1、内蒙古农业大学经济管理学院) 提 要 农业补贴 政策长期以来是 WTO 成员国进行多边贸易谈判的焦点。发达国家一直对农业实行强大的支持和保护,本文主要介绍了美国、欧盟、日本、韩国、瑞士、加拿大的农业补贴政策的主要形式,它们的政策对我国农业补贴政策的调整有如下启示:逐步建立灵活多样的农业补贴政策体系;在对农民进行收入补贴时应强调环境保护问题;扩大一般农业政府服务的投入;要有选择、有主次顺序的对农业实行补贴。 关键词 农业补贴政策 发达国家 直接补贴 价格支持 启示 农业是一种经济效益低、风险性大的弱质产业。根据国际贸易中的比较利益理论,在市场经济条件下,农业是很难得到资金支持和保护的。但是农业同
2、时又是一个特殊产业,各国为了保证农业在国民经济中基础性地位,都不同程度地对农业进行支持和保护。农业补贴长期以来是大多数国家稳定农业,调节国民经济的重要措施,也是各国政府扩大农产品出口的重要保障。 加入 WTO 后,我国农业补贴政策需要进行大幅度的调整,以适应国际规则,提高我国农产品的国际竞争力。国内的学者提出了许多关于补贴政策调整的建议。林毅夫认为我国不能充分利用黄箱政策来反哺农业,一是目前财政无法支付这样巨大的补贴,二是补贴会导致农产品过剩,三是一旦补贴就会产生惯性,很难取消,四是补贴在执行上非常困难,操作复杂。可行的方式应该为取消农业税和特产税、加大科研支持力度和以中央财政支付中小学教师工
3、资。卢海元认为目前的价格、良种、退耕还林及直接补贴都存在不同程度的局限性。应创新农业补贴方式,建立农村社会养老保险制度,构建产品换保障计划,创新粮食流通体制和粮食安全体制。吴扬认为现行的农业保护政策所向农业保险事业发展,政府要尽快建立一个多元化的农业保险组织体系。这些建议有些可以在现有条件下实行,但有些在目前还无法实现,必须在农业、农村进一步发展的条件下才能实施。发达国家的农业生产水平都很高,吸取它们的成功经验,对推动我国农业的发展将具有积极的意义。 一、发达国家农业补贴现状 由于各国的自然、经济、政治及社会环境的差异,各国的农业支持和保护政策也不尽相同,其中欧盟模式、美国模式和日本模式被称为
4、世界上三大典型模式。除此之外,加拿大、韩国、瑞士等发达国家也对农业实行了强大的支持和保护。虽然补贴的形式各不相同,总体上存在以下的共同点:首先,这些发达国家都是在已经实现了工业化,经济发展到了一个很高的水平以后才开始全面实施农业补贴和支持政策。农业产值在国民经济中所占比例己经很低,欧盟的农业产值仅占其 GNP 的 1.4%;其次,农业补贴支出在各国财政支出中所占比例较大。最典型的就是欧盟,欧盟每年的财政支出大约为1000 亿欧元,其中有 40%为农业补贴支出;最后 ,在发达国家农业人口只占总人口的一小部分,是多数人对少数人的补贴。瑞士的农业人口只占总人口的 3%。大量农业人口已经被第二、三产业
5、部门吸纳,对农业进行补贴也是为防止农业人口和非农业人口收入差距扩大。 二、发达国家农业补贴政策的主要形式 (一)美国农业补贴政策 2002 年 5 月 13 日,美国正式颁布了2002 年农业安全与农村投资法案即新农业法案以取代1996 年农业促进与改革法案。该法案大幅提高了农业补贴,在未来十年里将农业补贴提高了近 80%,总计达 1900 亿美元。按照 WTO 农业协议美国的农业补贴限额大约是每年 191 亿美元。新法案完全利用了美国农业补贴的限额。 新农业法案基本包括三种类型:一是营销援助贷款和贷款差价支付。原理是制定目标价格,对农产品进行差额补贴。也就是在农产品价格低于目标价格时,农场主
6、可以根据农产品的销售量,获得市场价格与目标价格之间的差价补贴。其主要运作方式是,农场主以尚未收获的农产品作抵押,从政府的农产品信贷公司取得一笔维持农业正常生产的贷款;当市场价格高于目标价格时,农场主可按市价出售农产品,用现款还本付息,如市场价格低于目标价格,农场主可把农产品交给农产品信贷公司,政府按目标价格与市场之差给予差额补贴。为此,每年美国政府大约要支出 120 亿美元的价格补贴款。二是反周期补贴。反周期补贴的计算比较复杂,根据目标价格、贷款率和实际市场价格比较后计算得到。三是脱钩补贴,即直接补贴。脱钩的直接支付补贴是指支付量等于支付面积、支付率和支付产量的乘积。支付面积是 1998-20
7、01 年平均值的 85%,支付产量根据 1995 年确定的水平,大宗农产品的支付率与 1996 年农业法案相比都有了较大幅度的提高,特别是将大豆和油料也纳入了直接支付计划。以上的补贴类型是商品计划的内容,法案中的其他条款主要涉及一般服务支持和其他收入支持,基本属于绿箱的范畴。 (二)欧盟农业补贴政策 欧盟的共同农业政策由于在 1999 年底到期,欧盟考虑到新一轮的WTO 谈判和国际形势对其进行了修改,即“2000 年议程” 改革方案。欧盟每年发放给农民的补贴价值 430 亿欧元(约合 520 亿美元), 高的价格支持给欧盟带来了沉重的负担,同时 WTO 其他成员国也对欧盟的补贴政策表示了强烈的
8、不满。2003 年 6 月 26 日,欧盟部长理事会通过了农业政策改革决议。 该决议的突出特点是对生产者的补贴支付方式从与产量挂钩的市场价格支持转向依据面积或牲畜头数进行补贴,也就是从“蓝箱” 政策转向“绿箱”政策。具体补贴类型主要包括 :一是支持性价格。对谷物、牛奶等农产品仍保留保护价格,但支持价格在逐步降低。二是面积补贴,包括种植面积补贴和休耕面积补贴。种植面积补贴对每种作物的具体补贴金额和总补贴面积都进行了规定。每个农民获得的补贴额将根据以 2000-2002 年为基期的情况确定。一经确定 ,补贴就与当年种植的作物种类和面积多少无关。休耕补贴分为强制性休耕和非强制性休耕,总休耕面积最多不
9、能超过补贴申请面积的 33%,不同国家和不同生产区的休耕补贴是不一样的,每公顷休耕地的休耕补贴与当地的谷物产量的作物面积支付额相当。三是畜牧业补贴,可享受牲畜补贴的牲畜只有两类:牛和母羊。欧盟的农业政策改革只是在补贴形式上进行调整,补贴总量并没有减少。随着东欧 10 国的加入,补贴在 25 个成员中如何分配,还需要其进行进一步的补贴政策调整。 (三)日本农业补贴政策 1999 年日本政府颁布了食品、农业、农村基本法即新农业法,取代了沿用近 40 年的旧农业法。2000 年又出台了对山区、半山区的直接支付制度。 日本农业补贴的具体类型主要有:一是收入补贴。最主要是对山区和半山区的直接补贴,日本山
10、区面积占总面积的 40%,由于自然条件的限制,山区的农业明显落后于平原地区。因而政府规定每个山区农户可以享受的补贴上限为 100 万日元。可享受补贴的面积约为90 万公顷,即平均每公顷约 8 万日元,这相当于欧盟普遍性的面积补贴的两倍多一点。政府还制定了稻作安定经营策略,对种稻农民进行收入补贴。二是生产资料购置补贴。日本农民建立或改造农业生产设施,可以从中央财政得到 50%的补贴,可以从都府县得到 25%的补贴,其余 25%则可从接受国家补贴的金融机构得到贷款,有些地方市町村财政还要补贴 12.5%。三是一般政府服务。包括培养农业人才、基础设施投入、乡村建设、支持农协的发展等方面。此外还制定了
11、灾害补贴、农业保险补贴、贷款优惠等农业补贴政策。据世界贸易组织公布的调查报告,日本对农业的补贴已经超过了农业的收入。 (四)韩国农业补贴政策 1998 年,韩国颁布了21 世纪农业和农村通法。旨在把原来的直接价格补贴转化为符合 WTO 规则的绿箱、黄箱政策。 韩国农业补贴政策的具体类型主要有:一是直接支付补贴,分为环境补贴、提前退休农民补贴和稻田补贴。值得提及的一点是在环境补贴和稻田补贴中都规定了化肥农药的标准,对超过规定标准者不予补贴。二是收入补贴。韩国的农业政策基本上是通过农协来实施的。政府在资金上支持农协,通过农协向农民提供低息贷款,利息差额由政府补贴。政府还依靠农协来实现政府制定的多项
12、计划。如农业生产结构调整方案、农产品收购计划和农业技术推广等。政府通过农协间接支持了农民的收入。三是一般政府服务,包括基础设施建设、农业科学技术研究、农业先进技术推广等。韩国农民得到新技术和接受农业培训都是免费的。2002 年,韩国政府通过财政支援和农产品价格支持制度等共向农业部门支付补贴约 197 亿美元(约合 25.65万亿韩元),占韩国国民生产总值(GDP) 的比重为 4.7%。 (五)瑞士农业补贴政策 2003 年 6 月 20 日,瑞士政府通过了农业政策 2007,对原有的六项农业法规进行了修改,并确定了 20042007 年农业补贴投入的规模。据经合组织统计,瑞士农业收入的 75%
13、来自国家对农业支持 ,2002 年瑞士政府共投入农业补贴 34.8 亿瑞郎。农业政策 2007的突出特点是逐步削减农业补贴,减轻财政负担。 瑞士农业补贴政策的具体类型主要有:一是直接支付补贴。根据瑞士农业政策 2002,直接支付措施作了调整,生态生产被列为前提条件,1999 年以来,一般性直接支付与综合生产支付合并为地区支付,可以得到直接支付的农业生产必须符合综合耕种技术,即特殊的环境标准及对动物友善条款。此外,瑞士政府还向农民提供财政支持和优惠贷款。二是价格平衡政策。政府主要对出口产品生产所使用的原材料实行退税政策,退税额为国内外原材料产品的价格差。三是一般政府服务。改善基础设施建设、保护生
14、态环境和农业科技的研究与推广等。 (六)加拿大农业补贴政策 加拿大农业是高度商品化的外向型农业,出口的农产品占国内生产总值的 3/4。国际市场的变化对加拿大农业和农民的影响很大。对此政府制定了加拿大谷物法、加拿大小麦法、农业稳定法、农场信贷法等等。在补贴方面,政府根据小麦的播种面积对农民进行价格支持政策。确定全国牛奶生产配额,并将配额通过农业合作社分配给牛奶生产者。加拿大政府主要解决农业的科研教育、环境保护和基础设施建设等社区范围内不能很好处理的问题。同时积极支持农作物和农场主家庭收入保险,保险费用由农民和政府共同负担。农业在加拿大整个国民经济中所占比例虽然不大,但加拿大的农业却是世界上最发达
15、的农业国之一。 三、对我国调整农业补贴的几点启示 (一)逐步建立灵活多样的农业补贴政策体系。我国目前己取消对粮食流通企业的价格支持补贴,而且从今年开始政府将从粮食风险基金中拿出 100 亿元,对 13 个粮食主产地的种粮农民进行直接补贴。政府应该进一步实施对优质的畜牧业产品和其他优质农产品的直接补贴,这样既提高了农民的收入又促进了农业结构调整。在资金允许的情况下,制定农业贷款差价补贴,解决农业资金筹集难的问题。 (二)在对农民进行收入补贴时应强调环境保护问题。可以借鉴韩国的作法,对补贴的耕地的农药化肥施用量标准进行规定,对超过标准的耕地不进行补贴。 (三)扩大一般农业政府服务的投入。加强农村基
16、础设施的建设,根据农民和农村的实际需要进行基础设施建设,不要为了突出政绩建设不合实际的工程,反而加重农民负担;改善农村医疗卫生条件;促进农业科研技术的推广;加大教育特别是农业教育的投入。 (四)要有选择、有主次顺序的对农业实行补贴。我国的补贴力度还无法与发达国家相比,应把资金用在最重要的方面,不能因为发达国家的补贴政策都很有效而全面吸收,那样加重财政负担。 农业是人类衣食之源、生存之本、发展之基。中国是农业大国，由于我国农业长期处于弱质产业地位，导致农民收入增长乏力、农业振兴基础不稳和农村发展后劲不足等“三农” 问题，从而严重制约了中国经济的健康、持续发展。在不断国际化、开放性和现代化的过程中
17、，中国加入 WTO，使得中国的农业成为开放式的产业，也使得中国农业发展面临着更多的机遇和挑战。本文以生存权与发展权平等为中心，探讨农业补贴与生存权和发展权平等之间的内在联系；依据中国实际发展现状，试图重构中国农业补贴法律制度，最终实现农民的生存权和发展权的平等。 一、农业补贴法律制度的源起与发展 农业补贴法律制度正式起源于 20 世纪 30 年代初的美国。美国自然资源丰富，发展农业有着得天独厚的条件。自 19 世纪末美国农业基本实现商业化以后，美国就是一个农产品周期性过剩的国家。因此，在 30 年代初，罗斯福政府实施“新政” ，制定以支持农民收入为目标的农业调整法，从农业资金、粮食储备和农产品
18、市场销售三个方面人手，实行支持与保护本国农业的农业补贴法律制度。农业补贴法律制度虽然源起于美国，但对农业国内支持政策进行全面系统的研究却是始于 1962 年欧共同体“共同农业政策”（CAP，Common Agriculture Policy）。在欧洲经济一体化的道路上，首先取得进展的是建立工业品关税同盟，而农业一体化是欧共体成员方发展农业生产、保证农产品供应、稳定农产品价格、实行农业结构调整和推进经济一体化的需要。法国、荷兰和意大利是农业一体化的积极鼓动者和支持者。在 60 年代初，这三个国家的谷物、畜产品和蔬菜及水果生产出现大量过剩，但没有销售市场，在世界市场上经不起来自美国、加拿大和澳大利
19、亚等国农产品的竞争。因此法国在荷兰的支持下要求彻底实施农业一体化，这样，欧共体六国于 1962 年 1 月 14 日通过了一个“建立农产品统一市场折衷协议”，即欧共体最初的共同农业政策。日本在战后 50 年间迅速工业化，但始终采取以国家财政扶持本国农业发展的政策。1969 年日本粮食（大米）开始剩余后，继续采取对大米实行高价格补贴的政策。即使政府感受到开放国内粮食市场、国内粮价与国际市场严重脱节及财政负担日渐沉重等压力，作为世界最大的农产品进口国，仍采取用国家财政支持乡村建设、农业基础设施和维护农业资源环境的农业保护政策。与此同时，自 20 世纪上半世纪，各发达国家和发展中国家对农业都普遍实行了一定程度的保护政策，农业补贴
