1、1过去那场靠观念支撑的改革已经过去了，改革的动力在哪里？02 年以后中国社会发生了一个根本性的变革，这个变革以公民社会的出现为迹象。基层公民的维权推动着中国的政治改革。2008 年 12 月 3 日，中国政法大学蔡定剑教授在燕山大讲堂做了题为“政治体制改革30 年”的主题演讲，以下为主要内容：主持人 腾讯评论主编张东生：大家晚上好！欢迎参加第 19 期燕山大讲堂。我是腾讯评论主编张东生，很荣幸主持今天的讲堂。蔡老师是政法大学的教授，也是政法大学的毕业生，1998 年在北大获得博士学位。蔡老师的人生经历很丰富，他 1983-1986 年是在解放军总政治部工作，1986-2003 年很长一段时间供
2、职于全国人大常委会研究室，在秘书处历任副处长、处长、副局长。蔡老师 2004 年回到政法大学做教授，目前担任宪政研究中心的主任，同时也兼任北京大学法学院人民代表大会与议会研究中心的执行主任。 燕山大讲堂一般是在周六举行，这次为什么选择在今天呢？因为明天是宪法颁布的纪念日，这是个有着特别意义的时间。蔡老师今天的题目叫中国政治体制改革 30 年，我们掌声有请。 蔡定剑：大家好，非常感谢光顾燕山大讲堂，关心中国的政治体制改革问题。也谢谢腾讯网，和中国政法大学法学院举办这样一个讲座。今年是中国改革开放 30 年，有很多演讲会、报告会，但是讲政治体制改革的确实很少。我觉得我们不能避开这个题目，30 年来
3、政治体制改革怎么样，需要反思、总结，这个问题关系到中国未来的发展。 我是 30 年的经历者，同时也是参与者。由于工作机会使我可以接触一些高层信息。1988 年、1989 年时，我刚到全国人大不久，也参与了中国政治体制改革的研讨，后来我被抽调到十三大报告起草组下面的社会主义民主专题组，参与了部分十三大报告起草工作。之后我也参与了一些重要的事件，包括全国人大一些制度、宪法的修改。我们曾经试图在深圳搞政治体制改革，比如深圳特区立法权的授予，和深圳人大的建立，所以我说我是一个参与者、经历者。 2我今天想介绍三个题目，一是政治体制改革的现状、回顾；第二、政治体制的阻力和动力在什么地方。第三、政治体制改革
4、的目标和路径，我们的出路在哪里。 一、政治体制改革的现状、回顾； 1978 年是中国政治体制、经济体制改革的开始。在真理唯一标准的讨论期间，党和国家领导人，特别是邓小平反复强调，从文化大革命得出的经验教训就是要发展民主、健全社会主义法制。这些话至今仍然是经典。民主制度化、法律化，要使这种制度不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法、注意力的改变而改变。这些年来支撑政治体制改革的核心就是这些。在十一届三中全会上，我们确立要发展社会主义民主，健全社会主义法制，这就是十一届三中全会至今没有消失的意义。 此后，我们马上就进入一些政治体制改革的制度建设，1979 年。修宪县和县级以上地方人大设立常委会，
5、将县一级人大代表改为直选。1980 年，中共中央政治局(扩大)会议主要讨论党和国家领导制度的改革以及进一步发展社会主义民主问题。邓小平在会上作题为党和国家领导制度的改革的讲话，指出政治体制的弊端就是官僚主义、权力过分集中、家长制、干部领导职务终身制。克服这些现象，既要解决思想问题，也要解决制度问题。 1981 有一部名叫苦恋的电影，这是一个军队作家写的电影，写一个从国外回来的华侨画家，他很爱国，但是这个电影的背后问了一句，你爱这个国家，但是国家爱你吗？因为这层意思，这个电影被认为是灰暗、低调的电影，没有上映。这是当时带有文化、政治性的事件。 1978-1982 年，中国从文化大革命走出来，整个
6、社会焕发出一种解放思想的活力，这是一个要求民主自由、政治改革呼声比较强烈的时代。在这个时期，进行了 30 年来第一次中国真正意义上的政治体制改革，这次政治体制改革是制度性的，不是思想观念性的。我们总结了文化大革命的教训，最后总结在宪法里面的我认为有三条， 3第一，在选举制度方面实行了差额选举。从人大代表到国家领导人副职都实行差额选举，地方的和中央的正职在法律上也实行了差额选举。还实行了代表跟选民可以联名提名的制度，过去基本上是组织提名。北大和其他一些高校出现学生主动站出来竞选人大代表。北大有一些比较典型的竞选人物，在图书馆和饭堂前面有一些演讲，赢得一些掌声。 第二，加强了全国人大常委会的制度建
7、设，增强人大常委会的能力建设。主要体现在两个方面，第一，全国人大常委会成为了一个主要的立法机关，而且这个立法权在某种程度上比代表大会的还要大。全国人大制定民事、刑事、国家制度和重要经济方面的基本法律，除此之外的法律是全国人大常委会制定，而且全国人大常委会还可以解释宪法，监督宪法的实施，部分修改全国人大的法律。第二、设立专门的委员会。我们知道专门委员会对议会的作用，国会政体的作者威尔逊有一句话，专门委员会是行政中的国会，没有专门委员会议会不可以做事。第三，扩大了地方的自治权，设置了常委会。82 年宪法里很重要的制度安排，实际上是地方建立了一个常设的议会。在西方很多单一制的国家都没有这么大的权力。
8、它有立法权，这个权力是很大的，只要跟国家的宪法法律不相抵触，根据本地的实际情况制定地方性法律。国家没有列的他也可以做。当然我们习惯于中央集权的思维方式，总是看到上面领导有什么指示才立法，这不是宪法制度的安排。其实我们地方立法权比英国、日本、法国单一制的国家的自治权力要大得多。我去英国专门研究过英国地方自治的问题，英国到1999 年才开始权力下放，原来地方没有议会，没有立法权。 第四，废除领导职务终身制。解决了领导职务终身制的问题，就解决了领导人权力搬迁转移的问题。1976 年主席逝世的时候，我们觉得天都塌下来了，国家怎么办啊。那年很多人排队买黑纱，整个国家都一片暗淡。如果没有一个稳定的政治制度
9、交接，我们不可能有这 30 年的经济社会的发展，所以我认为改革最重要的制度成果，是 82 年宪法固定和总结下来的。 4接下来，由于自由、开放了，有些新的生活方式来了，包括西方的生活方式，也可能是人的本性的生活方式，比如穿喇叭裤、跳舞，聚集在一块，这些事情都来了，包括一些社会治安的问题。82 年 8 月份，全国人大第二次通过了关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的程序决定、迅速审判严重危害社会治安犯罪分子的程序决定，我们把这个叫做严打。在发展的过程中，我们一直可以看到关于人性与人道主义的两种思想在交锋。83 年 4 月份，发生了关于人性与人道主义的争论。周扬是当时的中宣部长，他在中央党校做了“关于
10、人性与人道主义”的报告，批评检讨我们过去对人性、人道主义的问题太左了，后来遭到了党内另外一些同志的反对。关于周扬，在文化大革命之前他是很有名的作家，也是 57 年反右灾难的制造者。但是文化大革命以后，他反思得比较深刻。1984 年，胡乔木针对人性、人道主义的问题做了一个报告关于人道主义和异化问题。在 86 年 9 月 3 日、13 日、29 日、11 月 9 日，邓小平连续四次谈政治体制改革。他先后指出不改革政治体制，就不能保证经济体制改革的成果，就会阻碍四个现代化的实现。政治体制改革总的目标是三条，巩固社会主义制度、发展社会主义生产力、发展社会主义民主。改革内容首先是要党政分开，要解决党如何
11、领导的问题。第二个问题是权力下放，解决中央和地方的关系问题。第三个是精简机构。86 年进一步提出，我们要讲民主，但不要搬用资产阶级的民主，不搞三权鼎立那一套。这是中国第一阶段的政治体制的改革。我们分两个阶段。 第一阶段是 1978 年十一届三中全会1989 年，改革的背景是反思我们国家的历史，特别是文化大革命的历史经验教训，要民主，要法制，要政治体制改革，要解决个人集权和个人专断的问题，要解决中央权力过于集中的问题。改革的动机就是要防止文化大革命那样的事情不再发生，我们不应该再有文化大革命那种乱批人、乱斗人、乱抓人的思想，要从制度上解决问题。 5改革的特点是以传统人文知识分子为主导发起的一场又
12、一场观念的变革。比如关于人道主义、异化问题，实际上是在哲学层面上谈人性、人道的问题，从马克思主义的理论中挖掘人道主义的因素，用这样一些东西来启蒙社会。 在前十年的过程中，一方面中央最高领导人推动政治体制改革，另一方面学生、社会、知识分子也在讲政治体制改革。但这两种政治体制改革有不一样的内涵，在知识分子、学生看来，更多的是自由、民主、竞选这些东西。但是政治领导人层面上的民主，是在我们现有制度下，怎么能够发扬一些民主。人文知识分子强调的观念头脑风暴的改革，与权力驱动的改革是不一样的，那个时候没有权力的要求，只知道民主是好的，西方的一些东西是好的，学生也完全不了解西方，这种改革是自上而下的，政府在发
13、动、推动，这次改革成功体现在 82 年宪法里面。改革的普遍共识也是政治体制改革应该与经济体制改革相协调。 1989 年以后有几年，无论是经济上还是政治上，中国都处于徘徊的状态。92 年，邓小平南巡打破了这种局面，一下子把经济体制改革推到了最前沿，市场经济改革就是社会主义市场经济改革。这期间发生了苏联东欧的解体的事件，给中国老百姓，特别是领导人产生了非常大的影响，也是我们下一场改革很重要的背景。在东欧解体以后，很多人认为中国不能搞西方的民主，要吸收前苏联解体的教训，提出稳定压倒一切，没有稳定，我们什么事都干不成；在经济上提出一部分人先富起来，效率优先兼顾公平的社会发展政策。一心一意发展经济，在国
14、际上采取韬光养晦的政策。 从 92 年到现在 16 年，中国经济发生了天翻地覆的变化，中国成为世界上经济总量第四的国家，在世界上成为了一个巨人，中国的富豪榜在增长，在金融危机之前，我们到处购买外国的银行、企业、保险公司，我们有数千亿的投资。第二阶段的改革给中国带来了什么？经济的发展和社会财富的增加。在第二阶段，每一次十几大的报告文件里面也谈政治体制改革，但实质上我们没有看到制度上的安排。整6个社会埋头搞经济建设，带来了财富的增加，但我们失去了亲情、友情和道德，我们的价值体系基本上是崩溃的，几千年来人与人之间的诚信瓦解。我们迎来了世界资本，我们产生了一代富豪，但是我们增加了贫富差距和代沟。我们实
15、现了一百多年来中国赶超西方强国的梦想，今年的奥运给中国人长了民族骨气。同时我们也有非常高涨的民族主义情绪，民族主义是一把双刃剑，它有好的方面，也会伤害一些东西。举个很简单的例子，清末的义和团就是这样，它打着爱国的旗号，不分青红皂白见洋人就杀，给国家制造了麻烦。民族主义是个双刃剑，不要说因为爱国所做的事情就是正确的。 改革带来了政治的职能的转变，但是政府本身的利益也在增加，政府本身也是利益主体，跟社会争利益。政府有更强的能力，一方面我们说市场经济改革要转变政府的职能，要缩小、限制政府的权力；但是由于经济能力和其他管理制度的变革，实际上政府的能力在提升。我们产生了一代中产阶级，但是我们有些中产阶级
16、不太需要改革。我们国家的政治体制改革走向何方呢？我认为，过去那场靠观念支撑的改革已经死亡了，已经过去了，我们过去的青年知识分子，学生热衷于改革，但是他们没有利益的支撑，是观念性的改革。但是我认为新的改革正在萌生，就是市场经济土壤中产生的，来自社会层面的极力要求的政治改革正在萌生。 总结第二阶段，1989 年以后，（在钱与权结合推动下的）经济体制改革在 1992 年后单兵突进。最近张五常先生说中国经济发展的奇迹就是县级的竞争，我写了文章批评，我认为最大的东西就是权与钱的结合。地方政府推动经济改革，用各种政策、优惠办法来创造投资的环境，这个环境不是法律的环境，也不是民主的环境，是一种资源的环境，以
17、劳动力环境、资源、土地为代价的环境。这是权力与资本的蜜月期。同时，政治体制改革停滞、转向。知识分子与政府的联盟出现裂痕，传统人文知识分子迅速边缘化，一部分强调经济效率的经济学家登上舞台。在意识形态谈化的同时，传统的、新中国建立的道德体系和信念也在消失。随着经济改革成果和经济繁荣的出现，部分政治精英、财富精英和知识精英在政治上日趋保守。在这期间一些与政治改革有关的行政、司法改革都无果而终，如7基层民主自治、机构改革、公务员制度、司法改革、公车改革、反腐败等，来自政府自上而下的改革日渐式微。中国经济改革成功了，要不要进行政治体制改革？反而成了一个问题！ 82 年以后，每五年搞一次机构改革，应该说是
18、有成果的，政府发生了很大的转型，直接管理经济的部门已经没有了，我们知道原来光机械工业就有 8 个机械工业部，早期的时候，国务院办公厅有七八个办公厅，这些管理经济的部门没有了，但是我们还是有相当多的机构问题没有解决，比如这次期待的大部委制。我刚刚去过德国，德国司法部接待我们，我问了他们的职能，原来德国司法部相当于我们的司法部、国务院法制办、检察院和公安。美国的司法部也是这样，我们还存在相当大的机构问题。 特别是政府的管理制度，管理方法和管理理念，没有得到根本的转变。我们习惯用那种遇到事情就管理，遇到事情就监督的思维方式。这些年来哪个方面出问题，哪个机构就得到加强。海关走私严重，我们把海关从副部级
19、提到正部级，土地管理出问题，我们把土地管理从原来的部级单位，提到正部，安全生产出问题，煤矿、各种事故多了，我们也把它提到正部。中国有世界上最多的监督机关，但效果怎样呢？我曾经组织过“中美矿山安全事故立法比较的研讨会”，请了美国的相关专家，和中国人大、安全生产部门的专家一起讨论。我们原以为自身法律上不够完善。一比较发现国外专家说的安全生产制度，我们的中国专家也能讲出来，一点也不少。在监管机构方面，美国的安全生产总局是劳工部下面的一个局，我们是一个部，他们大概几百人，我们有好几千人。我们差什么呢？他们的安全生产最重要的是靠劳动者，劳工自己可以建立自己的组织，他们有自己的安全员，他们有自己的工会，他
20、们的老板不可以说你举报，我就把你开除，他们的安全生产员直接跟安全生产部门联系，超过这个指标的时候，马上就要报告，这个是他的责任。是这些制度在起作用，而不是靠我们的监察大员，钦差大臣。美国的露天煤矿一年检查两次，下面挖的煤矿一年检查四次，我们检查的频率比他们高，这么大的机构，但没有解决根本问题。二、政治体制的阻力和动力 8回顾了改革的基本历程，我讲一下当前改革的阻力和动力。 当前政治体制改革的阻力有两点，一是思想的禁锢，二是既得利益。思想禁锢，需要克服政治改革的“两个凡是”：即“稳定压倒一切”论和“国情特殊”论。 我们知道邓小平一直在推行经济体制改革，同时也推行政治体制改革，他对文化大革命的认识
21、是非常深刻的，但是我们现在回想起来，他老人家也是有一些局限的，现在把这些局限放大化就更麻烦了。所以，我认为这次思想解放的重点、核心，是要解决政治体制改革要解放思想的问题。要不要搞政治体制改革，必须克服新的两个凡是。你一谈政治体制改革的时候，马上有人说稳定压倒一切，免谈，改革就不稳定了。第二，一谈政治体制改革，马上就有人说中国的国情特殊，中国的国情是要中国特色。这两个东西成了我们的挡箭牌。我认为要搞改革必须克服这两个东西。今年年初在广东搞思想解放的时候，我己经讲过好几次了。 稳定压倒一切，是在一定的条件下，我们不能把它绝对化。什么是好政府，好政府有两个职能，一个职能就是进步，第二个职能就是秩序。
22、一个好的政府应该是推动进步的政府，而不应该仅仅是维护秩序的政府。所以我们不应该把稳定绝对化，特别是在经济体制改革发展到今天的时候，我们还是一味强调稳定。马克思主义有个基本原理，就是生产力、生产关系、经济基础、上层建筑，他们之间的变化是联动的。生产力引起生产关系的变化，生产关系就会引起上层建筑的变革。我们实施改革，经济发展了一大步，我们从一个连食品供应都不足的社会，变成了世界上很强的国家，我们还是这样的上层建筑行吗，从理论上推导也不行啊。 进一步来解放思想，就要解决中国到底要不要政治体制改革的问题。中国经济改革三十年的成就，被有些人用来证明中国可以不搞政治改革。经济发展的成就，竟成为不要搞民主的
23、一个理由，我觉得这很荒唐。为什么不愿搞政治体制改革？有这么几点阻碍。一个是错误地总结历史。从清末民国初搞民主的教训，毛泽东主席就这样总结：你看搞民主就9搞成这个样子，贿选、军阀混战，资产阶级民主失败了。第二个是 89 政治风波，认为搞政治体制改革就会出现动乱。第三个就是苏东变革，认为政治改革会把国家分裂。为什么经济改革越来越发展，政治改革越来越控制？就是这些思想认识所致。 没错，经济发展不需要民主，经济发展有很多的因素。陈志武先生讲了四点我觉得是对的。第一个要素是制度资本，法制、民主、管理，第二个要素是自然资源，比如石油。第三个是劳动力资本。劳动力充裕，取之不竭、用之不尽，也可以创造价值，很大
24、程度上我们就靠这个。但是劳动力素质高不高？北欧的劳动力基本都是搞高科技的。我们老是批评人家瑞典社会主义维持不了，我去过瑞典，其实人家维持得很好。我问那里的人，你们想变吗，我们都觉得你们没有可持续性，交那么多税，社会主义能搞好吗。人家说我们愿意这样，瑞典对美国的制度不屑一顾。我说你们靠什么为生，他说我们都是高科技企业，那些小企业不到这里来，当然也交不起税。第四个是土地辽阔，土地是资源，澳大利亚、加拿大人们也不怎么勤快，也挺富裕的。 我们过去 30 年的经济发展靠什么？我们经济发展得怎么样？我们靠的是自然资源，不惜成本代价的使用我们的资源，把河流污染了，很多土地污染了。我们创造了 GDP，这个 G
25、DP 比人家高一点，但是搞得很多人没法生存了，很多人得了肝炎、肝癌。我们靠劳动力资源发展，丰富的劳动力、便宜的劳动力，创造很便宜的价值，中国的产品走遍了世界。原来中国人出国买国外的东西，现在出国没什么买的了，最怕的就是出国买到 Made in China 的东西，很便宜的，而且质量也相当不错。我去参观温州的皮鞋厂，老板说我们才几分美元的利润，就靠走量，那些高度作业的工人工资很低，所以原材料一涨价，企业就维持不下去了。这时我们的劳动合同法出来了，有人说劳动合同法让企业破产，其实并非劳动合同法的原因。中国改革开放 30 年，一个人最初到深圳打工，月工资是五六百块钱，现在普通工人最高的就是一千五百块
26、钱，这些年生活成本增加没有 10 倍也是 5 倍，怎么能够维持劳动力的基本生存？ 10我们经济成功了，我们能维持吗，有可持续性吗。我们都知道原来的西方国家搞低端的产业，现在不搞了，转移到亚洲四小龙；亚洲四小龙发展了几十年搞不下去，就转移到中国来，中国二三十年还想维持这种生产模式是不可能的。我们必须要制度转型，这就需要我们政治、法律环境软制度提高。我们要提高四个要素中的第一个要素，就是制度资本要素。日本、韩国、台湾、新加坡没有土地，也没有自然资源，靠什么发展呢，为什么它们的发展能持续呢。香港、日本、韩国靠的都是法制制度的东西。没有这种东西我们能再这样发展二三十年？我觉得是不可能的。 历史的经验也
27、充分证明，没有民主的经济繁荣是不可持续的，没有民主制度的大国是不可以成为强国的。30 年时间，只要统治者励精图治，不打仗，让人民休养生息，完全可以创造一时的经济繁荣，古代一朝君王在任时就可以创造所谓的盛世。我国近代也有过。西方国家在战后，东亚四小龙都是用 30 年左右的时间创造了经济繁荣。世界历史上，有过不少的国家经济繁荣的大国崛起：西班牙、葡萄牙、荷兰、英国、法国、德国、美国、日本等。那些民主制度没有过关的国家，崛起了又趴下。可见，只有建立起民主的制度并保障人权的国家，经济的繁荣才能持续下来。托克维尔曾说：行政集权在一定的时代和一定的地区，可能把国家的一切可以使用的力量集结起来，迎来战争的凯
28、旋。但却无补于一个民族的持久繁荣。我相信，民主政府经过时间的推移，一定能显示它的实力。如果一个民主国家由共和政府管理一个世纪，那末在这个世纪结束的时候，它一定会比相邻的专制国家更加富有，更加人丁兴旺，更加繁荣。 中国古代也曾有过不少繁荣和盛世，汉唐有盛世、明清有盛世，都在历史的硝烟中灰灭。1860 年代的改革开放，创造了工业、金融、交通通讯和国防的相当程度的现代化。但是，由于政治民主化制度没有过关，经济改革的成就毁于一旦。在西方发达国家的历史中，工业化和民主化的发展方向大体是并行的，在德国民主化落后于工业化，国内危机导致德国两次发动世界大战。日本也有相似的情况。历史告诉我们，在威权国家，经过一时期的经济高速增长以后，如果不及时进行民主化转型，经济发展势头将很难长期保持下去。
