1、中国大规模减贫的经验编者按今日分享一篇由我院院长汪三贵教授指导、曾小溪博士后执笔共同完成的论文中国大规模减贫的经验：基于扶贫战略和政策的历史考察，供同行们学习交流。该文于 2017 年 11 月刊发于西北师大学报（社会科学版）第 54 卷第 6 期。文章主要对新中国成立以来不同时期扶贫战略和政策的演变进行了梳理，并对其如何随贫困状况变化而不断进行调整加以考察，指出了中国取得巨大减贫成就背后，符合中国经济社会发展各阶段特点的减贫战略和政策发挥了关键作用。中国大规模减贫的经验:基于扶贫战略和政策的历史考察曾小溪，汪三贵摘要 中国大规模减贫取得了举世瞩目的成就。新中国成立以来，根据各时期贫困状况和国
2、家可支配资源能力，中国的扶贫战略和政策不断调整以适应现实需求并呈现出阶段性变化的特点。新中国成立以来的扶贫历程大致分为保障生存阶段、体制改革阶段、解决温饱阶段、巩固温饱阶段、全面小康阶段五个阶段，各个不同阶段的扶贫战略和政策变化过程表现出不同的特征。60 多年的扶贫战略和政策演变表明，稳中有进的宏观战略、由粗转精的瞄准政策、更加高效的资源传递、组合多样的扶持政策及更加多元的治理方式是中国取得巨大减贫成就的宝贵经验。关键词 减贫；减贫经验；扶贫；扶贫政策；精准扶贫一、引言伴随着中国经济的快速增长和减贫工作的持续推进，新中国成立以来，特别是改革开放以来，中国成功地实现 7 亿多农村贫困人口摆脱贫困
3、，基本上解决了农村居民的基本生存和温饱问题。据有关部门统计，中国的减贫工作对全球减贫贡献率达到 70%以上。中国扶贫开发取得的巨大成就，是人类历史上少有的伟大功绩，得到了国际社会的普遍赞誉。中国所取得的巨大减贫成就背后，符合中国经济社会发展各阶段特点的减贫战略和政策发挥了关键作用。梳理新中国成立以来的扶贫战略和政策，考察中国的贫困状况发生深刻变化的背后，种类繁多的减贫政策是如何随贫困状况的变化而进行不断调整的，显得尤为重要。二、分类指导下扶贫政策制订的理论依据根据政策的内容不同，宏观扶贫政策可以划分为救济性、预防性和开发性三大政策体系，扶贫政策变迁与贫困深度的演变规律密切相关。从贫困深度角度来
4、看，贫困的种类可以划分为极端贫困、一般贫困和相对贫困。相对应的有不同的贫困表现，经历贫困的贫困人口至少可以被划分为某一种贫困类型。与此相对应，减贫目标大致可以分成三个层次，为实现这三个层次的减贫目标，可以制定相应的救济性、预防性和开发性政策，每一种扶贫政策都有其特点(表 1)。对应贫困的种类，可以制定更详细和具体的帮扶政策: 对一部分丧失劳动能力的贫困人口给予持续较长时间的救济、救助，实现政策“托底”，少部分遭受灾害和风险冲击的贫困人口，给予及时的短期救济，并为其灾后重建与发展提供帮助; 对因病、因学等生活负担沉重的贫困家庭，在给予适当补助、保证其基本生存生活需要的同时，降低其风险和脆弱性，逐
5、步培养其自我发展能力; 对大部分具有劳动能力的贫困人口，通过多种形式的开发式扶贫措施，提高自我发展能力。扶贫政策变迁与贫困深度的演变规律密切相关，分类指导解决贫困问题的相关理论为扶贫战略和政策制订奠定了基础。三、新中国成立以来中国扶贫战略和政策演变贫困作为一种经济社会现象，嵌入在经济社会发展的过程中，是中国社会经济发展进程中无法回避的重大问题。扶贫政策是针对不同的贫困群体，通过一系列的手段改变其发展环境和自身状况的有关政策总和。利用有关扶贫政策使得扶贫资源能够传递到贫困人口手中，贫困人口获得扶贫资源不断增强自身的发展能力，从而达到减少贫困的目标。伴随着中国宏观经济体制和发展战略的变化，中国的扶
6、贫开发经历了体制机制变革、政策延续基础上的改革和工作方式不断创新的历程，经过不断调整并逐渐形成了现阶段的扶贫战略和政策。中国政府当前实行的是政府主导，以缩小不同地区发展差距，提高贫困人口自我发展能力为手段，有规划、有目的地逐年减少贫困人口，进而实现“现行标准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困”的目标。中国政府根据发展阶段及贫困人口特征，确定不同时期的减贫目标和任务，在宏观发展格局中确定扶贫开发的地位，以宏观发展制度的建立和完善来选择和确定扶贫制度完善和创新的方向，并适度借鉴世界反贫困的成功经验与时俱进调整扶贫政策。扶贫政策从最初的保障贫困人口的基本生存，逐渐扩展到不断降
7、低可能导致贫困的各类风险，并着重扶持有一定劳动能力而暂时陷入贫困的弱势群体，通过一定的资金和项目扶持为贫困群体创造更多的发展机会，充分挖掘扶贫对象自身潜力来摆脱贫困。中国扶贫战略和政策演变可以大致划分为几个阶段。在各个阶段内，中国政府根据国民经济发展水平和国家财力状况确定国家贫困标准，并随贫困人口分布状况的变化确定及调整扶持的重点区域。在确定贫困标准及扶贫重点区域的前提下，制定相应的国家扶贫规划政策和具体实施措施，寻求实现扶贫资源利用效率最大化的扶贫工具，在国家财政及行政能力允许的条件下尝试瞄准真正的穷人，做到扶贫资源精准有效传递到最需要的穷人手中。新中国成立以来的扶贫战略和政策具有明显的阶段
8、性特征:(一) 保障生存阶段的扶贫战略和政策(1949 1978)1949 年新中国成立时，国民经济处于崩溃的边缘。中国政府根据当时国际和国内的政治经济环境，选择了通过行政管理手段对社会资源进行配置的计划经济体制和优先发展重工业的战略。农业生产、工业生产、交通运输业的迅速恢复和发展，使得新中国经济的恢复有了性质上的变化和质量上的提高，全国农村居民生活状况有了一定的改善。“政社合一”的人民公社体制的建立，形成以人民公社集体经济为依托的社会保障制度。基础设施和公共服务方面，在全国范围内开展大规模的农村基础设施建设，建立全国性农村信用合作社网络和农业技术推广网络，形成了全民办教育模式，建立合作医疗体
9、制，形成农村医疗卫生网。特困户救济和救灾方面建立了储备粮制度。由于集体化制度起到相当的保障作用，虽然农民的生产生活资料短缺，存在大规模的贫困，但基本上消除了农村内部的贫富分化，社会总体的不平等程度较低。这一阶段致贫原因主要归结于所有制，解决贫困问题的方法是所有制改造。从变革生产关系入手，废除生产资料私有制，建立农村集体经济，试图从制度变革角度来解决贫困问题。集体和群众通过努力发展生产自救，国家仅仅在少数区域出现大规模普遍困难时提供必要救济。政府通过组织一个集体主义体制提供福利保障，缓解贫困人口的生存危机，并利用遍布全国的民政救济系统资源，对某些年度和某些农村地区出现生活困难的群体开展实物和现金
10、救济。扶贫政策的特点是临界生存推动的人道主义为主的救济式、实物性生活救济为主的扶贫政策，救济形式较为单一、救济规模较为分散、救济力度和水平较低。以集体为单位的社会网络，在低水平上保证了农民的基本生存需要，集体生产组织内部的调剂功能部分地承担了减灾救灾的保障作用，国家仅在低水平上保障了最低的生存，使大多数人口免于饥馑，全国根本性的贫困问题得到了较大程度的缓解。在财政能力一般、居民整体收入和福利水平很低、收入差距较小且绝对贫困所占比例很高的情况下，这一扶贫战略是当时的最优选择。(二) 体制改革阶段的扶贫战略和政策(1979 1985)由于前期计划经济体制的低效率、农业经营体制不适应生产力发展的需要
11、，统购统销和压低农产品价格挫伤了农民生产积极性，农村居民的生活水平普遍低下，数亿人口仍生活在绝对贫困线以下。把1978 年的贫困线设定在 100 元，可以估算出，1978 年中国贫困发生率为 30. 7%，贫困人口规模为 2. 5 亿人。针对人民公社体制造成的农民生产积极性不高，土地产出率低的现象，这一时期缓解贫困的主要途径是制度变革，主要通过农村土地制度彻底变革、农副产品流通市场相对放开、农业人口就业制度相对放松等体制改革手段，发展生产、扩大就业和增加收入，3 使数量众多的、长期处于温饱线以下的贫困人口成功摆脱了贫困。建立了家庭联产承包经营责任制，大幅度提高粮棉等主要农副产品的收购价格，对购
12、销体制和农产品流通体制进行了初步改革。并引导农民开展农业多种经营，中央政府及其有关部门实施了一系列帮助贫困地区和贫困人口的政策措施，扶贫政策由以生存救助为主的无偿救济开始转向生产帮助为主、兼有部分有偿救济，决定开始在部分地区实行“以县为单位”的扶贫开发瞄准机制，以扶贫开发工作重点县为基本单元，调动大量资源在区位偏远、自然环境较差、交通通讯落后地区开展帮扶落后地区工作。如 1980 年，设立“支援经济不发达地区发展资金”。1983 年，中央政府开始组织实施以“三西”地区农业建设为主要内容的区域性扶贫开发计划。1984 年，设立革命老区、少数民族地区和边远地区贷款。为解决贫困地区基础设施严重不足的
13、问题，1984 年还专门设立以工代赈资金。这些政策的实施不仅直接促进了部分极端贫困地区的经济发展和生产生活条件的改善，也为后来实施大规模的农村扶贫开发计划积累了经验。19791985 年是农村贫困状况得到快速缓解的时期，也是农民收入增长最快的时期。这一时期大规模减贫的推动力，既有改革开放之前农业与农村发展积累，伴随着工业化、农业科技的不断进步，教育和卫生方面的改善，这种相对平等的社会结构为改革开放奠定了较好的基础条件，也有改革开放和农村经济的快速发展使得蕴藏在农村的生产潜力得到了超前性、大规模、集中释放等原因。家庭联产承包责任制的推行，使得土地占有变得相对较为平等，在经济社会发展过程中逐渐形成
14、的平均主义使得收入分配相对平等，基尼系数相对较低，为快速经济增长产生有利于相对落后地区的“滴漏”效应创造了条件，也为广大农村创造了大规模减贫的宏观环境。贫困的治理和政治经济体制改革相重叠，经济的快速发展惠及到了广大农村地区，穷人也得到较快发展。总之，这一时期实行的家庭联产承包责任制为主的农村体制改革，放松了农副产品流通管制，促进了市场化进程，广大农民劳动积极性大为提高，压抑已久的农业生产力得到较大释放，农业资源利用率和土地产出率不断提高，农业和农村的快速发展使大量贫困人口得以迅速脱贫。(三) 解决温饱阶段的扶贫战略和政策(1986 2000)家庭联产承包责任制的推行和农村经济体制改革，调动了农
15、民生产积极性，使得农业基础设施得到改善，农村经济得到较快增长，农民生活水平不断提高。但农村少数地区部分低收入人口中有相当一大部分人的经济收入不能维持其生存的基本需要。1985 年，中国仍然还有 1. 25 亿农村贫困人口没有解决温饱问题，这些人口主要分布在东、中、西部 18 个贫困地区，尤其是革命老区、少数民族地区、边远地区和欠发达地区。随着改革的不断深入，农村改革的边际效益不断下降，农民收入的增长幅度低于城市居民，农村内部的收入差距以及农村居民与城市居民的收入差距迅速扩大，基尼系数不断提高。贫困问题从普遍性贫困向分层、分块演化，区域间发展不均衡问题加重。随着集体生产组织的解散，市场化过程中由
16、自然风险和市场不确定性所造成的各种冲击也逐渐显现出来，部分地区贫困人口的脆弱性问题凸显。以往单纯通过整体性的制度变革和寄希望于仅仅依靠经济增长的“涓滴”效应对于缓解贫困的帮助作用并没有那么明显，需要有针对性的公共援助等帮扶措施来解决大量贫困人口的温饱问题。中国政府在继续对农村和贫困地区实施有利于经济、社会发展政策措施的同时，将扶贫开发工作纳入了国民经济和社会发展的整体布局，新的变化表现在:一是机构建设方面，从 1986 年起，中国政府通过了一系列重大决定，成立了组织机构完善、专门对口负责扶贫业务的贫困地区经济开发领导小组(扶贫开发领导小组) 及其办公室。二是贫困瞄准方面，彻底改变了传统依靠救济
17、式扶贫的思路，重新明确实行开发式扶贫方针和以县为单位的扶贫开发瞄准单元。组织各方财力物力，通过划定国家级贫困县( 国家扶贫开发工作县)、设置符合中国国情的贫困线，以瞄准贫困地区和贫困户范围。三是资源传递方面，利用国家财政专项扶贫资金、以工代赈资金和扶贫贴息贷款对瞄准区域和农户进行优先投入，为贫困地区制定大量的优惠政策。这一时期，中国贫困人口呈“大分散，大集中”特征，贫困问题从普遍性、区域性、绝对性的绝对贫困向呈现“点(14. 8 万个星星点点贫困村)、片(特殊困难贫困片区)、线( 沿边境线贫困带)”结合的块状、网状分布和相对贫困演变。以区域发展为基础，“以经济建设为中心”的开发式扶贫战略，本质
18、上是一种以促进贫困人口集中区域经济发展来实现稳定减缓贫困目标的区域优先扶贫战略。绝对贫困人口由集中分布向插花式零散分布的转变，促使中国政府逐渐改变贫困瞄准的方式，从区域瞄准变为县级瞄准、到村到户，集中有限的资源帮助最困难的绝对贫困人口。开发式扶贫作为国家整体性经济发展和工业化进程的重要组成部分，以县级区域为对象实施扶贫开发，将分布在绝对贫困人口周围的大量低收入人口排除在外，尽管这些低收入人口的生活水平依然很低，且面临着返贫的巨大风险。因财政承受能力与解决贫困问题的需求之间存在一定的矛盾，在扶贫资源比较有限的情况下，只能集中力量扶持贫困程度较深的绝对贫困人口，这种有选择性的瞄准方式是在财政专项扶贫资
