1、1肖唐镖的个人空间-肖唐镖个人首页| 留言应当如何看待民众有组织的抗争表达行动？2013 年 01 月 21 日 18:48:59分类：未分类原载北京行政学院学报2012 年第 5 期民众表达行动的转型及其政策含义以 G 县军转干部为例(2000-2007 年)肖唐镖 陈 达（南京大学 政府管理学院，江苏 南京 210093）摘要：军转干部与农民群体属于不同的社会群体，但两者的表达行动十分相近。在行动之前，往往选择沉默或“和平性行动”；然后，选择“施压性行动”；最后，走向“合法合理性行动”。军转干部何以起而表达并持续行动，可以从“结构”、“动员”与“文化”的综合模型得到解释。他们的行动是与现行
2、体制及其价值取向一致的，并非反体制、反社会，因此并不足畏、也不必畏。他们的行动并没有产生诸如骚乱之类的严重后果，相反出现了理性化转型。其中原因，既有行动者个人尤其是其组织的自我约束，更有政府学习能力的快速提升以及政策调整的到位。确立弹性而动态的稳定观，将民众的日常表达行为及其组织正式立法，乃是谋求社会政治稳定的应有选择。关键词：军转干部；表达行动；集体上访；组织动员；政府能力一、引言2笔者注意到，迄今对国内民众表达行动的研究多数属于横切面的研究，然而集中研究单一事件,或同一时段的一个或数个地区，却难以看出民众表达行动的演变与成长过程。不过，在对农民表达行动日益深入的研究中，一些学者已关注到其行
3、动方式的历时性变化。如，李连江与欧博文提出部分农民在走向“依法抗争”【1】，于建嵘则以为农民在“以法抗争”【2】。肖唐镖的研究表明：近 20 多年来农民表达已从“和平的沟通性行动”走向“施压的迫逼性行动”和“施暴的抗争性行动”【3】。但细究起来，他们所指出的这些行动特征变化，都是以一定区域的、非特定农民群体为分析对象，未必能真正反映农民行动的成长过程。应星大河移民上访的故事【4】、叶凯与肖唐镖对“厂民关系”案例的研究【5】，则分别以一个村的农民群体为对象，通过长时段的考察，分析了农民行动的阶段性变化。应星的研究表明，移民在 20 多年的上访行动中，先后经历了从上访到闹事、再到策略性抗拒的演变。
4、叶凯与肖唐镖的研究显示，在近 50 年与企业博弈、维权的过程中，村民最初是以被动的依附心态向村组织和村干部求助（协商），继而直接向厂里求助（个人接触），最后便自主行动起来，以高度组织的集体上访和闹事方式逼迫企业来解决问题。本文的分析样本与他们的研究有着共同的特点，即对同一个特定的群体 G 县企业军转干部的历时性考察。借此，我们试图讨论这样的问题：军转干部的表达行动经历了怎样的成长过程？与农民的表达行动变迁相比较，他们是否有不同的特点？本文所称的“企业军转干部”，指的是自 1949 年 10 月 1 日以后参军、2000 年12 月 31 日前转业分配到企业的退役军官群体。数年来，在对多个省（市
5、）的非正式调查中，笔者了解到：自进入新世纪以来，军转干部上访已成为困扰多个地方政府的头痛问题。2003 年，他们开始较大规模的集体上访，尤以安徽、山东、江苏、湖南和河南等省为甚。他们主要为上个世纪 80 年代至 90 年代初退役安置的军官，还有部分其他时期复员的军官如“抗美援朝”军官。受其影响，退役士兵随后也开始较大规模的串联和集体上访行动。2005 年 4 月，他们甚至组织千余人身着老式军装进京集体上访，影响甚巨。各级政府日益重视他们的诉求，仅中央政府 2007 年就出台系列政策解决他们的生活、医疗、住房和就业保障等问题，压力得以良性缓解。但很奇怪的是，这部分“特殊人群”的上访事件似尚未进入
6、研究者的案头。在公开出版物中，笔者仅见到李霞与莫纪3宏曾讨论“因退伍军人安置引发的群体性事件的原因及对策建议”【6】。在百度和谷歌以“军转干部+上访”为关键词进行检索，发现甚多来自军转干部撰写的网络文章或地方政府的工作总结、报道 ，在学术期刊网中国知网以相同关键词进行全文检索，仅有 11 文涉及此问题，但多为工作研究性报告，且均“点到为止”，并无专文讨论。为此，笔者怀着极大的好奇与兴趣，借助与 G县军转干部上访头人有特殊关系的便利，全面调查其上访历程，并向当地政府部门调查、佐证相关事实，分析数年间 G 县这一特殊群体表达行动的成长特点、背景及其影响等深层问题。G 县企业军转干部开始上访，至我们
7、调查时已持续七年余。据统计，军转干部群体上访事件曾占 G 县上访案件的大头，2000-2002 年占近 60%，其调解率和解决率不高。2003-2006 年，该类人员上访所占的比率仍达全县上访案件总量的85%，但与此前不同的是，其中多数得到了比较满意的解决，越级上访次数少了、规模也小了，社会秩序呈现良好的趋势。本文通过回顾上访事件的演进状况，运用社会运动和抗争政治理论分析民众表达行动的成长和演变问题。主要讨论两个问题：集体行动为什么会发生并持续？应当如何看待诸如集体上访之类的民众组织行动？二、上访事件的演进过程（一）上访的起步阶段1987 年，王发坚从 N 军区分配到 G 县木材公司，先后担任
8、公司业务股的副股长，后至副经理、总经理。1995 年，王发坚所在的 G 县木材公司因为经营不善，企业资金亏空，被迫停产。王发坚只能离开工作了 8 年的公司。和他一样，G县其他企业军转干部的生活大多也陷入了困境。那些在劳动局办理退休手续的老干部曾去县劳动局要退休工资。但劳动局告知，军转干部是归人事局管。到了人事局后，答复却是：在劳动局办理的退休手续，应该按照企业退休工人的退休标准发工资，公司停产发不出工资，应该去找劳动局。苦于无法通过正常的渠道来表达自己的利益，日益贫困的生活让军转老干部群体就像一个充满气的大气罐。王发坚千里之外的一位老战友打来的鼓动其上访的电话，无疑成为点燃气罐的导火索。王发坚
9、接到老战友寄来的党中央、国务4院关于落实企业军转干部待遇政策的文件后，认真研读政策，决定像老战友所说的那样去上访。他联系了 G 县的部分企业军转干部，成立了“G 县企业军转干部上访委员会”，负责上访工作。然而，长期生活于威权体制之下，对政府反应深有恐惧的民众，尽管具有高度相关的共同利益，并已形成行动组织，但也未必能积极响应号召，参与集体行动，出现了“集体行动的困境”，第一次上访仅去了 16 个人。2000 年 9 月 18 日，以王发坚为首的第一次上访以老干部们的失败而告终。（二）上访行动的升级经历了初次上访的失败，王发坚们改变了上访策略，他们广泛动员老战友，坚持“五天一小访，十天一大访”的原
10、则。群体访时注重保护带头人，不定期地更换组织者，以防政府部门打击和控制经常组织上访的老干部。政府查得严时，就减少活动；政府控制不严时，就增加上访次数，扩大上访的规模。经历了上次军转干部上访的事，军转干部办公室的工作人员已心有余悸，也引起了县领导的重视。为了防止军转干部再去县政府闹事，G 县政府各部门与军转办公室也采取了修建防护栅栏、设立临时警戒线、成立防暴小分队等诸多应对措施。双方都不肯做出让步，矛盾进一步激化。县政府对于军转干部提出的恢复待遇要求的漠视，对其上访行动的强力压制，使得军转干部觉得：在本地上访已经不能收到实际的效果，必须引起更高层领导的注意，才能给本地政府施压。为此，在短短的 2
11、 年内，王发坚和本县军转干部代表同时参加了与外县乃至外省军转干部的串联上访 5 起。跨地区的集体行动，不仅扩大了活动的范围和网络，增强了向政府施压的能量，更提升了行动者的信心和能力。2001 年 3 月，G 县和其他四县共 34 名军转代表上访至云海市军转办公室；2001年 10 月，云海市等 7 个地级市 50 余名军转干部代表上访至 J 省政府和省人事厅，王发坚作为云海市的军转干部代表参加。军转干部要求政府解决“一个身份、两个待遇”的问题，人事厅派员与代表谈判，并口头答复“会责成下级相关部门着力解决”。2001 年 11 月，J 省等十几个省的 100 多名军转干部在 N 省召开进京上访动
12、员会。当年 12 月份，他们穿着统一的黄色军装，唱军歌，上访至北京。中央派出工作人员与代表进行谈判，并承诺尽快责令各省市、相关部5门解决困难。事后，100 多名军转干部在 N 省召开纪念研讨会。从 2000 年到 2002 年，军转老干部们与政府的关系一直处于对峙、对立乃至对抗的状态。在上访组织形式、上访途径和对待地方政府的态度上，军转干部往往选择比较激进的做法。地方政府不仅在落实国家关于解决军转干部待遇政策方面执行不力，而且对上访事件往往采取设卡、阻拦、避访、截访、推诿和拖延等方式。这种对立甚至对抗的关系，内部策略的调整，以及外地战友的串联、鼓动，都成了推动企业军转干部坚持上访的动力。（三）
13、上访行动的和平转化上访者当初在本县的集体行动，谋求的是“政策的执行问题”，即要求县政府能兑现上级政策。但当他们将集体行动跨地区化、甚至纳入全国性行动后，谋求的却是“政策的制订问题”，即质疑政策本身的合理性，要求上级乃至中央能出台有关军转干部的新政策。实际上，正是在各地军转干部集体行动不断、甚至进京活动后，中央连续出台系列新政策。由此，导致军转干部集体行动的转型。全国各地发生的军转干部上访事件引起了党和政府的重视。从 2003 年起，中央和地方颁布了解决军转干部待遇的系列文件，对地方政府应对企业军转干部的上访事件做出规定，将军转干部的待遇标准作了进一步细化，提出了更具体的要求。针对本省的实际情况
14、，J 省从 2003 年起给各市县相关部门安排一定资金，与中央财政下拨的专项资金相配套，专门用于支持地方解决部分企业军转干部的生活困难问题，帮助建立生活保障的长效机制。上访者所在的云海市政府，也针对该市的军转干部问题下发专门文件。文件的颁布和执行给群体行为的转化带来了转机。中央、省的文件规定和专项资金的下拨，让地方政府不得不改变以往推脱、堵压的处理方法。在经济待遇得到相对满意的解决后，军转干部们也改变了以往针尖对麦芒式的集体上访策略。对于上访，王发坚们有了新的想法。以前那种硬碰硬的方法已经不合时宜了。访是一定要上的，但要想真正让政府全面落实政策，必须让自己的行动符合国家的法律规定，即所谓依法抗
15、争、以理服人，不需要像以前上访那样只是空口要待遇，而要更多地依靠国家和地方政府颁布的法律、法规、政策和文件的规定。换言之，要依法维权。2003 年 9 月，“军转干部上访委员会”召开纪念上6访三周年的研讨会，对这几年上访的经验进行了总结。2003 年，为了应对上级的治安状况检查，G 县政府对军转干部的上访极为重视，提出了“三补一解决”政策。针对以前经常出现的工作人员回避企业军转干部上访，拖延、敷衍老干部提出的要求，G 县制定了接待企业军转干部上访规定和违规工作人员奖惩办法。2003 年 9 月，军转办有一名工作人员因为在接待军转干部上访时态度恶劣，受到纪律处分，并被停职察看。2003 年初，G
16、 县成立了社会危机预防与调解中心，与信访局合署办公，归信访局管理。该中心经县人事局提议、在县政府工作会议上通过后，在信访局指导下挂牌成立，主要负责预防和调解企业军转干部的上访问题。从 2003 年起，该县每年调解军转干部上访事件的成功率都达到了 85%以上，其他的危机、信访、上访事件也得到较好处理，社会治安得到改善。当年，G 县代表云海市接受 J省的评估，被评为“社会治安安全县”，并连续三年获得这个称号。2004 年初，县军转办开通了主任信箱和“便访热线”，对于企业军转干部的来信坚持有信必回。军转干部们不再像以前那样困扰投入信访的信没有人回了，一些老干部的个体访通过拨打便访热线就可以解决。有关
17、本县军转干部的待遇与政策，办公室还在政府网站上专门辟出专栏刊登。2005 年，县里设立专门的军转干部信息收集所，由军转办管理，主要负责：全县军转干部材料和问题的收集和归类；对军转干部的生活情况进行调查摸底；对个别情况特殊、家庭生活困难的军转老干部，提出给予补助的建议。2006 年3 月，县里设立企业军转干部就业指导委员会，负责企业军转干部的再就业问题。从 2003 起，县军转办、人事局每年都召开全县 156 名企业军转干部座谈会，了解他们的实际困难和要求。临近春节时，相关部门还专门派人对每位军转干部进行慰问。总之，G 县出现了军转干部上访“多而不乱”的现象，双方都能放心、松口气了。就象当初激烈
18、的群体性上访等集体行动的引发，乃因结构性因素所致一样，后来出现的和平有序上访也是由于结构性因素的变化，即国家政策的调整。其中，核心问题乃是利益问题，集体行动的激烈升级或和平转化，皆因利益的受损或补偿所致。由此可见，体制转型、政策变迁等结构因素往往影响利益关系7的调整，从而影响到民众的表达行动，乃至社会政治稳定。三、讨论（一）民众表达行动的演变通过上访的演进过程可见，军转干部们的维权表达行动实际上经历了以下三个阶段的变化。首先，选择的是要么沉默要么和平性行动。前者，宁愿权利受损也不主动维权；后者，如通过投信、尤其是个体上访向政府反映自己的问题与诉求，以求解决。其次，在组织动员后，便走向施压性行动
19、，采取一些过激方式，如集体性上访闹事、抗议、游行、静坐、肢体冲突等形式，将自己的诉求公开化、社会化，向政府施加压力，既“引起政府震动”，也引起社会关注和支持，谋求问题的解决。最后，在诉求得到基本解决后，他们转向合法合理性行动，即按照相关法律、政策来表达并维护自己的权利，依法维权。用他们的话来说，就是“要把引起政府震动的观念转变到依法、文明、理智、有理、有利、有节，符合信访条例，督促政府落实军转干部政策的观念上来。做到提出任何诉求都要有理有据，避免将矛盾激化”。在这里，我们看到了军转干部们自主性政治行动能力的提升，尤其是理性约束能力的提升。更有意思的是，军转干部作为不同于农民的“特殊群体”，与农
20、民的表达行动却有着十分相近的地方。如在行动之前，都往往选择沉默或“和平性行动（如个体访）”，然后，选择“施压性行动（集体访）”。农民是这样，军转干部也是这样，这或许显示了体制与文化传统等因素对民众政治行动有着一致化的模塑功能。不过最后，他们却没有走向“施暴的抗争性行动”，而走向“合法合理性行动”，接近李连江等人所指出的“依法抗争”或“以法抗争”。这表明，继“施压性行动”之后，民众既可能走向激烈的“暴力抗争”，也有可能走向“依法维权”。其中重要的变数，即在民众所争取的目标状况的实现程度。民众行动所指向的上级政策或宏观环境改变与否，将导致民众集体行动或者走向暴力抗争，或者依法维权。（二）民众何以会
21、起而表达并持续地行动、最后却自动转化？8显然，单一视角难以周全地予以解释这一问题。比较而言，Doug McAdam、Sidney Tarrow and Charles Tilly【7】所提出的“政治机会”、“动员结构”与“架构（建构）过程”之综合模型有着较强的解释力。在案例中，军转干部起而行动，首先是与社会结构性因素的变化有关，即企业倒闭、破产等结构性因素的影响。但在接到电话的前后，他们的行动却出现了截然的转折。无疑，老战友的电话，其相关政策的学习，起到了动员即信息沟通和鼓励的作用，并促成了他们的认知建构。在行动之初，战友们并未一致地行动，其中部分人因担心政府的打压而退缩，同时，即使那些勇敢行
22、动的人员也只是十分谨慎地行动，争取行动空间。这里，充分地显示了“政治机会”不足的结构性约束。但随后，在第一次行动并未受罚、相反还有所收益的激励下，换言之，在“政治机会”微弱存在的条件下，由于行动骨干组织的组建，并经其持续的动员、示范、组织与跨区联合等动员，越来越多的军转干部形成了有关“我们”即“军转干部”的共同意识，实现了自我建构，从而参与进来，由此形成持续性的表达行动，并逐步升级。在这里，我们看到抗争行动的动力，既来自政治机会，也来自动员结构和文化建构。2003 年后，军转干部集体行动的转型也源于宏观政策之转变。中央政府新制订的系列政策，以及地方政府的配套行动，使军转干部们的诉求目标基本达成
23、。有关利益补偿、老有所养和身份确认等问题都得到解决，他们还进行上访行动，但依然围绕着现实的切身利益关系，且多是个体访，并做到访而不乱，和平有序。（三）如何评估和对待民众有组织的表达行动与当今一些地方出现的“无直接利益”冲突和骚乱【8】不同，本文所研究的案例系维护自身权利的有组织的表达行动。如何评价本案例中军转干部表达行动的性质？显然，不能以“阴谋论”的习惯性思维来解释。老干部们始终以相信党和政府为依归，始终站在党和政府一边，并习惯性地称“我们党和政府”。他们行动所谋求的只是切身的利益诉求，而非政治性诉求。他们对行动手段，即使是过激手段的选择，只是服从于这一较为单纯的行动目标，而不是要“天下大乱
24、”。行动成员的组织化，尽管为行动本身的升级并持续提供了强劲的组9织资源，但同时更为行动者的自我约束以及行动本身的理性转型提供了条件。因此，其行动应当是与现行体制及其价值取向一致的，并非反体制、反社会的行为。换言之，这种群体抗争行为的对象只是政策，而非体制、制度，因此并不足畏，也不必畏。在本案例中，军转干部的表达行动曾一度让当地政府“手忙脚乱”，大有严重影响稳定之势。但严格说来，一直并没有产生诸如骚乱之类的严重后果，后期甚至出现了理性化转型。其中，除了行动者个人尤其是其组织的自我约束因素外，更重要的是当地政府学习能力的快速提升，从而使其权威与合法性得到增强。当地政府在处理军转干部表达行动的过程中
25、，经历了从手忙脚乱（无所适从）与压制向疏导和改变服务模式的转变过程。像多数地方政府一样，他们面对突如而来的军转干部上访，首先也是采取堵塞、推拖、管制、压制等习惯性反应，进行截访、控访，设置防护栅栏、警戒线，进行身份检查等等。结果，不但没有缓解社会矛盾，反而加剧了双方的冲突。但在 2003 年后，与一些地方政府不一样的是，当地政府转而采取了疏导和服务政策，建立多种服务军转干部上访的政策和制度，真心实意地服务于军转干部。这种理性处理社会矛盾的政策和行为，得到了军转干部们的认可。因此，军转干部虽然继续上访，但再也不会采取以前的过激维权方式。当地政府学习能力的提升，带来了良好的综合性效应。不难设想，当
26、地政府如果依然抱残守缺，始终坚持按原有模式处置军转干部的上访行动，将极有可能将后者推向越来越激烈的“抗争性行动”。就此而言，政府能力乃是影响社会政治稳定的基础性因素【9】。四、政策含义公共治理的目标即追求善治。善治是指通过治理来实现和谐社会，“其中一个重要的方面就是治理社会的不稳定、不和谐状态。因此，如何使社会消除不稳定、不和谐，便是公共治理的重要目标。”【10】但和谐与稳定是否意味着完全消灭了任何矛盾和冲突？意味着老百姓不能批评政府，甚至百般忍受而不做任何表达或抗争？10本文对 G 县军转干部长达八年上访历程的考察表明，答案无疑是否定的。其一，在当今全球化、多元化时代，政府与民众的关系已不再
27、是统治-被统治关系，也不再是管理-服从关系，而是日益走向平等-合作关系。即使是那些曾作为党和政府机器上“螺丝钉”的军转干部们，也越来越有了自己的独立利益与独立意志。就国内环境来说，民众与政府关系的这种新变化，应当是当前及未来中国社会政治稳定变化的重要基础。换言之，分析与判断社会政治稳定问题，应当立足于民众与政府关系的新变化。其二，民众与政府关系的新变化，尤其是社会阶层及其利益与表达的多元化变化，将使社会政治稳定从静态均衡日益走向动态中的均衡。动态的稳定观，已成为当今社会谋求社会政治稳定的题中应有之义。换言之，民众的一些日常性表达行动，即使是激烈的表达行动，只要不是危及社会的核心价值，不仅是可以
28、控制的，而且可以成为政府合法性建设的动力。因此从立法角度说，民众的上访、静坐等日常性表达行动应当予以正常化。其三，要维护社会政治稳定，必得提高政府的整体能力。从民众与政府关系视角分析社会政治稳定政策，不能仅仅着眼于对民众的教育、管理乃至控制，更重要的是要提高政府的整体能力。本案例中的 G 县政府，正是由于其具有较高的反思与学习能力，因而不仅能顺应上级政府的政策调整而调整，更能主动采取一系列新的服务性政策，从而使自身的权威与合法性得以增强，进而从“上访大户县”变成全省的“社会治安安全县”。其四，正确对待民众行动的组织化，并使之良性化。对于民众的自组织行为，政府至今仍持极为谨慎的态度。也正因此，如本案例中的军转干部一样，民众在行动中便往往极力将其组织秘密化、地下化。这往往给民众的集体行动带来双重负面效应：一方面，政府虽极尽所能，也未必能发现其组织网，以进行必要而有效的控制；另一方面，“躲在后面”的组织负责人如肆意而行，就将推动行动恶性化。因此，科学而理性地评估民众组织化与社会政治稳定的关系，乃当务之急。西方社会运动理论早已揭示组织对集体行动的双向功能：组织越是秘密化、非正式化，其负面影响就越强；相反，组织越是公开化、正式化，其自我约束力就越强。“并不是说正式组织起来的群体从来不使用捣乱和暴力等破坏性手段，而是说，从总体上来看，组织本身就限制了此类策略手段的采
