1、1在立法工作会议上的讲话张宪伟（2013 年 3 月 7 日）同志们，大家上午好！按照会议安排，我先发个言，讲下面两点意见：一、 对 2012 年政府立法工作的回顾（一）完成的工作和特点2012 年政府立法始终围绕云南经济社会发展的总体部署和要求，坚持在突出重点、提高质量上下功夫，扎实推进政府立法工作，共完成立法项目 24 件。其中报经省政府提请省人大常委会审议地方性法规 14 件，已提请省政府常务会议审议通过规章 10 件。主要有以下几个特点：1.立法服务于经济社会发展大局的功能得到强化。紧紧围绕“ 十二五” 时期的发 展主旋律和“两强一堡”战略，重点抓好深化改革开放，加强宏观调控，节约能源
2、资源，保护生态环境，促进经济可持续发展方面急需的地方性法规和规章立法项目。完成了云南省发展规划条例（草案）、 云南省生物产业促进条例（草案）、 云南省公共机构节能管理办法等地方性法规草案和规章项目。2.保障和改善民生的立法得到加强。以人为本，保障和改善民生是政府工作的出发点和落脚点，也是政府立法工作必须坚持的原则。2012 年，我们不断加大民生保障立法的力度。2完成了云南省食品安全条例（草案）、 云南省医疗机构管理条例（草案）、 云南省自然灾害救助规定、 云南省电动自行车管理规定等地方性法规草案和规章的审查工作。 3.立法促进社会管理制度创新的作用更加突出。2012 年我省政府立法加强了制度创
3、新，很多立法项目都将创新社会管理作为推进经济体制改革、规范社会管理的抓手，引起较大反响。如云南省旅游条例修订过程中，就做出一些创新规定，为切实解决无障碍旅游提供法律依据。 云南省消防技术服务管理规定的公布施行，成为全国第一部规范消防技术服务活动的规章，体现了社会管理制度创新的内容，为我省全面规范消防技术服务活动提供了重要依据，为创新消防技术服务管理打下了坚实基础。 4.立法保障基层民主和加强基层组织建设得到充分体现。为了保障村民依法行使选举权利，依法实行村民自治，加强基层组织建设，修订了云南省村民委员会选举办法和云南省实施中华人民共和国村民委员会组织法办法。 5.修改和完善型立法的作用更加凸显
4、。2012 年，我办根据中国特色的社会主义法律体系基本建成后，立法工作的重心由新立为主转变为立、改、废并重的特点，将地方性法规和省政府规章的修订作为政府立法的重要内容抓紧抓好，完成的立法项目中，有 5 件属于修订项目。此外，高度重视地方性法规、规章的清理工作。一是根据国务院和省政府的统一部署要求对现行有效的 199 件地方性法规、178 件省政府规章和 196 件省政府规范性文件中涉及招标投标的规定进3行了清理，对与招标投标法及其实施条例不一致的 1 件地方性法规、3 件规范性文件分别提出修改意见。二是对涉及限制艾滋病病毒感染者权益的地方性法规、省政府规章和省政府规范性文件进行了清理，并报送了
5、清理结果。此外，还指导省级部门和市县两级政府及其所属部门开展了规范性文件的专项清理工作。6.探索公众参与立法的新形式。立法听证制度继续完善，对涉及人民群众切身利益或者广大老百姓普遍关注的云南省高等级公路管理条例（修订草案）、 云南省医疗机构管理条例（草案）、 云南省电动自行车管理规定（草案）等 3 件立法项目，以省政府名义举行立法听证，充分听取社会各界的意见和建议。探索建立重要立法项目的政治协商程序。对省政协关注的云南省湿地保护条例（草案）、 云南省电动自行车管理规定（草案）等立法项目，召开了立法协商座谈会，专门听取政协委员的意见和建议，取得较好的效果。（二）存在的问题和原因分析在看到立法成绩
6、的同时，我们也要清醒地认识到，立法起草、审查工作还存在一些问题，影响了立法工作质量和进度。主要表现为：一是争立项热、办项目冷。有的立法项目进入实质审查阶段，相关人员、进度、保障等跟不上，影响了立法工作进度；二是送审稿质量不高。有的照抄照搬法律、行政法规和部委规章，有的从其他省市法规、规章中借用，以至于有的文本脱离实际、没有特色；有的章节层次不清晰，条文4逻辑不通；有的宣传式、口号式、倡导性语言过多，没有多少实质性的法律规范内容，不符合法言法语的要求；三是起草程序不完善。有的没有征求相关部门的意见；有的设定行政许可、行政强制但没有采取听证会、论证会等形式听取意见；有的报送资料不全，说明材料与送审
7、稿内容联系不够紧密。还有少数立法工作指导思想不明确，送审稿中部门利益倾向、固化权力、弱化服务等现象，也时有发生。究其原因，一是起草工作机制不顺。有的部门负责人重视程度不够；有的没有法制机构，或者有法制机构但没有起到牵头抓总的作用，仅靠业务处室单打独斗；有的缺少法律专门人才，也没有邀请相关专家参与。二是调查研究和协调力度不够。有的没有经过严格的立法预测、规划和调研，临时动议，抓急就章；有的不按照立法程序征求相关部门的意见，有的与有关方面没有协商或者协商不够，就急于提交送审稿；有的准备工作不足，情况不清，资料不全，仅一份送审稿就报请立项。三是政府法制机构对起草工作的指导也有待进一步加强。对此，我们
8、要高度重视，采取措施，切实加以解决。二、对做好 2013 年政府立法工作的意见(一）统一思想，切实增强做好今年立法工作的紧迫感今年是贯彻落实党的十八大、省第九次党代会和省“两会” 决策部署的关键 一年，也是本届省人大常委会和省政府任期的第一年，做好今年的立法工作意义重大。首先，做好立法工作，是贯彻落实党的十八大、省第九次党代会精神和5省“两会”的必然要求。省第九次党代会和省“两会” 提出努力加快建设美好幸福新云南的奋斗目标。实现这一目标，不仅需要进一步加强制度建设，推进体制机制创新，处理好政府与企业、与市场、与社会的关系，促进经济社会全面、协调、可持续发展，而且围绕加快转变经济发展方式、加强和
9、创新社会管理、保障和改善民生等，加强地方立法工作，也是实现这一目标的重大举措之一。其次，做好今年的立法工作，是落实省十二届人大一次会议精神的重要措施。今年由政府有关部门负责起草的法规规章一档项目有 16 件。二档项目有 61 件，因此，做好今年的立法工作，对保证本届省人大常委会履行立法职责，完成本届省人大常委会的立法任务，具有特别重要的意义。今年的政府立法计划已经印发。计划确定的立法项目，紧扣省委、省政府重点工作，涉及我省经济社会发展的重要内容，是与有关部门反复协商后确定的。总之，各起草单位及其法制机构要充分认识做好今年立法工作的重要性，切实增强紧迫感，以时不我待的精神状态，求实创新的工作作风
10、，统筹谋划，精心安排，把今年的立法任务落实好、高质量地完成好。（二）通力合作，努力高质量地完成今年的立法任务今年的政府立法任务重（共 61 件，其中，法规 48 件，1档 9 件，2 档 39 件；规章 29 件，其中 1 档 7 件，2 档 22 件。法规规章 1 档共 16 件。 ）时间紧（按 2013 年省政府常务会议题计划从今年 6 月至 11 月期间必须上会讨论或审议，而每6个项目报请省政府领导审批到提请常务会讨论或审议还需至少提前 1 个月，因此时间非常紧）、难度大（例如在法规 1档项目中的第 2、4、9 等难度都很大，协调任务异常繁重和艰巨）、要求高(对立法质量的要求很高，要管用
11、、能用、好用，不能为了立法而立法)，保证高质量地完成今年的立法任务，必须从以下方面下气力。1.充分认识实施立法计划的重要性。每年的立法计划，是省人大常委会专门委员会、相关工作委员会、省政府有关部门和省政府法制办依据立法法、规章制定程序条例和省立法条例等法律、法规，结合工作实际，反复研究、共同协商，提出的计划草案，报省人大常委会、省政府讨论决定的。各起草单位要按照立法计划确定的项目和完成时间，制定工作方案，全面组织落实。对时机不成熟、重要问题协商不成而又是立法必须解决的问题等特殊情况，不能按计划提请审查、审议的，属地方性法规计划的，起草单位应当及时向省人大常委会报告并说明情况；属规章计划的，起草
12、单位应当向省政府报告并说明情况。2.按时保质完成起草任务。立法计划确定后，各起草单位要按照规定的程序和期限，成立起草小组，制定起草工作方案，搜集和分析资料，调查研究和总结经验教训，在正确理解和把握立法目的的基础上，认真研究和确立法案的制度、框架结构和章节布局，起草出结构合理、构思周密、逻辑严谨、表达规范的法规、规章送审稿。这里要特别提醒几点。一7是组织保障要到位。单位主要领导要高度重视，做到任务、时间、组织、责任、经费“五落实” ，遇到重大 问题，亲自协调、决策。起草小组要由单位负责人任组长，法制机构要起牵头抓总的作用。按照立法工作“前伸后延” 的要求，起草小组以吸纳省人大常委会法工委和其他相
13、关工委、省政府法制办相关负责人参加为好。专业性强的项目，还应邀请行业内的专家参与。二是立法目的要正确。有的总想通过立法把别人管住，或者较多的强化本部门的权力，弱化自己的义务或责任，这往往导致协调难、返工多、周期长、效果差。三是调查研究要深入。必须充分地搜集和占有资料，全面客观、深入细致地调查，并用科学的思维方法对感性材料进行分析，去粗取精，去伪存真，由此及彼，由表及里，形成科学的、本质的理性认识。调研工作，要“找准问题” ，即找准立法所要解决的 问题；“ 吃透两头” ，即吃透国家法律政策精神，吃透实际情况和现实需要；“掌握一线 ”，即掌握市场经济 比较发达的国家或者地区类似问题的解决方法，从而
14、研究提出符合省情又切实可行的制度方案。四是起草说明要有针对性。起草说明，是审查立法必要性、可行性的基础资料，是省政府常务会议决策的重要依据。起草单位要高度重视起草说明的撰写。起草说明应当说清楚立法的必要性和急迫性，着重说明事实依据和理由。事实依据应当包括所规范事项的现状、问题、发展趋势，解决问题的主要制度和措施；理由应当突出省委、省政府重点工作要求。起草单位主要负责同志应当熟悉立法事项，8除非特殊情况，应当亲自参加省政府常务会议，并协同做好说明。五是做好调研论证类项目（即二档项目）的调研论证工作。起草单位应当制定工作方案，明确调研论证的目标要求、组织机构和人员、调研时间与安排，并邀请省人大常委
15、会法工委、相关工委、省政府法制办提前介入。送审稿形成并征求意见后，可以向省政府法制办提出立项论证，对立法的必要性、可行性，以及立法条件是否成熟，立法时机是否成熟等问题，组织专家进行论证，为下一年度的实施类立法计划（一档项目）编制打下基础。3.主动做好部门协调。李纪恒省长在本届政府第 1 次常务会议上指出，提请省政府常务会议审议的事项会前要充分协调，主办部门主动征求相关部门意见，相关部门反馈意见要报经主要负责同志，主办部门吸纳修改意见后由主要负责同志签发报省政府。对部门协调不能达成一致意见的，由省政府分管负责同志、副秘书长组织协调，原则上协调一致后方可提请会议讨论。法规、规章草案内容的协调，除遵
16、照国务院立法法、 规章制定程序条例规定的征求意见和协商、协调程序外，在提请省政府常务会议审议前，如果仍有分歧意见的，要按照这一规定组织协调。4.积极配合立法审查工作。起草单位完成起草任务，并将送审稿及其说明和相关资料报送省政府后，省政府将其交给我办审查。审查的重点内容是立法的必要性、体例的合理性、内容的合法性、规定的可行性、技术的规范性。审查程序包9括征求意见、调研考察、部门协调、专家论证、文本修改和领导审签等环节。起草单位要按照审查工作内容、程序和进度要求，提供资料，介绍情况，开展调研，组织会务，根据需要与有关部门沟通、协调，并在提请省政府常务会议审议前，向省政府分管负责同志汇报审议事项办理
17、的基本情况和主要问题。5.抓紧制定地方性法规授权事项的配套规定。省人大常委会对与地方性法规相配套的规范性文件的制定工作一直高度重视，多次要求省政府督促有关部门尽快研究制定。及时制定这些规范性文件是保证相关地方性法规有效实施的条件。实践中，有些地方性法规的配套规定迟迟不能出台，削弱了地方性法规的权威性。为此，有关部门要高度重视，尽快组织力量予以落实，尽快起草并提请省政府制定。今后，凡起草单位报送的地方性法规送审稿中有要求配套制定规范性文件的，请一并报送该规范性文件草案；没有报送的，或者不能与地方性法规同步实施的，原则上不再在地方性法规中授权。（三）紧扣主题主线，进一步提高我省政府立法质量加强政府
18、立法，提高立法质量，既可以为发展创造良好的法治环境，又可以预防和化解社会矛盾。当前和今后一个时期，我们要紧紧围绕科学发展主题和桥头堡战略、 “三个发展” 、兴滇富民主 线 ，坚持以人为本、立法为民的指导思想，以提高政府立法质量为核心，不断加强政府立法工作。101.选准选好政府立法项目。根据党的十八大精神、省第九次党代会的决策部署和省“两会” 以及省政府重点工作安排，紧扣主题主线，重点围绕加快转变经济发展方式、促进社会管理创新、保障和改善民生、保护环境和生态建设等方面，特别是落实我省桥头堡战略和“三个发展” 部署，加强政府立法。要逐步建立政府立法项目库，注意与省人大常委会五年立法规划衔接。今年底
19、前，要结合省人大常委会制定新的五年立法规划的部署，启动政府立法项目库建设。对列入立法项目库的项目，优先立项，优先审查，优先提请审议。 2.进一步完善立法工作机制。要把调查研究放在立法工作更加重要的位置，进一步完善立项论证、征求意见与意见采纳反馈、三级协调、立法审查、立法后评估等制度。积极探索扩大公众参与政府立法的渠道和途径，完善公众参与政府立法的制度建设。进一步发挥政府法制机构在政府立法中的主导和协调作用，加强立法指导、协调和沟通。开展立法成本效益分析的研究和试点工作，积极探索立法成本效益分析的内容、方法和程序，选择社会普遍关注、与人民群众利益密切相关的重大项目进行立法成本效益分析的试点。3.切实加强立法队伍建设。起草工作质量不高的一个重要制约因素，就是立法队伍薄弱。立法是主观见之于客观的活动，尊重和反映客观规律是其基本要求。所以对立法人员的要求很高，它不仅要求立法人员具备良好的政治思想素质，而且要有较强的组织协调能力和文字功底，要有宽阔的知识
