1、大连广播电视大学法学专业本科毕业论文关于大连地区失地农民现状调查指导教师： 姓 名： 岳琬盈 学 号： 班 级： 08 秋法本 专 业： 法 学 学 校： 大连广播电视大学1目 录目 录 .1摘要 .2一、大连地区失地农民生活现状 .2二、失去土地的农民生活水平下降的主要原因 .3（一） 、征地过程中违规操作，侵占了农民的利益 .4（二） 、医疗养老等利益保障制度不健全，有些政策制度有失公允 .4（三） 、安置办法滞后，就业不足 .5（四） 、生活成本提高 .6三、解决失地农民问题的一些做法和经验 .6（一） 、放宽参保年龄 .6（二） 、允许保险费补缴、趸缴 .6（三） 、养老保险缴费年限可
2、作为医疗保险缴费年限 .7四、解决失地农民问题的几点法律建议 .7（一） 、加强领导，加强监督，尽快解决遗留问题 .7（二） 、采取以土地换社保的办法，实行低保障、广覆盖 .7（三） 、建立征地调节金制度，完善土地补偿金管理办法 .8（四） 、严格区分不同性质的征地制度，提高补偿费标准 .8（五） 、给失地农民适当生活补贴，顺利衔接新老政策 .8（六） 、加强就业培训，提高就业能力 .9参考文献 .92摘要 随着城镇化建设,失地农民不断增加,失地农民突出的问题主要体现在失地农民的生产生活困难。农民的社会保障没有着落,现有的医疗和养老制度不能解决失地农民的保障问题,再加上失地农民就业受阻,不仅使
3、失地农民生活困难,而且使子女受教育问题成为其面临的新的危机。特别是新近出现的失地农民的就业环境的恶劣和居住生态环境的变化,这些问题,需要从法律层面建立关于失地农民法律保障措施,完善土地征用制度、土地征用预测和评估制度,全方位的保障失地农民的利益。关键词： 大连 失地农民 现状调查近年来，中国经济持续高速发展，城市化进程稳步推进，城市地域范围显著扩大，农村地域范围也相对缩小，农村集体土地被大量征用。按照世界实际情况计算，中国城市化水平每提高 1%就需占用耕地约 12.7 万公顷，每征用0.067 公顷（1 亩）耕地，就会产生 1.5 个失地农民。因此在中国城市化水平不断提高的过程中，必然产生大量
4、失业农民。据学者推算，截至 2007 年底，中国的失地农民总数已达到 8000 万。而到 2020 年，我国城市化水平将达到或超过50%，也就是说未来十几年时间里，将有 2 亿农民转变身份。目前，我国许多沿海城市都进入了扩散型城市化阶段。随着城市的扩张，郊区化的特征非常明显，由此引发的城乡矛盾也日益突出。而这种矛盾的集中表现，就是城市扩张与“农转非”过程中失地农民的利益保障问题。不尽快解决这个问题，不仅影响城市化进程，而且影响和谐社会建设。我省失地农民主要集中在大连等相对发达地区。因此，我们就大连地区失地农民状况和对解决失地农民问题的一些做法开展了专项调查，现将调查情况报告如下：一、大连地区失
5、地农民生活现状“十一五”以来，随着大连城市建设外延扩张速度加快，工业化建设步伐不断加大，征占农业用地的面积不断扩大，失地人员也不断增多。据不完全统计，大连市仅甘井子区、金州区、经济技术开发区失地农民就达 6.5 万人。3从调查情况看，有些失地农民生活状况良好，比较稳定，但也有一些农户没有相对稳定的收入，生活比较艰难，情绪比较低落。整体上看，失地农民生活状况大体可分为三种类型：一是经济收入比较丰厚，生活水平比失地前大幅度提高。这部分农民约占失地农民的 10%左右。他们多半居住在城市近郊或工业发达地区，市场观念强，有一定经营之道，在商界占居一席之地，当上了小老板。这些失地农民是城市扩张的受益者。二
6、是有比较稳定的收入，没有因失去土地而影响基本生活。这部分农民约占失地农民的 50%左右。他们中有的成为企业职工；有的做一些小本生意；有的靠一技之长开办小作坊、小门点等，都有相对稳定的收入。据抽样调查，这部分人年人均纯收入在 4330 元左右，生活比较稳定。三是收入来源少，且没有稳固的收入渠道，入不敷出，生活比较艰难。这部分农民占失地农民的 40%左右，大多年龄在 40 岁以上，既没有创收技能，也有一些人失去劳动能力，其子女生活也不富裕，所在的集体经济实力又相对薄弱，生活没有保障，他们成为工作无职业，经济无来源，生活无保障的“三无”人员，生活水平比失地前普遍下降。据对大连市甘井子区南关岭街道中沟
7、和下沟两个村抽样调查，失地前平均每个劳动力年收入在 1 万元左右，每户平均1.8 个劳动力，户均收入 1.8 万元。失地后，不仅收入减少（户均收入不足 1.5万元） ，而且支出加大。过去由集体统一支付的取暖费、物业管理费，如今要个人承担，户均支出 1500 多元。在大连经济技术开发区，一些失地农民由于交不起取暖费，集体又无力垫付，年年冬季都引发上百名失地农民上访；金石滩度假区在 3000 多名失地农民中多数农民生活拮据，有些农户连电灯都舍不得点，七年间电费支出不到 200 元。有的农户为了省买菜钱，到农贸市场捡菜吃；有的舍不得用电、用水，到河边洗衣服；有的为了省煤气，到楼底支起锅灶做饭。失地农
8、民生活状况喜忧参半，苦乐不均。二、失去土地的农民生活水平下降的主要原因通过此次调查我们得到的一个基本调查结论是：在伴随着城市化的“农转非”过程中，失地农民利益没有得到根本保障。大部分失地农民并不满意现行政策，他们普遍认为现行的补偿标准过低，失地后他们既失去了谋生手段、经4济来源，又存在再就业困难，而日后的收入来源主要是靠进城打工和在家附近找工作，很少一部分农民会选择先进行职业培训再找工作，大部分农民认为失地后他们最需要的补偿是社会保障，而养老保险和医疗保险对农民来说，显得更重要。对于广大农民来说，征地使他们的生活境况变得更坏。在实地调查和与当地基层干部群众座谈中，对失地农民生活水平下降的原因，
9、反映比较普遍和集中的问题主要有以下几个方面：（一） 、征地过程中违规操作，侵占了农民的利益有些地区违反国家严格区分公益性征地与商业性征地的征地制度，将商业性用地以“公共利益”名义征地，然后高价转让给开发商，侵占农民的利益。如，大连市泉水新区以每亩 3 万元征用农地 6000 余亩，而后以每亩 18-25 万元不等的价格出售给开发商，出售价为征地价的 6-8 倍，差距十分悬殊。还有些地区不顾国家有关规定，擅自降低补偿标准。按先行的国家征地政策，土地补偿费标准为被征占土地三年来平均产值的 6-10 倍。但在具体操作中，不仅就低不就高，甚至要低于最低标准。如，大连普兰店市创办工业开发区所占的土地，其
10、补偿标准确定为该土地三年来平均产值的 4 倍，远低于国家规定的最低标准。这种补偿标准的背后，既忽略了土地预期增殖价格，也侵占了农民的利益。也就是说，从征地价格到土地资本增值效益，被中间商或地方政府获得。从调查情况看，一些地区农民得到的补偿，按目前农村人均生活消费水平计算，只能维持 7 年左右的时间。（二） 、医疗养老等利益保障制度不健全，有些政策制度有失公允基本养老保险是社会保障的重要组成部分。我国养老保险制度实行统账结合模式，即社会统筹与个人账户相结合，社会统筹账户部分就是基本养老保险，基本养老保险确保参保者在退休之后获得基本生活保障。对于失地农民来说，由于他们已经失去了土地，应当被纳入基本
11、养老保险体系。而我国现行的土地法和土地管理法实施条例对土地补偿、安置补偿中养老、医疗、工伤补偿所占的比例都没有明确规定。部分失地农民可以说是最低生活水平群体之一，该群体需要社会保障，包括医疗、养老、最低生活保障，但在现实中，许多社会保障制度却都与农民无关。如果失地农民实施的社会保险完全由农民自身和乡镇企业来承担，则既不公平，也不合理。因此，占相当比例的失地农民5认为，基本养老保险是他们最需要的社会保障。 1从调查中我们也发现，农民失去了赖以生存的土地，生活顿时失去了保障，同时在征地补偿问题上得不到较满意的补偿数额，加上有些农民因为年老体弱或是知识欠缺，就业无门，一切生活保障都来自于政府给予的各
12、种社会保险。如一个村子给村民提供了多种形式的社会保障，包括：凡年满 60 周岁的男子和50 周岁的女子都给予参加养老保险，医保方面给予 94%的比例报销，同时给予失地保险每人每月 500 元；其他村民凡年满 16 周岁的，均给予参加与城市同步的社会保险，这部分保险随社会工资上涨而上浮，因此额度较前者大些。此种保险方式固然好，但并非每个村都有这样的经济实力，有的村因为资金不足以为村民继续缴纳各种保险，只好将社会保险缴纳到某一年年底，从下一年起由村民自行负担。但一年 4000 多元的保险费对于广大失地农民来说却是个不小的数目，因此许多失地村民就成了“种地无田，就业无岗，保险无份”的“三无农民” 。
13、这也是此次调查中农民怨言最多的地方之一。（三） 、安置办法滞后，就业不足从短期看，一次性安置费能维持失地农民一个时期的生计，其实际生活水平不会明显下降，但一次性安置补助费毕竟不能取代土地所具有的“最后保障”的社会功能，对农民来说，更是一种“心理保障” 。失去土地的农民面临失业，又担心得不到相应的社会保障，随着安家费逐渐用完，很容易陷入生活无着的困境。调查中我们得知，被 1调查的村子因为缺少村办产业，基本上不能为村民进行再就业安置。而在村民自行再就业方面，二三十岁的青年人适应能力强，可以到城里打工，但是四五十岁人群就业困难，加上现在的城市已存在大批下岗工人，就业政策也向城市倾斜，因此年龄稍大的村
14、民则少有出路。有条件的村便为这批人每人分一套二三十平方米的房子，供他们出租，也算提供了挣钱渠道，但不是每个失地村都有这样做的能力；有些村因发展后劲不足，光靠卖地无法支撑起村民的未来保障，这种村子的未来着实令人担忧。目前，失地农民进城后的就业面临三个方面的障碍：一是就业信息不灵。 2失地农民在失去土地后的相当长时间内将仍然保持农村生活习惯，对外界的信息接收不敏感，读书、看报、上网一时还难以成为他们的生活方式，因而对于外1陈亚东.失地农民社会保障制度研究M.北京:人民出版社,2008.6界的用工信息无从了解和掌握，成为信息“盲人” 。二是就业渠道不畅。众所周知，目前，城市对进城农民工设置了诸多就业
15、限制措施，虽然有些已经取消，但问题仍然广泛存在。三是职业技能不足。这是失地农民就业的自身障碍，也是最大障碍因素。（四） 、生活成本提高对一些失地农民来说，过去一日三餐靠自身劳动“免费”获得，而如今失去土地，由农民变市民，生活城镇化，消费货币化，日常生活消费支出明显增加，成本大幅度提高。过去年人均日常消费 3000 元左右，其中货币消费占80%，如今年人均日常消费增加到 4000 多元，货币消费比重提高到 95%以上，主要是燃料、取暖费、食品消费等增加。由于生活成本的提高，一些农民不得不在节约上做文章， 2过着拮据的生活。三、解决失地农民问题的一些做法和经验大连解决失地农民问题，除了靠过去的老办
16、法，由征地部门吸纳安置或按照国家征地补偿法予以一次性补偿，实行货币安置外，有的实施“农转城” ，以土地换社保，解除失地农民的后顾之忧；有的以村为单位整建制转制，改变农民的身份，一次性将村民变居民，同时实行股份合作制，量化集体资产和以一部分土地补偿金作股，建立股份合作企业，将农民变股民。有些地区根据自身的实力，实施养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等多重保险，使失地农民的生存安全有了较高的保障系数。基本做法是：（一） 、放宽参保年龄2003 年初，在南关岭街道中沟、下沟和泉水三个村开展的社保试点，将男不满 60 岁，女不满 50 周岁的年龄界限，放宽至 2002 年 7 月 25
17、日。凡是男不满 60 岁，女不满 50 周岁的失地农民，均可参加社会保险。2003 年底，在凌水、红旗街道开展的试点，将参保年龄界限进一步放宽，由 2002 年 7 月 25 日放宽到 2002 年 4 月 2 日，这样有更多的失地农民进入了社会保险。（二） 、允许保险费补缴、趸缴在参保时已达到法定退休年龄，且养老保险累计缴费年限不足 15 年的，最早可从 1993 年 1 月 1 日起补缴（1993 年 1 月 1 日为大连市参保职工个人建立2韩俊.失地农民的就业和社会保障N.中国经济时报,20057养老保险帐户时间） ，补缴后仍不足 15 年的，可按缴费当年社会平均工资 60%为基数，趸缴
18、到满 15 年，即可享受基本养老保险待遇。而在凌水、红旗街道开展的试点，进一步放宽参保项目，扩大参保人员。在试点范围内，包括企业职工在内的“农转城”人员可同时参加基本养老、医疗、失业、工伤和生育五个险种。其缴纳的保险费一部分来自土地补偿金，一部分由个人承担。其中补偿标准高、社龄长的人员，仅安置费足可一次性缴纳本人 15 年的养老保险和 25年的医疗保险费（以 60%为基数，两者合计缴纳近 4 万元） 。（三） 、养老保险缴费年限可作为医疗保险缴费年限凡参加医疗保险，其养老保险又从 1993 年算起及以后补缴者，从缴费之年月起至 2002 年 3 月，视为医疗保险缴费年限。至退休年龄不足 25
19、年者，同样可以趸缴，退休后享受同等医疗保险待遇。截止目前，甘井子区社保试点工作基本结束，全区共有 12460 名“农转城”人员和镇改街企业职工进入城镇社会保障体系。其中，252 户企业的 7888 名职工是以集体名义参保，4572 名“农转城”人员以个人身份参保，共缴纳保费约 2 亿元。可以说，大连市在解决失地农民问题和探索失地农民生活保障方面，作了大胆地创新、突破，不仅解决了失地农民社会保障问题，更重要的是建立了一项制度，为推进“大大连”建设、稳定社会起到了积极的推动作用。四、解决失地农民问题的几点法律建议 鉴于征占农村土地存在诸多矛盾和问题，今后随着农业工业化、农村城市化建设步伐不断加快，
20、征用农村土地在所难免，还将继续产生更多的失地农民，因此我们建议解决失地农民问题，采取以下几点措施：（一） 、加强领导，加强监督，尽快解决遗留问题从调查情况看，一些地区在征用农村土地中，对于安置和解决失地农民问题，存在草率行事、偏离政策等现象，遗留了许多问题。这些问题如果解决不好，不仅对农村稳定带来很大的压力，而且对今后正常征地工作带来更加复杂的矛盾和阻力。 3因此，要加强对解决失地农民问题的领导和监督工作，提高解决问题的力度。对土地补偿金和安置费没有足额发放到位的，要采取强制性措施，限期解决，限期发放到位；对在具体操作中容易产生误解或曲解的问题，要出台实施细则，加以规范，消灭误区，杜绝偏差。8
21、（二） 、采取以土地换社保的办法，实行低保障、广覆盖对于解决失地农民问题，要逐步建立“经济补偿、社会保障、就业服务”三位一体模式，实施征用土地与劳动力安置、失业保险同步进行，让失地农民分享城镇化带来的现代文明成果。要进一步完善市场化的征地安置制度，实施征地主体与失地农民间的利益结合，建立合理的征地补偿制度与利益分享机制。（三） 、建立征地调节金制度，完善土地补偿金管理办法为了保障今后的征地工作和解决失地农民问题得到顺利实施，建议各级政府建立征地调节金制度。其资金可从历年土地出让金中一次性筹集，也可从每年土地出让金中按比例提取，主要用于垫付征地补偿费、失地农民基本生活补助、劳动技能培训等，确保征
22、地补偿费及时足额到位和有效解决失地农民生存问题。同时，要进一步完善土地补偿金管理办法，实行专款专用，坚决杜绝截留、挪用或变相使用。征地补偿款一般归村集体所有，要严格加强对村级财务的管理和监督，除了按现行的管理办法，坚持财务公开外，对土地补偿金和调节基金，要专门制定监督、管理、使用办法，坚决防止和杜绝资金流失或挥霍浪费。（四） 、严格区分不同性质的征地制度，提高补偿费标准今后征用土地应充分考虑现实土地价格和预期地租增值效益，其补偿费标准，以进入社保后能享受相当于城市居民最低生活保障为参照，适当提高补偿标准。政府要垄断土地一级市场，兼顾国家、市场主体和农民利益，调整土地出让金比例。对纯公益性项目用
23、地（如城市道路、绿地、水库建设等） ，仍由国家统征后拨付； 3对准公益性项目征地（如高速公路、标准厂房、各类商品市场、污水及自来水厂等） ，除了提高征地补偿标准，要允许集体经济组织与征地主体平等协商解决，让农民也分享土地增值效益，避免土地“买断式”征占；对开发性项目征地（如房地产开发等） ，要实行市场化管理、运作，允许集体经济组织在国家征用土地法监督指导下，代表农民作为市场主体一方，直接与用地方协商、交易。（五） 、给失地农民适当生活补贴，顺利衔接新老政策3赵榕.关于辽宁失地农民问题的思考J.农业经济,2007,(2)9对新政策颁布前的失地农民，维持原来安置办法不变，实行新人新政策，老人老政策
24、原则下，考虑到新政策颁布前后的失地农民的利益不平衡，对新政策颁布前的失地农民，给予适当生活补贴或采取适当的补救措施：一是有条件的地区，可考虑按土地换社保的有关规定，给予适当补救；二是经济实力不强的地区，可考虑给予一定的生活补贴，其补贴标准，可根据各地生活水平和财力状况而定；三是失地前为农村劳动力者，可考虑按农龄为其购买养老保险，最高不超过 15 年，一次性给予补缴。（六） 、加强就业培训，提高就业能力鉴于我市多数失地农民文化素质比较低，转换角色后一时难以适应市场竞争，建议各级政府加强对失地农民的就业培训。其就业培训要与征地同步进行，以灵活而短平快的形式，培育农民就业意识和就业能力。培训费用可从
25、征地补偿金中解决，也可地方财力补贴。各级政府要调动和发挥中介服务组织的作用，利用中介服务组织的优势，为失地农民就业，提供素质培训和信息服务。同时，制定一些优惠政策，为失地农民提供广阔的就业空间。结语：全面解决失地农民的就业、生活及社会保障问题，是一项极其复杂的系统工程，涉及到农业、土地、计划开发办、劳动、城建、财政、民政、教育、卫生诸多部门，为避免政出多门，政府应建立一元化的权威机构统管此项工作，主要负责出台土地征用规模、程序和补偿机制等方面的政策，不断完善对失地农民的教育培训制度和司法救助制度。参考文献1李淑梅.失地农民社会保障制度研究M.北京:中国经济出版社,2007.2陈亚东.失地农民社会保障制度研究M.北京:人民出版社,2008.3韩俊.失地农民的就业和社会保障N.中国经济时报,2005.4赵榕.关于辽宁失地农民问题的思考J.农业经济,2007,(2).5李小云.2006-2007 中国农村情况报告M.北京:社会科学文献出版社6高黎丹,诸葛明.失地农民问题调查研究J.研究探讨,2004,(10).
