1、1小议反腐败的对策摘要 进入 21 世纪的今天,我国腐败现象越来越严重,现行反腐败体制越来越不能适应形势的发展。反腐败是一项系统的工程, 但法制才是解决问题的关键和根本对策。要立良法，还要立法使良法得以施行，以人为本，重在预防，改革体制，通过具体的反腐败措施完善反腐体系，用法律的手段解决问题。 关键字 反腐败 法律 对策 体制腐败作为社会一大痼疾，从古到今都不同程度的存在。腐败现象自古就有，贯穿人类文明史的各个发展阶段。当前，我国在从传统体制向社会主义市场经济转型的过程中，腐败问题相对严重。腐败行为与反腐败斗争的交锋伴随整个改革进程而存在，并且将长期存在下去，这不能不引起我们对腐败的原因和反腐
2、败体制的思考和研究。腐败定义似乎是不言而喻的，其实不是。从不同的角度，在不同的国家，腐败的定义是不同的。在这里笔者采用国际货币基金组织的定义：“腐败是滥用公共权力以谋取私人的利益。 ” 腐败又分为三种：白色腐败即表面上看起来合法的腐败，黑色腐败即直接违反法律的腐败,灰色腐败-介于两者之间的腐败。现在的中国，腐败现象相当严重。透明国际排出 2005 年全球腐败指数，159 个国家中芬兰最高 9.7 分第一，中国 3.2 分排 78 位。该组织发言人讲世界三分之二的国家腐败严重-不用说中国当然也在其中。 1中国现在腐败严重到了最尴尬的时候了-腐败深入人心了，说最，是因为现在刚刚进入这个状态。人们已
3、经对腐败无奈，并开始从心理上认同了腐败。腐败为什么盛行？有人性的原因、制度与体制的原因、管理的原因。根本原因是现在的中国腐败能够带来利益。利益是什么？“利益就是好处，它驱使人们去爱去恨某些东西。人们奋斗所争取的一切，都与他们的利益有关。 ”2-这就是人性。任何一个人，任何一个组织，都是为了自己的利益而奋斗。当然包括我们的政府人员和中国共产党。我们的教育和口号，在现实的利益面前，在腐败成本很小而利益很大面前，显得是那样的空洞和无力，失败是必然的结果。我国没有法治的传统，落后的法律体制，党政体制，在新时期-从来没有过的快速变化时期，显得很没有用，腐败丛生。权力是产生腐败的原因，但1 http:/
4、年 5 月 15 日。2 马克思、恩格斯全集第卷，人民出版社 1972 年版，第 82 页。2是西方的三权分立对现在的中国是不现实的。 “我们的宪法上写着无产阶级专政，可是事实上无产阶级专政就成了共产党专政。因为只有共产党才是无产阶级的唯一政党，任何其他党都不能代表无产阶级。 ”1 “党直接管理行政机构，党指导政策，起草政府人员管理规章，监督人事政策的实施。中国的行政机构无论在政策制定和实施方面，还是在控制腐败蔓延至高层方面，都不可能扮演中立角色。近年来，不乏高官落马，但部级以上的鲜有就是明证。行政内部升降依靠的是官职任命和人事关系，因此，从内部进行整顿是不可能的。党对人事部门实行控制，政府防
5、止内部腐败的能力被削弱，党不允许任何权利超越它，对党员的外部制裁被认为是对其权威的蔑视” 2这一切使反腐败困难加大。我们的整个体制，实际上很相信我们的公务人员，看看我们法律关于受贿罪的规定：“国家工作人员利用本人职权或者地位形成的便利条件，通过其国家工作人员职务上的行为，为请托人谋取不正当利益，索取请托人财物或者收受请托人财物的，以受贿论处” 。 3看香港的规定。按照香港的法律，贪污和受贿是同义词，贪污罪即受贿，贪污没有金钱限额，5 元 3 万都是贪污，法庭在审判时会有不同的量刑，但决不会因数额少而免受检控。另外，执行反贪污法例的廉政公署人员调查范围极广，小到住院病人要付小费才能要的一瓶开水，
6、甚至庙宇内捐款箱中失去了一点零钱，均要作出查处 4。我们和人家相比，严格程度不在一个档次上，所以廉政水平和人家也不在一个档次上。这样的体制反腐败，很难取得好的成效。我们这些年反腐败以法律为手段，为什么没有好的效果？笔者以为，现行法律体制有两个缺点：1、没有好的法律-现行法律要改进。2、没有推进良法施行的“推进器”-也就是法的实施。只有得到实施的法律才是真正的法律，否则就是一纸空文，是停留在纸上的法律，是空的法律，假的法律。要立良法，改革体制。预防为主，打防结合，才能标本兼治。要建立健全相关法律。不仅要有好的适应现实需要的法律体系，还要有一套体制去促使这套法律体系去运行。国务院 1988 年 9
7、 月 13 日发布的国家行政机关工作人员贪污受贿行政处分暂行规定就是个好例子。规定可以说对我国来说相当严厉了。犯罪的追究责任，不构成犯罪的行为，500 元以下警告直至降级，500 元到 1000 元的，记大过直至撤职，1000元以上的，撤职直至开除。还有其他规定，都很好。实际上，发布时没有大张旗鼓的贯彻，发布后也根本没有的到很好的执行。很多时候我们不是没有法律，是没有很好的贯彻法律，没有贯彻是因为没有一套很好的体制去推进它的贯彻。我们的公务人员不是不知道这一点，而是不愿意反腐败，反腐败就是反对他们的利益，使他们没有额外收入，没有特权。他们1 江平：中国法治一百年有感 ，山东人民出版社 2005
8、 年 1 月法学家茶座第 7 辑， 第 11 页。2 胡鞍钢主编：中国：挑战腐败 ， 浙江人民出版社 2001 年版，第 174 页。3中华人民共和国刑法 ，第 388 条，1997 年 3 月 14 日第 8 届全国人大第五次会议通过。4 程景民 编著：香港廉政公署 ，中国书籍出版社 2000 年 1 月版 ，第 51 页。3会千方百计使法律成为空文。所以反腐败还要有一套体制去促使法律体系去运行。国家每一年都撤、关、杀一批官员，还采取很多的其他措施，如果能很好执行，是可以很快见效果。但这些基本上属于应急措施，不能从根本上解决问题，不能长远解决问题。怎么办？邓小平说：“还是要靠法制，法制靠的住
9、些。 ”1其实应该这样说：“还是要靠法制，法制能基本解决这个问题。 ”法制是保证，通过我们的努力把腐败变成高风险少收益甚至无收益的行为，才能有效的遏制腐败现象的滋生和蔓延，反腐败大业才能成功。具体的措施我总结为以下几个方面：一、以人为本，从人抓起。首先裁员，我们国家养了太多的公务人员， 3000 多万 2，这么多，怎么可能给高工资呢 ？这么些年以来，国家几次大规模裁减人员，但人数却越来越多，就是没有以法律的形式把公务人员的比例固定下来，新的公务员法也没有解决这个问题。对超出比例人员，假如国家和地方财政都不许给任何待遇，问题就可以解决。 多少和尚都有饭吃，政府没有动力去裁员。人员精简后，提高公务
10、人员待遇，吸引优秀的人才加入，建立一个精干高效的公务人员队伍。二、体制改革。1.要建立一个独立的反腐败机构。这个机构在政治上操作上要有独立性，可以调查高层腐败，要有足够的权力查阅文件和询问证人。看全球廉政建设较好的国家，都有强有力的调查机构。比如香港的廉政公署。我国的机构现在都不独立。比如宪法声称法院独立于行政部门，但法院没有独立的人事权，独立的财政权及配套权力，它没有办法独立。 2.要建立问责制，所有的官员都必须是“问责官员” 。问责的含义很简单，就是对主要负责人的责任追究。问责制关注的是具体问题的具体过错。追究的是行政首长，而非办事人员。问责就是要让决策官员重视民意、负起责任。与其他规则不
11、同，问责制是一个典型治官的规则，是治那些握有重权的官。我国只有“三不准”之类的东西，只有海南有一个暂行规定。所有这些对公务人员偷偷经商 、子女隐蔽的利用父母关系的、高级干部利用职权为家乡办事情等行为是无能为力。健全相关立法后，只要启动问责制，什么问题都可以一清二楚。这一点，我们现行体制基本做不到。问责制的另一个好处是举证责任倒置，使打击腐败难度减小不少，利于反腐败。3、建立辞职制。即使你的行为没有违法，但只要有违反法律原则的因素，可以要求你辞职。辞职制可以使很小的腐败行为也得到惩罚。使公务人员放弃最后的一点腐败幻想。三、建立财产申报制度。财产申报，中国也有，不过范围小-仅限高层，且漏洞很多，没
12、有起到应用作用。1995 年 5 月 25 日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布1 邓小平文选 ，第 3 卷，人民出版社 1993 年版，第 379 页。2吕世论、刘旺洪著小政府、大社会与廉政建设 ，载中国法制出版社 1999 年 1 月版， 依法治国与廉政建设 ，第 418 页。4关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定 第一次明确提出对中国官员的收入实行申报。根据规定，所有的各级党的机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关中的县（处）以上（含县处级）领导干部，社会团体、事业单位县（处）级以上领导干部，以及国有大中型企业的负责人都必须申报自己的收入。但是，该项措施在设计上先天
13、不足，对腐败的打击力度十分有限，加上执行中的敷衍塞责，使得关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定流于形式。成克杰、胡长清、肖作新、赵更效这些腐败分子数百万乃至数千万的家当在案发之前，根本没有因为规定的实施而有丝毫暴露；在近年来不断增加的腐败案件中，更没有一位贪官是因规定的实施而翻身落马。 这一规定还只是一个部门规章，并没有上升到法律的高度，而且整个规定只有 9条，不足 600 字，立法不严密。且还有一个为人诟病的地方是， 规定对申报主体的违反责任规定比较轻。仅仅对不申报或者不如实申报收入的官员，由所在党组织，行政部门或者纪检监察部门责令其申报、改正，并视情节轻重给予批评教育或者党纪政
14、纪处分。 没有配套措施与其配套使用，比如金融实名制、遗产税等相关法律的制定和实施，也使得这一制度孤立存在，效果不大。财产申报应该覆盖所有的政府公务人员，严格贯彻。以法律形式固定下来，可以单行立法。从成为政府公务人员时就要申报。申报分为两个部分，大额部分和小额部分。前者向政府公开，如房子车子；后者由特别机构保密，如买了高级时装，手机。这样不仅达到申报目的，还最大限度保护了个人隐私。 使相关机关最大限度的将个人财产掌握的一清二楚。公务人员同时要将家人的相关情况如实相告，相关机构当然会保密。对有怀疑的地方，公务人员接受质询。财产申报每个月都进行。情况不符，立刻接受质询。可以将腐败空间进一步压缩。四、
15、体制要透明。 “阳光是最好的防腐剂” 。现行法律有相关规定，但权威性不够高，透明度不够，成了摆设。要单行立法，最好写入宪法。整个体制，从人事，实体到程序都要完全透明。一个机构职责是什么？ 程序如何，完全公开。 一切都在大家眼皮底下，什么都公开，就没有人敢去腐败。香港廉政建设法宝之一就是透明。五、建立抽查制。反腐败部门从所有的公务人员中，随机抽取一部分进行调查。比例视情况而定，不同的级别可以比例不同。一旦抽查到某个公务人员，就全面检查。发现腐败行为，决不手软。中国没有这样的机制，美国税务部门就是这种模式。我国可以立法采用这种先进的模式。六、加大对公务人员的监控监督。尤其对高层和易腐败部门，加大对
16、离职时的公务人员的监督，建立离任审计制度。个别人员离职后去大公司当顾问也要监控，因为他们当顾问的资本中很可能有国家秘密，也很可能利用个人影响力为公司谋私利。要加强社会监督，5我国现在媒体的力量太小，体制不透明，还要接受政府的新闻检查，有些检查甚至是来自基层的，作用实在是有限。要给新闻媒体自由，相关法律要加强对媒体的保护。七、建立追究责任制。一旦有不合法的情况发生，要一查到底，相关责任人不论在何处，都要找出来。不论你是退休，还是已经进入高层。一旦你腐败一次，你就有某一天被追究到的可能性。即使出逃，也不会放过你。以前某一个官员出事后，只要外逃，我国就没有办法，现在我国加入了联合国反腐败公约 ，相信
17、不久就会有更多有相关立法出台。 公约在坚持有关引渡的基本法律原则、司法惯例的同时，针对腐败犯罪的特点和预防、打击腐败犯罪的实际需要，在引渡的适用、合作方面作了一定的改进和强化，大大提高了境外追逃的效能，必将对腐败分子产生极大的震慑作用。八、加强对举报人的保护。之所以放在最后，不是因为不重要，是因为很重要又不能放在第一位，放在最后面也许更合适。我国没有相关的保护举报者的法律，有的只是口号式的规定，保密工作一塌糊涂，对举保人打击报复层出不穷。更不能让人理解的是很多举报信到了被举报的人手里这样的事一再发生。保密一定要做好，假如举报人不小心自己泄露举报情况，还要视具体情形加以保护。 反腐败工作要做好，没有社会力量的参与是不可想象的，相关立法及保障措施一定要做好。腐败是可以治理的，且必须治理。怀着这样的信念我们还要走下去。腐败会长期存在下去，因为权力和腐败是孪生兄弟。但只要我们努力，以法律为利器，腐败可以得到很好的治理。只要我们付出，一定会有回报。
