1、深度贫困地区脱贫攻坚挑战与对策李小云 左停 党 的 十 八 大 以 来 ， 我 国 的 脱 贫 攻 坚 取 得 了 决 定 性 进 展 。 在 这5 年 中 ， 共 减 贫 6600 多 万 人 ， 年 均 减 少 1300 万 人 以 上 。 2017年 ， 全 国 减 贫 人 数 预 计 达 到 1000 万 人 以 上 。 脱 贫 攻 坚 让 贫 困地 区 面 貌 发 生 了 巨 大 变 化 。 贫 困 地 区 自 然 村 通 电 基 本 全 覆 盖 ， 通电 话 达 到 98.2%， 道 路 硬 化 达 到 77.9%， 在 自 然 村 上 幼 儿 园 和上 小 学 的 农 户 分 别
2、 达 到 79.7%和 84.9%。 与 此 同 时 ， 党 中 央 也明 确 指 出 扶 贫 攻 坚 已 经 进 入 关 键 阶 段 。 2017 年 6 月 ， 中 央 召开 深 度 贫 困 地 区 脱 贫 攻 坚 座 谈 会 ， 部 署 了 扶 贫 攻 坚 关 键 阶 段 的 工作 ， 将 深 度 贫 困 地 区 的 扶 贫 攻 坚 列 为 重 中 之 重 。 中 央 精 准 扶 贫 战略 的 实 施 ， 无 论 对 于 “三 区 三 州 ”（ 即 西 藏 、 四 省 藏 区 、 新 疆南 疆 四 地 州 和 四 川 凉 山 州 、 云 南 怒 江 州 、 甘 肃 临 夏 州 ） 为 代
3、 表 的区 域 性 深 度 贫 困 ， 还 是 “三 区 三 州 ”之 外 的 以 村 庄 和 群 体 性 为代 表 的 深 度 贫 困 都 产 生 了 积 极 的 影 响 ， 按 现 行 收 入 贫 困 标 准 脱 贫的 目 标 基 本 可 以 实 现 。 然 而 ， 深 度 贫 困 地 区 按 照 “两 不 愁 、 三保 障 ”和 与 全 国 同 步 实 现 小 康 的 目 标 要 求 仍 然 面 临 诸 多 挑 战 ， 这也 是 中 央 将 深 度 贫 困 地 区 的 脱 贫 攻 坚 列 为 重 中 之 重 的 主 要 原 因 。深 度 贫 困 主 要 表 现 为 大 范 围 区 域 性
4、 的 、 相 对 小 范 围 的 以 村 庄整 体 性 贫 困 为 特 点 的 和 个 体 性 的 持 续 性 贫 困 三 个 方 面 。 其 主 要 特征 是 贫 困 持 续 久 （ 按 照 国 际 上 一 般 的 说 法 是 贫 困 持 续 超 过 5年 以 上 ） 、 贫 困 程 度 深 和 多 维 度 。 目 前 ， 大 范 围 区 域 性 的 贫 困 主要 是 指 以 “三 区 三 州 ”为 主 的 区 域 性 的 深 度 贫 困 。 “三 区 三 州 ”区 域 性 的 贫 困 既 包 括 区 域 发 展 落 后 的 区 域 性 贫 困 ， 也 涵 盖 大 量 的村 庄 和 个 体
5、性 贫 困 。 在 “三 区 三 州 ”区 域 之 外 ， 仍 然 存 在 着 大量 的 、 分 散 的 、 相 对 小 范 围 的 深 度 贫 困 村 庄 和 分 散 的 深 度 贫 困 群体 。 这 些 贫 困 主 要 在 “三 区 三 州 ”之 外 的 中 西 部 地 区 、 山 区 边缘 地 区 和 少 数 民 族 地 区 。 就 脱 贫 的 难 度 而 言 ， 以 “三 区 三 州 ”为 代 表 的 较 大 范 围 的 区 域 性 的 深 度 贫 困 是 深 度 贫 困 脱 贫 的 重 点 和难 点 所 在 ， 这 主 要 表 现 在 以 下 四 个 方 面 。第 一 ， 自 然 条
6、 件 恶 劣 、 基 础 设 施 落 后 ， 严 重 影 响 深 度 贫 困地 区 的 脱 贫 工 作 。 深 度 贫 困 地 区 和 处 于 深 度 贫 困 的 村 庄 以 及 深 度贫 困 群 体 所 生 活 的 地 区 ， 几 乎 都 处 在 地 形 复 杂 的 山 区 ， 气 候 条 件恶 劣 ， 地 质 灾 害 多 发 。 比 如 ， 包 括 “三 区 三 州 ”在 内 的 深 度 贫困 地 区 ， 均 存 在 水 、 电 、 路 、 通 信 四 个 方 面 严 重 落 后 的 问 题 。 基础 设 施 的 落 后 一 方 面 由 于 地 理 资 源 条 件 的 约 束 ， 另 一
7、方 面 也 受 制于 居 住 分 散 等 其 他 方 面 的 因 素 ， 特 别 是 受 到 频 繁 的 地 质 灾 害 的 影响 。第 二 ， 深 度 贫 困 地 区 区 域 经 济 发 展 落 差 巨 大 ， 严 重 制 约 着 这些 地 区 地 方 政 府 的 脱 贫 自 我 投 入 。 深 度 贫 困 地 区 无 论 就 小 范 围 而言 ， 还 是 就 大 范 围 的 “三 区 三 州 ”的 省 区 而 言 ， 在 经 济 发 展 上远 远 落 后 于 全 国 平 均 水 平 。 深 度 贫 困 地 区 所 覆 盖 的 州 县 在 全 国 区域 发 展 的 排 名 中 均 处 于 末
8、 端 。 同 时 ， 这 些 地 区 在 脱 贫 攻 坚 的 同 时还 面 临 区 域 发 展 的 困 难 ， 而 这 种 双 重 压 力 使 得 这 些 地 区 的 地 方 政府 面 临 巨 大 的 发 展 挑 战 。 各 类 社 会 组 织 在 这 些 地 区 也 很 少 开 展 社会 公 益 慈 善 活 动 ， “最 后 一 公 里 ”的 真 空 度 很 高 。 另 外 ， 深 度贫 困 地 区 是 我 国 少 数 民 族 较 为 集 中 的 地 区 ， 这 些 少 数 民 族 在 社 会文 化 价 值 与 主 流 的 现 代 市 场 经 济 价 值 上 存 在 很 大 断 层 ， 帮
9、助 他 们有 效 与 市 场 经 济 衔 接 的 困 难 很 大 。第 三 深 度 贫 困 地 区 基 本 公 共 服 务 严 重 落 后 于 全 国 平 均 水 平 。深 度 贫 困 地 区 不 仅 接 受 正 规 教 育 的 贫 困 人 口 比 例 不 高 ， 而 且 有 幼儿 园 或 学 前 班 的 行 政 村 比 例 和 有 小 学 且 就 学 便 利 的 行 政 村 比 例 也较 低 。 这 些 地 区 的 贫 困 人 口 地 方 病 发 病 率 高 ， 但 基 层 医 院 比 较 少 ，医 疗 专 业 人 才 匮 乏 。 当 地 居 民 大 多 倾 向 于 外 地 就 医 ， 而
10、医 疗 费 用需 要 在 居 民 户 口 所 在 地 报 销 。 这 种 医 疗 在 外 地 、 到 本 地 报 销 的 现象 给 地 方 社 会 医 疗 保 险 基 金 和 医 疗 救 助 资 金 带 来 巨 大 压 力 。 另外 ， 这 些 地 区 的 居 民 养 老 保 险 制 度 设 计 不 尽 合 理 ， 造 成 四 省 藏 区户 籍 人 口 参 加 养 老 保 险 的 比 例 远 远 低 于 全 国 人 口 参 加 养 老 保 险 的比 例 。第 四 ， 深 度 贫 困 地 区 产 业 发 展 难 度 很 大 。 深 度 贫 困 地 区 由 于自 然 条 件 和 区 位 劣 势 导
11、 致 缺 乏 可 以 有 效 提 高 收 入 的 产 业 基 础 ， 农牧 业 生 产 落 后 ， 农 业 的 商 品 化 程 度 也 很 低 ， 农 民 收 入 严 重 依 赖 转移 支 付 。 同 时 ， 全 国 总 体 上 出 现 了 外 出 务 工 人 员 增 数 下 降 ， 建 筑业 和 制 造 业 就 业 比 例 下 降 ， 这 也 使 得 发 展 劳 动 力 转 移 扶 贫 受 到 越来 越 明 显 的 负 面 影 响 ， 在 深 度 贫 困 地 区 的 大 量 外 出 务 工 人 员 开 始出 现 返 乡 回 流 现 象 。针 对 上 述 挑 战 ， 按 照 中 央 对 深 度
12、 贫 困 地 区 脱 贫 的 要 求 ， 除 了加 大 投 入 以 外 ， 还 需 考 虑 不 同 于 其 他 地 区 的 特 殊 脱 贫 策 略 。一 是 按 照 中 央 关 于 深 度 贫 困 地 区 脱 贫 的 政 策 和 乡 村 振 兴 战 略的 要 求 ， 加 快 落 实 各 项 举 措 。 根 据 乡 村 振 兴 战 略 的 要 求 ， 通 过 整合 政 府 和 社 会 各 方 资 源 加 大 基 础 设 施 投 资 力 度 ， 重 点 建 立 深 度 贫困 地 区 基 础 设 施 建 设 基 金 。 由 于 这 些 地 区 基 础 设 施 的 建 设 成 本 很高 ， 因 此 需
13、 要 超 常 规 投 入 。 通 过 落 实 企 业 个 人 捐 赠 免 税 措 施 鼓 励社 会 各 界 向 这 些 地 区 的 基 础 设 施 投 入 。 同 时 ， 将 这 些 地 区 的 区 域发 展 任 务 与 脱 贫 攻 坚 衔 接 ， 考 虑 制 定 新 的 针 对 深 度 贫 困 地 区 脱 贫和 区 域 发 展 相 结 合 的 专 门 发 展 战 略 ， 特 别 是 将 十 九 大 提 出 的 乡 村振 兴 战 略 与 脱 贫 攻 坚 有 机 结 合 ， 使 经 济 社 会 发 展 资 源 向 这 些 地 区倾 斜 。二 是 针 对 深 度 贫 困 地 区 的 优 惠 帮 扶
14、 措 施 ， 要 根 据 这 些 地 区 的特 殊 情 况 做 出 灵 活 安 排 。 可 以 考 虑 对 社 会 组 织 在 深 度 贫 困 地 区 参与 精 准 扶 贫 的 资 金 上 提 供 优 惠 支 持 ， 积 极 推 进 在 深 度 贫 困 地 区 开展 政 府 购 买 扶 贫 服 务 、 贫 困 项 目 ， 鼓 励 更 多 的 社 会 组 织 直 接 进 入深 度 贫 困 地 区 扶 贫 “最 后 一 公 里 ”。 在 脱 贫 实 践 中 需 要 考 虑 当地 少 数 民 族 的 社 会 文 化 价 值 体 系 ， 切 勿 按 照 主 流 的 市 场 经 济 要 求强 制 他 们
15、 发 生 改 变 。三 是 需 要 制 定 实 施 针 对 这 些 地 区 特 殊 情 况 的 基 本 公 共 服 务 政策 和 措 施 。 这 些 措 施 涵 盖 学 龄 前 儿 童 、 小 学 、 村 卫 生 医 疗 场 所 的配 置 等 方 面 。 新 型 农 村 合 作 医 疗 的 报 销 制 度 要 考 虑 到 这 些 地 区 医疗 卫 生 设 施 的 特 殊 情 况 ， 医 疗 卫 生 服 务 也 要 考 虑 到 这 些 地 区 地 方性 特 殊 疾 病 的 情 况 。 在 政 府 财 政 投 入 无 法 很 快 到 位 的 情 况 下 ， 应鼓 励 社 会 组 织 在 深 度 贫
16、 困 地 区 开 展 针 对 学 前 儿 童 教 育 和 营 养 、 养老 和 特 殊 群 体 救 助 以 及 改 善 这 些 地 区 卫 生 服 务 和 贫 困 村 内 基 础 设施 等 方 面 的 工 作 ， 并 建 立 深 度 贫 困 地 区 社 会 帮 扶 的 协 调 机 制 ， 为社 会 组 织 进 入 深 度 贫 困 地 区 开 展 慈 善 捐 助 和 社 会 服 务 创 造 条 件 。四 是 鉴 于 很 多 深 度 贫 困 地 区 同 时 又 是 发 展 乡 村 旅 游 潜 力 很 大的 地 区 ， 发 展 特 色 乡 村 旅 游 可 以 带 动 这 些 地 区 新 的 增 长 点 的 发 育 。在 现 代 加 工 业 难 以 成 为 主 导 产 业 的 地 区 ， 发 展 以 农 户 为 基 础 的 小型 特 殊 农 产 品 加 工 以 及 利 用 电 商 打 造 特 色 品 牌 ， 也 是 深 度 贫 困 地区 产 业 发 展 的 潜 在 力 量 。 扶 贫 资 源 需 要 按 照 创 新 的 原 则 在 这 些 地区 进 行 投 入 ， 从 而 提 高 农 户 产 业 收 入 在 农 户 总 收 入 中 的 比 重 ， 逐步 扭 转 严 重 依 赖 政 府 转 移 支 付 的 局 面 ， 这 也 是 深 度 贫 困 地 区 脱 贫的 关 键 所 在 。
