生态保护政策，新增建设用地资源有限，各项 建设用地的供给将面临前所未有的压力。此外，全球产业结构调整和产业转移的历史机遇虽然加速了四平市产业结构调整与升级的步伐，但是承接过程中则需要提供相当数量的生产用地空间，对建设用地的需求将进一步加大，从而使得建设与农业争地的矛盾继续加剧。 （二） 土地利用粗放造成土地资源浪费严重。建设用地在紧缺的同时，还普遍面临着容积率偏低和结构不合理等问题。其中建设用地容积率远低于其他发达城市水平。在当前建设用地供给有限的情况下，如何提高工业区域的土地容积率，改善其利用结构，同时及时开发利用存量土地将是土地利用的一大挑战。 （三） 统筹各行业土地利用的任务艰巨，土地供应宏观调控难度加大。社会经济快速发展