1、 中国农村的未来（连载 5）：让农民掌握自己的命运 史啸虎 刊发时间：2008-01-08 14:44:19 光明网-光明观察 众所周知，由于上世纪八十年代末以来我们推出的一系列农村改革措施的失误，我国的“三农”问题日趋严重，城乡差距变得越来越大，而广大的农民也变得越来越贫穷了。根据来自国家统计局的数据，1980 年，我国城乡居民收入比（城镇人均可支配收入与农村人均纯收入之比）为 2.5：1；1985 年该比例下降为 1.86 ：1；但之后基本保持不断扩大的趋势 2001 年为 2.90：1，2002 年为 3.11：1，2003 继续扩大到 3.23：1，2004 年已是 4：1。1 请注意
2、，1985 年的城乡收入比率是改革开放以来迄今最低的。谁都知道这是我们将土地承包经营权从被废除的人民公社那里返还给农民，部分地解放了农业生产力而导致的结果。后来，随着这次有限的土地制度改革的动力的释放完毕，加上我们始终不愿意紧接着将土地的所有权等农民应该享有的其他政治、经济和社会权益连同土地的使用权一起完全还给农民，我们的农村政策开始越来越趋于保守。结果，我们的城乡差别又从 1985年的不到 2倍的差距开始逐步增大，一直增大到目前的世界第一。2其实，由于农民基本上不享受社会保障等社会福利，实际上城乡差距远远大于这一数据。据国家统计局城调队 3.6万户的调查，2003 年 10%的最高收入户为最
3、低收入户的收入差距倍数，约为 8.4倍，比 1992年扩大了 4.6倍，比上年扩大了 0.5倍; 农调队 6万多农户的调查，按五等分，20%的高收入户为 20%的低收入户的差距已高达 7.3倍，比 1990年扩大了 3倍。3这些低收入户绝大多数是农户。另外，我国的反映贫富差距的基尼系数自2000年以来开始越过 0.4的的国际警戒线，并连续几年直线上升，有专家估计，2006 年达到了 0.53。尽管如此，农民还在流通领域遭受盘剥。比如，由于农村市场体系发育程度较低，使得农产品市场流通秩序混乱，中间流通环节太多，造成农产品流通成本增加，农民获利较少。农民没有自己的农副产品和农用生产资料购销组织还直
4、接影响到农民的本来就很低的收入的增加。如北京某集贸市场统计表明，2000 年农民卖出的白菜的价格为 0.2元/公斤，而市场销售价为 1元/公斤，中间商获得 5倍，苹果的价格为 2.2元/公斤，而市场销售价 9.6元/公斤，中间商获利 3.36倍。4在这种情况下，我国的“三农”问题如果不日渐严重起来那才叫怪了哩。根据农业部农村经济研究中心 2001年发布的“九五”期间中国农民收入状况实证分析披露的数字，19952000 年间，在农民家庭经营收入中，来自种植业、林业、工业和运输业的收入平均每年增长速度分别由 1990-1995年间的 18.03%、13.73、25.31%和 21.70%下降到-6
5、.21%、-1.08% 、-3.11% 和-2.6%。5 在每年的农用生产资料价格都在迅速上涨的情况下，我国种田农民的收入在长达五年的时间里每年竟然能下降 6.21%，这是多么让人感到震惊不已的数据啊！从上述数据可见，我国的广大农民之所以会在如此长的时期内越来越趋于贫困化，其原因肯定是我们的涉农制度和政策的改革出了问题，而且是比较大的问题。说句实在话，我国的城乡差距之所以能达到令人耻辱的所谓“世界第一”的水平，没有这几十年来我们的决策者在各种“三农”制度和政策上的长期而连串的失误是不可能的。这些触目惊心的数据也表明，要想大幅度地缩小我国目前越来越大的城乡差距，我们仅仅靠现有的所谓财政上的“支援
6、”和“反哺”政策是根本不行的，我们还必须认真地反思自己在过去的所有涉农制度和政策的改革上是否真正地将农民的权益放到重要的位置上了呢？回顾一下历史就可发现，建国以来一个奇怪的现象始终笼罩在我国的“三农”问题上。那就是除了 1950年土地改革和 1978年实行包产到户后的那三、五年时间之外，我国的广大农民似乎对我们提出的几乎所有的我们自认为重大的农村改革措施都不感兴趣。他们总像局外人一样，站在旁边木然地观看着我们的各级政府所推进的那些起码从表面上看目的都是为他们好的政策措施。撇开以前的不说，八十年代末以来的这些政策措施比较大的就有所谓村民自治制度实施、供销社和信用社改革、粮食顺价销售改革、乡镇企业
7、改制，税费改革、龙头企业+农户模式推行、土地流转制度改革、取消农业税以及我们从来没有停止过的所谓农业产业化经营改革等十多项，几乎让人眼花缭乱。看起来，这些改革都是为了发展农业和农村经济，也都是在为农民好，但是，我们的农民对我们的决策者们认为的这些为他们好的改革似乎并不领情。坦白地说，土地改革和大包干初期亿万农民身上所爆发出来的那种几乎忘我的投身农业生产的积极性最近二十年来在我国农村再也没有出现过，即使在免除农业税的时候，农民们也是一种无所谓的态度。人们不禁会问：这是为什么呢？要回答这个问题，那我们就得看看上述这些所谓改革措施到底给农民带去了什么。首先以被赋予所谓“四大民主”的村民自治制度为例。
8、该制度作为一种基层民主政治的实践在我国农村已经试行或正式进行了整整 20年了。这些年来，这个当年曾被举国一致寄予基层民主建设厚望的村民自治制度也像当年的联产承包责任制一样，刚开始还受欢迎，再后来农民对它的热情就开始消退，现在这个制度自己也 陷入了多重困境。这是因为这个当初被寄托了很多期望的村民自治制度事实上并没有帮助我们更好地维护农民的合法权益，促进农村社会和经济的发展。相反，我国的“三农”问题还随着这个日益行政化的村民自治组织的实践和推行反而日益地恶化和严重起来了。其主要原因就在于不少地方的村民自治组织在我们的地方政府的强力干预下早已发生异化，离村民自治的基层民主要求越来越远，甚至在某种情况
9、下沦落成为违背和损害它的选民农民的意愿和权益的一种组织工具了。在 1987年村民委员会组织法（试行）颁行之初，当时在中国农村的乱摊派、乱收费、乱罚款的所谓“三乱”问题也刚刚开始抬头。日益行政化的村委会正好给农村“三乱”的发展与恶化提供了一种组织形式而让后者开始肆虐于农村并日益严重起来。村民委员会作为自治组织，本来应该理直气壮地代表农民的利益去抵制和拒绝一切组织，包括地方县、乡政府在内所提出的不合理的或违法的摊派和税费。但是由于我们在村民委员会组织法中明文规定村民委员会有责任“协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”，6 再加上“党-村”和“政-村”关系始终没有在法律上和实践上理顺，被套上行政化紧
10、箍咒的村民委员会迫于压力，这时就只能帮助那些无法制约的地方政府去向它的选民农民们摊派和征收各种名目繁多的税费。此时，农民的自治权益被置于脑后，中国农民的负担则日益加重，最终发展到后来的令人无法忍受的地步了。那个时候，这种借助于村民自治组织征收的所谓“三乱”的收费项目已经多到连征收人自己也数不清的地步。除了国家规定的农业税、特产税、屠宰税、耕地占用费、提留、统筹等以外，还有各级政府、各个部门出台的各种行政事业性收费、生产性收费、服务性收费，以及各种集资款、摊派款、“搭车”收费款等，而且征收的部门多、标准多、依据多，农民既数不清、也道不明，不胜其烦。据资料披露，1988 年一 1995年期间，西部
11、有些地区“三乱”费用项目达 38项，平均每个农村人口每年增加负担 85元左右，几乎占去同期农民增收额的一半，也大大超过了国家当时规定的“各项提留不得超过当年农民人均纯收入的 5”的规定，少数地方甚至高达 15，引起了农民的强烈不满和抵制。7 还据报道，2000 年四川省农村人均承担各种税费 174元，个别地方甚至高达 300元。尤其在丘陵和山区，二、三产业不发达，农民收入渠道单一，收入水平较低，负担普遍偏高。许多地方法定外负担高于法定内负担。有的地方违反国家规定，按田亩或人头平摊农业特产税和屠宰税；有的地方强迫农民以资代劳；有的地方虚报农民收入，层层加码，超标准收取税费；有的地方基层干部干脆采
12、取非法手段，强行向农民收钱收物，酿成恶性案件。8明眼人一看就知道，我国农村“三乱”的出现和愈演愈烈不仅是我们的宏观制度和体制出现了问题，而且，还显然与我们所推行的这个表面上是推行民主和自治、实质上是加强管理和控制的不完善的村民自治制度也是密切相关的。一个自诩为“保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情”9的村民自治组织却不能保障村民的自治权益，而是在一个相当长的时期内去被迫协助那些违法违规的地方基层政府剥夺和损害着村民的利益。这种情况下，你说，我国的广大农民又怎么会对这样的村民自治制度感兴趣呢？也许，当初我们在设计村民自治制度时的出发点的确是想汲取人民公社的教训以将更多的民主给予农民
13、，让农民自主决定自己的事情，所以才从该法的文字上给了农民所谓的“四大民主”。但是，我们却没有也始终不愿意将真正体现了农民政治、经济和社会权益的土地所有权、合作社组建权（今年刚同意农民组建所谓专业合作社，而包括消费、信贷、住房、养老、教育和医卫等社区类合作社却仍然不允许农民组建）、无户籍羁绊的迁徙权、农民维权组织（如农会）组建权以及社会保障享有权等一并交还给农民。不仅如此，我们还非要这个自治组织去协助政府办理许多本来应该由公共服务型政府所承担的所谓“公共事务”。这么做就等于给村民自治组织披上一件“二政府”的外衣。当地方政府的行政出现偏差甚至错误时，也必然导致我们的对上惟命是从的村民自治组织对下去
14、做违背农民意志的事情。这种在法律上自相矛盾的规定是很难让人理解的。因此，这个当初被我们寄托了很多期望的村民自治制度现在遭到农民的冷落也就不令人感到奇怪了。其次，我们在农村供销合作社和信用合作社的改革上也经历了几次反复，而且改革到现在也没有将这两个早已企业化的经济组织改造成符合国际合作社基本原则的农民自己的合作组织。应该承认，我们在供销合作社改革问题上的失误也对我国“三农”问题的恶化起到了雪上加霜的作用。这句话不是瞎说的，我们只要分析一下供销社改革历史就可以清楚了。比如，建国初期我们说，供销社要坚持自愿入社、自主经营、自负盈亏、民主管理等原则，但没多久，我们就背弃了这些合作社原则。1958 年，
15、随着人民公社的兴起，我们就把供销社改革成了打着合作社旗号的全民所有制企业了。到了 1962年 5月，在国民经济调整中，中央发现这样下去不行，于是又决定恢复了供销社的集体所有制性质。但在文化大革命期间，我们又要供销社与国营商业合并，那时，所谓的集体所有制的供销社又再次被一纸文件改为全民所有制的性质。这种全民所有制的供销社体制情况一直延续到 1981年 12月改革开放之后。这时，中央终于解放了思想，又一次决定恢复供销社的集体所有制性质。由此可见，这几十年来我们在供销社改革问题上的反复无常的做法与其说是改革，还不如说是在做一场表面上很讲政治原则、其实是毫无原则可言的颠来倒去的意识形态游戏。因为，我们
16、以前的那些所谓供销社改革根本就不是改革，而其实就等于是在用一纸又一纸的红头文件在操弄着迷惑人的所有制的概念而已。即使到现在，我们的供销社改革还没有定型。我们的所谓改革还陷在什么是集体所有制概念的意识形态的泥沼中而难以自拔。因为谁都知道，这些改来改去改到现在几乎已经面目全非的供销社还仍然是一个与农民利益相悖的官办企业，其性质离一个真正的农民自己的合作经济组织还相距十万八千里。然而，就是这么一个十足的企业自建国以来却自始至终打着农民合作社的旗号垄断着我国广大农村的农副产品和农用生产资料的购销市场。按照国际合作社的基本原则，合作社资产应主要来源于社员入股的股金和经营积累，而且后者也应该按照入股社员股
17、金比例属于这些合作社社员股东所有。就像有限公司一样，这也是合作社社员的起码的股东权益。可是，我们这些供销社却不是这样。尽管它们的资产也是由股金和经营积累两部分组成，但前者却少的可怜，发展五十年后到 2004年还只有区区的 58.3亿元人民币，而后者则多达 4700多亿元人民币，是前者的八十余倍。10尽管如此，我们还一再宣称“必须坚持供销合作社集体所有制性质”，反对将“供销合作社集体财产”“量化到人”。11这种刻意保持所谓集体资产权属的模糊性的做法其实就是企图以“高尚”的集体所有制名义将这些本来就来自于农民的所谓经营积累实现非农民化或者国有化，使其与广大农民彻底无关。我不明白，为何我国那么多竞争
18、性行业的、资产总额动辄数以亿计的国有企业都可以通过工龄买断以及补偿性产权交易等方式让企业的经营者和员工持股以实行民营化和私有化，而我们的通过那么多年剥夺农民购销经营权益而好不容易积累起来的供销社资产就不能让所在地区的农民分享呢？何况它们最初的原始股就像土地一样本来就是属于农民的啊！可以说，我们囿于意识形态束缚始终不愿意承认农民在供销社资产中的所有者权益，这才是我们的所谓供销合作社改革至今仍然方向不明的根本原因所在。由于长期以来国家非要在农副产品收购和农用生产资料销售领域维持供销社这个所谓的社会主义市场经济的“主渠道”，这个打着合作社旗号的效率极为低下的垄断性供销企业才可以凭借其享有的排他性的专
19、营权，借助其农副产品和农用生产资料购销市场上的钦定地位，在很长一段时间里，处处以低价或压价收购农副产 品，却以高价卖出农民所必须的农用生产资料。多年来，我们在供销社改革上的一连串失误不仅造成农民负担过重和我国农业成本的不断上升，也在很大程度上压缩了农民兴办自己的购销合作社的生存和发展空间。因此，在这种情况下，我国的广大农民又怎么能不对这个对他们没有一点儿好处的所谓供销合作社的改革冷眼相看呢？我国的信用合作社改革也大致是这么折腾的。在合作社的名义下，我们一会儿将农村信用社下放社队，一会儿收归国有，交由农业银行代管，再一会儿又脱离农行，恢复所谓合作金融组织身份。这期间，我们以中央政府名义颁行和下达
20、的有关农村信用合作社改革的文件起码也有数十份，仅最近十年来也有不下五份，12 每一、二年就有一份中央文件进行指导，可是我们的农村信用社的改革的效果却始终不给我们面子，与我们抱有的美好的主观上的改革愿望恰恰相反：我们的农村信用社长期以来不仅没能向我们的农民提供他们发展农业生产所急需的资金，而且，到本世纪初其不良资产与累计亏损的数额却已经高达 4000亿元人民币，成为我们发展农村经济的一个巨大的障碍了！13 还有，不知为何我们在早已知道农信社是个烂摊子的情况下还忘记了“不破不立”的道理，就是始终不允许农民集资兴办他们自己的金融信贷合作社去取代我们的这个早应破产的官办金融企业信用社。直到 2006年
21、 10月，我国通过的农民专业合作社法还仍然将允许农民兴办信贷合作社的大门紧紧地关将起来。这种法律上的尴尬亏好因国务院的一个事业单位中国银监会及时地颁行了一项部门金融政策而被勉强遮掩过去了。几乎在农民专业合作社法将农村合作金融大门严丝合缝地关闭的同时，中国银监会于 2006年底适时发布了关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见的政策文件。这份文件终于在国务院的一个小小的事业部门级别上对此关系到农民合作金融权益的重大问题打开了一个小小的、也不知道能否最终得到中央或法律认可的口子。当然，这个部门规定也终于让广大的农民呼吸到一丝丝农村金融自由的空气了。否则的话，长
22、期处于资金饥渴状态的中国农民那还不早就被我们僵化死板的农村金融政策给闷死了吗？虽然如此，但由于我们的法律还没有具体的认可，这类农民信用合作社到目前还不知道怎么注册哩！再有，上世纪末我们大力推出和宣传的所谓发展龙头企业带动农村经济发展的改革政策其实也是一个剥夺农民组建合作社参与农副产品市场营销权益的错误的政策。那时，针对我国广大个体经营农民脆弱的市场营销能力以及供销社的僵化的官办性质和垄断霸道的地位，我们不是及时推出符合国际合作社原则的合作经济组织改革，而是不知出于何种目的却推出了一个正好损害农民组建合作社民主权益、挤占农民兴办自己的购销合作社空间的所谓支持龙头企业政策，也就是我们都很熟悉的所谓
23、公司或经销商+农户政策。这个政策的错误是非常明显的，因为它否认和剥夺了农民组建农副产品购销和加工合作社的权益。那些年里，在我们的大力扶持龙头企业的政策鼓励下，全国各地不断发生着许许多多所谓龙头公司和经销商有恃无恐地盘剥和欺诈农民的案例。它们往往在当地，或垄断市场，或压价收购，以谋取暴利，盘剥农民。据 2001年新华社一篇内部报道农业结构调整调出“千元现象”披露，当时有的所谓龙头企业的农副产品收购价只占国际市场同样产品价格的十分之一都不到，而有的地方 70%以上的坑农害农事件都是这类所谓龙头企业或经销商干的。这个政策是上世纪九十年代中期出台的，但直到本世纪初城乡差距越来越大并证明这一政策已经是在
24、损害农民利益时，我们的中央政府的一些部门仍然视若罔闻，还在给予大力的支持。14 实践已经证明，这一龙头企业政策的失误将我国农民组建购销合作社权益的回归整整推迟了十年之久。对此，有学者就曾愤慨地说，“90 年代以来，政府给所谓的龙头企业（私人企业）免税和财政金融的大力扶持，而农民组织起来办点小企业不仅得不到优惠政策，并且还要纳税；农产品流通资本家有进城的绿色通道和优惠政策，而农民进城卖农产品却有各种各样的障碍。这是政府在扶持工商业资本家剥夺小农。”15 用所谓龙头企业来代替发展农民自己的合作社即便从经济规律上看也显然是错误的。在市场法则面前，期望以赚钱为经营目的的龙头企业去带领农户发展农村经济是
25、不可能的，因为这其实是市场经济中企业追逐最大利润的合理性与维护农民利益的正确性之间的带根本性的矛盾问题。要解决这个矛盾，除了让农民自己组织起来以合作经济组织的形式到市场经济中去参与竞争、自担风险、自享利润之外，别无它法。如果我们期望通过政府优惠政策的扶持，那些龙头企业便可放弃市场法则，一切从农民利益而不是从自己利益出发，那是不现实的，只能是一种良好的愿望而已。当然，这也是市场经济的一种悖论。因为，龙头企业的慈善机构化也就是该企业走向破产的开始。所以从根本上说，试图通过扶持和发展龙头企业以达到带动所在地区农民增收并调整我国的农业结构是不可能的。但我们却将扶持龙头企业而不是农民自己的合作社的政策当
26、作是解决多年来形成的农村结构性矛盾和农民收入下降的灵丹妙药，真是本末倒置的改革！造成这一政策失误的原因其实也很简单，那就是我们忽视了农民的权益，总怕农民组织起来搞市场经济会搞乱了我们一直自以为正确的以所谓社会主义“主渠道”为代表的农村经济和流通秩序。万幸的是，我们的中央政府终于认识到这个政策失误的问题了。在中央 2006年公布的“十一五”发展规划建议中也是破天荒地不再提什么龙头企业的问题了，反而提出了要“鼓励和引导农民发展各类专业合作经济组织，提高农业的组织化程度。”16这个政策的变化直接导致了 2007年农民专业合作社法的颁行。可是，该法的颁行距离首次提出发展农村合作经济的 1986年中央最
27、后一个 5号文件也有整整二十年过去了。我们的农村政策所走的这个弯路不可谓不小啊！尽管如此，我们仍然可以毫不夸张地说，这是我国政府对“三农”问题本质的认识及其在政策上的一个飞跃。它标志着中央政府正在正视自己以往的农村改革政策上的失误，也正在解决“三农”问题的道路上开始着眼于如何返还和保障农民的各项基本权益的问题，从而迈出了更加成熟的政策步伐。可是，我们却因这一农村政策的失误而整整耽误了农民十年的兴办购销合作社的时间！我国农村政策的失误还远远不止这些。类似于这样的忽视或无视农民权益的所谓改革措施还有不少：如违背市场经济规律的、推行没几年就因遭到农民抵制而失败的所谓粮食顺价销售改革、九十年代初开始的
28、将几十年来积累的集体资产私有化到少数村乡干部和农村强人手里的所谓乡镇企业改制政策以及前文所说的由政府、企业和其它非农民利益集团租赁农民土地的所谓土地承包经营权流转改革等。这些年来，所有上述这些不受农民欢迎的农村改革的一个最大的共同点就是，这些所谓改革都没有将改革的重点放到如何返还和保障农民的各种法定的政治、经济和社会权益上。在这些改革中，我们没有看到怎么思考和设计交还和保障农民应有的土地所有权益、乡镇企业和合作社资产的所有权益和分红权益、农村社区的 农民民主自治的权益、农民兴办其生产生活所必须的各种社区型合作社的组建权益、维护和保障农民自身权益的农会组建权益以及农民出于其生产生活需要的国内自由迁徙权益等。因此，当这些所谓改革将农民最重要的基本政治、经济和社会权益弃置一边时，我们的广大农民们又怎么能对这些所谓改革感兴趣呢？那段时间里，除了农村改革政策上的上述失误之外，我们在农业的投入上也出现了很大的问题。也不知出于什么考虑，我们在进行上述那些存有偏差的改革的同时还在大幅度地减少原本政府应该不断加大的对农业的投入。比如，在农村“三乱”开始形成和横行之际，也就是从 20世纪 80年代中期以来，国家对农业的投入却开始逐年减少，国家对农业
