1、嵌入型乡村扶贫模式:形成、理解与反思摘要：贫困治理是中国农村治理的重要组成部分。研究采取实地调查和参与观察等方法,对闽东南 C 村扶贫开发过程进行梳理,发现“干部驻村“工作制度有效整合了扶贫资源、激活了基层组织建设、改善了当地民风,C 村的扶贫模式呈现出“嵌入“ 的特点。嵌入型乡村扶贫模式的实践特点主要体现在工作性质、工作方法、工作时间三方面,其发生机理应从现实性空间和需求性空间进行理解。该模式不仅是一种历史的延续,更是一种现实的选择,需要思考如何跨越“梅佐乔诺陷阱“,进而实现乡村扶贫治理的高效运行与良性变迁。我国是世界上贫困人口最多的发展中国家之一。改革开放以来, 我国农村扶贫经历了“救济式
2、扶贫 开发式扶贫攻坚式扶贫综合式扶贫精准扶贫”五个发展阶段, 极大缓解了我国农村的贫困问题。2014 年, 国务院将每年的 10 月 17 日设立为全国扶贫日, 标志着中国的扶贫事业进入了一个新的历史阶段。2015 年11 月, 中共中央、国务院在关于打赢脱贫攻坚战的决定中明确提出“到 2020 年, 实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平”的总体目标 , 这也表明中国政府解决贫困问题的决心和信心。贫困治理是中国农村治理的重要组成部分, 如何选择有效的扶贫方式以提升我国扶贫效率, 一直是我国农村扶贫理论与实践面临的重大课题, 但总体来看, 相关研究还十分薄弱, 系统性深入调查和
3、实证研究更是缺乏。2015 年 7 月, 笔者受委托对闽东南 C 村扶贫开发实践进行深入调研, 在对第一手资料的整理过程中, 获得了对嵌入型乡村扶贫模式新的理解和发现。本文拟以 C 村“干部驻村”实践为例, 对嵌入型乡村扶贫模式的形成背景、经验成效、实践特点、发生机理等进行初步探讨, 以助益于扶贫工作的高效运行与良性互动。一、文献回顾制度经济学代表人物柯武刚和史漫飞认为, 从规则的起源来看, 制度可以分为内生性制度和嵌入性制度两类。内生性制度是指从人类经验中演化而来、体现着过去曾最有益于人类的各种解决办法等, 是依靠一种渐进式反馈和调整而演化、发展起来的制度;嵌入性制度是指“由统治共同体的政治
4、权力机构自上而下地设计、强加于社会并付诸实施的制度规范”1(P32-37), 这些制度规范不仅在一些条例和法规中予以明确, 同时还通过一些高于社会的权力机关来强制执行。在嵌入性理论的基础上, 许多学者根据中国的实际情况对嵌入性的概念进行了扩展和延伸, 提出嵌入式自治2、嵌入型监管3、嵌入式整合4 、嵌入式治理5 等理论框架, 并将其用于分析国家与地方关系、国家与社会关系、政党整合、区域合作等问题。乡村治理一直是中国学界关注与研究的热点, 许多学者也将嵌入性概念运用到对乡村治理的观察与分析中。贺雪峰和仝志辉在乡村调研提出“村庄秩序的生成具有二元性, 一是村庄内生, 二是行政嵌入”6, 其中 ,
5、行政嵌入是指一种由上而下的外部力量的控制或者干预, 其权威则来源于中央政府的授权。为了更好地理解国家权力在乡村社会的运作状况, 国内学者对此进行了深度扩展, 并取得了丰硕的成果。首先, 对于乡村治理外部“嵌入” 的必要性等问题 , 许多学者从历史回顾、现实需求和现代国家构建等角度进行了深入的分析。第一, 从传统乡村治理的历史进程来看, 虽然村庄的内生秩序比行政嵌入发生时间更早, 但在国家机器和意识形态的影响下, 行政嵌入力量逐渐获得优势, 内生秩序的力量在这场博弈中败下阵来7。陈洪生认为, 在乡村社会“国家权力不可动摇地占据着主角地位, 而民间权威始终是一个配角”8。第二, 随着农业经济的市场
6、化和乡村社会的不断转型, 中国的乡村共同体面临瓦解的危机, 呈现出了“从治理性困境到伦理性困境的转换”9, 为了消除这种不稳定态势, “ 乡村秩序仍然需要依靠强大的国家机器来维持”10。面对税费改革前的乡村治理危机, 赵晓峰认为在“后税费时代保持一个强有力的维持基础性社会秩序的常规性力量, 对于化解潜在的各种乡村治理性危机大有裨益”11。第三, 近年来国内学者在探讨国家权力问题时, 开始关注迈克尔曼的权力二分理论。迈克尔曼将国家权力按照运作方式的不同分为强制性权力和基础性权力两种:前者是指国家所享有的、不需要与市民社会团体进行日常制度化讨价还价就能实现的自主行动范围, 后者指国家能渗透市民社会
7、, 并在其统治的疆域内有效贯彻政治决策的能力12(P1-32)。这样的研究理路与观点也被引入到了对乡村基层权力运作的研究之中。吴毅就将乡村社会权力细化为两个层面:一是强制权力, 即相对于乡村社会和农民个体而言, 公共权力拥有不可挑战的权威;二是基础权力, 即指满足乡村社会公共供给和公共服务的那部分公共权力13, 认为只有以强制性权力作支撑, 基础性权力才可能强大而有力。董磊明则对基础性权力做了细分, 将对乡村社会进行日常管理和服务的能力称为“常规性权力”, 认为“国家必须保持着不变 的强有力的常规性治理能力, 才能应对农村基层社会可能出现的万变”14。其次, 对于乡村治理外部“嵌入” 的方式和
8、途径等问题 , 许多学者也进行了深入解析。徐勇在对中国农村进行长期的观察和思考后指出, 中国的乡土社会之所以能迅速整合, 在相当程度上依靠强大的国家能力的渗透、介入和扩展。对此, 徐勇分别从“政权下乡”15“政党下乡”16“政策下乡”17“法律下乡”18“宣传下乡 ”19和“服务下乡”20等一系列角度对国家控制性渗透过程和规制性渗透方式进行了分析。此外, 为了提高农村公共产品的供给效率, “项目制” 也被引入到乡村治理中, 并引起学者们的广泛关注。陈家建认为, “项目制” 作为一种“技术性管理手段”21, 它在一定程度上超越了科层制, 使上级政府能够通过特殊的渠道更加高效地、直接地与基层政府互
9、动22。学者桂华认为, 与税费改革之前相比, 项目制“强化了中央政府意图, 强化了自上而下决策机制”23。既有研究对乡村治理中的政府作为做了较深刻的解读, 但亦有可拓展的空间。第一, 关于农村扶贫治理中国家行为的系统性著作与理论成果较少。由于我国制度性反贫困机制尚未建立, 作为乡村治理重要内容的扶贫工作只能“通过政治程序或公共选择由政府提供”24, 因而对于扶贫背后的政治逻辑与治理逻辑探讨较少, 仅有部分学者对扶贫开发过程中的“权力、技术、关系与策略”25 进行了解读。由此, 如何理解与重构政府行为与农村扶贫两者之间的关系, 以提高农村扶贫效率以及适应性等问题的研究和分析还有待进一步深入。第二
10、, 对“干部驻村 ”制度缺乏深入研究。作为农村扶贫的重要举措之一, “干部驻村”制度将外部人力资源引向农村 , 以期改善当地公共产品与公共服务的供给状况。但是整体来看, 除了零星的一些宣传性文章外, 学界对“干部驻村 ”制度关注不多, 对支撑其生发、维系其存续的社会历史条件与结构性因素等问题, 以及该制度对农村贫困治理的作用和意义等问题探讨较少。为此, 本文以笔者参与调研的 C 村扶贫开发工作为例, 从“干部驻村” 的微观运行机制出发 , 探讨嵌入型扶贫模式的基本特征及其形成逻辑, 并试图在此基础上对乡村扶贫治理中的国家与社会关系做进一步的解释与探讨。二、背景:C 村扶贫开发实践历程C 村是闽
11、东南 P 镇下辖的一个畲族行政村, 该村地貌以山地和丘陵为主, 农业产出效益低, 地理位置偏远, 1984 年以前是一个名副其实的“老、少、边、穷 ”贫困村。 1984 年 6 月 24 日, 人民日报头版刊发了一封反映 C 村畲族自然村贫困状况的来信, 引起全国各地的高度关注。同年 9 月 29 日, 中共中央下发关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知, 拉开了全国大规模扶贫攻坚的帷幕, C 村也因此成为“中国扶贫第一村” 。通过对 C 村的实地调研和对村干部、村民及市领导的访谈发现, C 村这三十多年的扶贫开发并非一帆风顺, 大体经历了三个阶段。第一阶段, C 村进行了十年“输血式”就地帮扶。
12、1984 年人民日报头版刊发了反映 C 村贫困状况的文章后, 全国各地纷纷寄来各类扶贫物资, 但由于自然环境恶劣及发展后劲不足等原因, C 村在短暂脱贫后很快再度返贫。第二阶段, C 村开始经历十年“换血式”整村搬迁。1995 年, N 市率先响应福建省开发式搬迁的号召, 对 C 村实施了整村搬迁工程。C 村畲族群众虽经造福工程搬迁下山, 但由于当时社会风气较差, 畲汉两族关系僵化, 使基础设施的优化和搬迁扶贫的效果没有得到有效发挥, 扶贫收效甚微。第三阶段, 2004 年 C 村开始进行“造血式”的旅游开发。通过省级扶贫的整村推进帮扶、部门挂点、专项资金扶持、社会捐助等形式, C 村完善水、
13、电、路、学校等基础设施;同时, 依托旅游资源, C 村大力发展旅游服务业, 村民脱贫成效显著。从十年“输血 ”帮扶到十年 “换血”搬迁, 再到十年 “造血”旅游开发, 如今 C 村的扶贫工作进展和民生改善再次引起全国关注。2015 年 1月 29 日, 习近平在国家民委民族工作简报第 6 期“中国扶贫开发第一村福建 N 市 C 村各族群众全面迈入小康生活” 一文上批示, 使得 C 村再一次吸引了全国的关注。三、嵌入型扶贫模式的形成:路径选择与成效透视(一) 干部驻村:C 村扶贫发展的路径选择C 村作为“ 中国扶贫第一村”, 从来不缺少媒体的关注, 政府扶贫项目和资金等也都能顺利进村。然而, 由
14、于管理的低效和监督的缺失, 这些项目和资金没有得到充分的利用和良好的运转, 从而影响到 C 村脱贫的整体进程。2004 年, 为了增强薄弱村自我“造血” 功能, 提升其可持续发展能力, 福建省以三年为周期, 采取“干部驻村” 的方式, 对省级重点村开展“整村推进 ”扶贫开发工作。 2011 年, C 村成为第三批“整村推进”扶贫重点村 , 获得福建省民族与宗教事务厅挂村帮扶并派出干部 Y 担任 C 村党组织“第一书记”, 主要通过“部门挂钩、干部驻村、资金捆绑”等形式对 C 村进行扶贫建设, 以充分发挥驻村干部在政策、物资、信息和技术等方面的优势, 加快了贫困村脱贫致富的步伐。C 村正是利用这
15、一转机, 在驻村干部 Y 的带领下突破薄弱环节, 发挥资源优势, 走出了一条脱贫致富小康路。首先, “干部驻村 ”制度有效整合了扶贫资源。C 村在以往扶贫开发历程中由于缺乏有效管理, 导致许多扶贫项目和扶贫资金使用效率不佳, 挫伤了村民脱贫致富的积极性。2011 年开始, 驻村干部 Y 书记在挂靠部门的支持下, 整合各项扶贫资金和扶贫资源, 实施造血工程, 因地制宜地进行生产项目的开发, 发展珍稀苗木、名优果蔬、淡水养殖等近 10 项特色产业。同时, 经多方协调, 对全村低压线路进行改造, 建设了金融服务网络、数字化电信和电视网络等。此外, 驻村干部 Y 积极动员社会力量, 开展多项民生工程项
16、目, 使村民得到了实惠, 还形成了长效致富效益。驻村干部的到来, 不仅提高了找项目、拉资源的能力, 还使国家的扶贫资金得到了高效利用, 增强了上级对 C 村脱贫致富的信心。其次, “干部驻村 ”制度有效激活了基层组织建设。C 村在 P 镇地理位置非常优越, 但之前由于村两委班子建设薄弱, 干群关系不和, 村内派系林立, 使得上级部门不敢将一些项目放在 C 村, 因而错过了许多扶贫开发的好机会。驻村干部 Y 通过加强组织建设把村干部及村民凝聚起来, 如每月定期召开“两委 ”会议, 组织学习有关农村政策规定, 及时传达上级党委指示精神, 研究制定各项制度, 组织外出考察学习。通过加强组织建设, 不
17、仅提升了村两委整体素质和能力, 改变了之前村委部分同志责任心不强、事不关己高高挂起的状况, 增强了村级班子开拓创新意识, 缓和了之前紧张的干群关系, 增进了村民之间的团结。最后, “干部驻村 ”制度有效改善了当地民风。最初外部送钱送物的“输血”式扶贫使不少 C 村村民产生了“ 等、靠、要 ”的心理和期望, 同时, 村内迷信盛行、宗族势力横行, 打架斗殴、赌博等情况时有发生, 导致扶贫工作收效甚微。而“干部驻村”制度的实施, 让 C 村的民风得到很大的改善。一方面, 驻村干部 Y 作为外力帮扶的主体, 能公平地处理当地村民的矛盾纠纷, 其“官方”的身份也容易获得村民的信任, 具有很强的凝聚力。另
18、一方面, 驻村干部 Y 带领村两委将经济扶贫与文化扶贫有机结合起来, 完善了村广播、农民书屋和农民健身活动场所, 改善了小学的办学条件, 丰富了村民的精神文化生活, 引导村民践行民族团结等新风尚, 增强了村民的自豪感和认同感。可以说, 正是依靠“干部驻村 ”制度的介入, 通过整合乡村的扶贫资源, 激活基层组织建设, 改善当地民风等行动, 才奠定了 C 村后续强劲发展的基础。驻村干部 Y 也因为在 C 村三年的踏实工作, 赢得了各级党委、政府和当地干部群众的广泛赞誉。2014 年 1 月 15 日, N 市授予 C 村 Y 书记“ 第三批省市下派驻村任职党员干部个人二等功”, 以表彰他带领全村在
19、村容村貌、生产发展、扶贫开发等方面取得的显著成绩。离任之时, C 村村民送给 Y 书记一面“最美村官” 锦旗, 以表达他们最淳朴、最真挚的感谢之情。现在, 新一轮领导干部“挂钩帮扶”活动已经在 C 村展开, 可以预见, C 村“生态立村、旅游富村”的脱贫致富小康路将会越走越宽。(二) 外生力量与资源动员:“ 干部驻村”的成效透视与之前 C 村的扶贫开发模式相比, “干部驻村”扶贫有效化解了该村贫困治理的困境, 推动了驻点村经济社会的全面发展。究其原因是驻村干部这“一根针 ”带动了上面的 “千条线”, 同时, 挂钩帮扶单位多方面支持和相关政策倾斜的共同作用, 使 C 村扶贫治理成效显著。首先,
20、驻村干部“穿针引线 ”。进入新世纪以来 , 中央连续多年出台“中央一号文件”, 通过取消农业税和项目进村等政策不断推动“三农问题”的解决。然而从现实情况看, 这些惠农政策和贫困治理模式在C 村前二十年的发展中出现了“最后一公里 难题”26, 并没有取得预期效果, 或者仅仅取得了短期效果, 很快 C 村又陷入新一轮的扶贫困境。福建省“干部驻村 ”活动的开展正是解决以上困难的切入点 , 其“高位嫁接、重心下移” 的扶贫策略发挥了巨大作用。即将上级需要贯彻的工作“千条线”, 用驻村干部这 “一根针”串起来, 解决了上级任务如何落到实处、基层组织如何建设、农村经济如何发展、干部思想作风如何转变、干群关系如何密切、农村精神文明如何提升等现实治理难题, 同时充分带动上面“千条线” 为农村扶贫工作服务, 形成一体化运作体系, 从而有效促进了 C 村的脱贫解困。其次, 上级政府的高度重视。C 村的发展除了驻村干部心系百姓的无私奉献外, 更多的是得到了市委、市政府的高度重视以及驻村干部所挂靠的福建省民族与宗教事务厅的大力支持。省民宗厅不仅发动多方力量支持 C 村的发展建设, 厅领导还多次来C 村看望驻村干部, 关心驻村干部的工作和生活, 这些都为 C 村的发
