1、中国扶贫开发的实践、挑战与政策展望汪三贵，殷浩栋，王瑜.摘 要回顾自新中国成立以来中国扶贫开发的五个阶段特征，概述政府主导的专项扶贫措施，从最初的产业、教育、移民搬迁拓展至包括社会保障、健康、生态等在内的综合扶贫措施，并分析当前精准扶贫面临的实践困境。研究认为，经济新常态为精准扶贫带来了外部挑战，机制不完善、基层治理能力不足以及精准识别与帮扶的实践困境制约了精准扶贫工作的开展。通过强化资金投入机制、基层治理能力和群众受益机制来完善精准扶贫机制，是未来推进扶贫工作的必要选择。关键词：扶贫开发，精准扶贫，实践困境，治理机制新中国成立以来，农村贫困人口大幅减少，特别是改革开放之后，中国的扶贫开发基于
2、自身的体制和制度优势，以大规模的专项扶贫措施为主要手段，减少农村贫困人口近亿，形成了烙有中国发展特色的减贫路径。本文试图系统回顾中国扶贫开发的历程，总结专项扶贫开发的做法和经验，并分析当前精准扶贫阶段所面临的形势和挑战，为到 2020 年实现精准脱贫、全面小康的政策路径选择提供参考依据。一、中国扶贫开发的历程学术界对于中国扶贫开发的起点存在争议：一种是以建国为始点，将社会发展进程视为中国扶贫历史进程的一部分；另一种是以 1979年为开端，因为体制改革推动了农村快速发展，使贫困人口大幅减少。扶贫事业属于民生工程，与贫困人群福利相关的各项措施应当被视为扶贫历史进程的一部分。要理解中国的扶贫开发成就
3、和问题，不可能完全撇开体制转型和发展的大背景。因此，本文对于中国农村扶贫进程的归纳论述以新中国成立为起始。(一)收入分配和社会发展减贫(19491978 年)1949 年新中国成立后，政府通过行政手段对社会资源进行再分配，以包括土地改革、公社化运动的社会制度改革，切断了产生贫富差距或两极分化的经济根源，通过平均收入分配、改善基本教育和健康，有效地消除了极端贫困现象。期间，中国开展了大规模的基础设施建设，改善了农村交通条件和灌溉设施；开展了小规模的救济扶贫，初步建立了以社区为基础、以“五保”制度和农村特困人口救济为主的社会基本保障体系；在全国建立了农村信用合作体系，发展了农村基础教育和农村基本医
4、疗卫生事业，使农村教育水平大幅提升，健康状况明显改善。这一时期，中国减贫行动的逻辑在于：通过综合性的制度变革调整社会生产关系，发展农业生产和农村经济，以平等的收入分配、普惠的基本公共服务和基本的社会保障缓解全社会的极端贫困问题。然而，由于经济体制的不合理导致了严重的激励问题，加上为了工业化牺牲人民的基本生活，使基本消费品生产严重不足，未能形成大规模减贫的物质条件，因而没有从根本上改变农村和农民的贫困状况。(二)体制改革主导的农村扶贫(19791985 年)自 1979 年中国开始对农村经济体制进行重大改革，改革开放与扶贫工作得以同步进行。首先，以家庭联产承包经营制度解放和发展农村生产力；其次，
5、建立起以市场化为取向的农产品交易制度，提高农副产品的收购价格，改革农产品购销和流通体制，激发了农民的生产积极性，提高了土地产出率。除了借助体制改革推动脱贫外，中国还实施了一系列帮助贫困地区和贫困人口的政策措施。如 1980年设立“ 支援经济不发达地区发展资金”，专门用来支持老少边穷地区的经济发展；1983 年组织实施“三西”（定西、河西、西海固）地区扶贫开发计划；1984 年关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知提出帮助山区、少数民族聚居地区和革命老区根据地、边远地区的人民首先摆脱贫困；1984 年专门设立以工代赈资金，帮助贫困地区加快基础设施建设。这一阶段，农村改革和扶贫政策的实施不仅直接促进了
6、部分极端贫困地区的经济发展和生产生活条件的改善，也为后来实施大规模的农村扶贫开发计划积累了经验。农村贫困人口总数从 2.5 亿减少到 1.25 亿， 由占农村总人口的 33下降到 14.8。(三)解决温饱的开发式扶贫(19862000 年)中国从 1986 年开始实施有计划、有组织的农村扶贫开发，扶贫政策由传统的救济式扶贫转变为开发式扶贫，成立专门扶贫工作机构国务院贫困地区经济开发领导小组（1993 年改称国务院扶贫开发领导小组）及其办公室，安排专项资金，实行以贫困县为主的区域瞄准方式。1987 年，中国发布关于加强贫困地区经济开发工作的通知，正式确定了以促进区域增长为主要目标的扶贫开发战略。
7、1994 年，国务院发布国家八七扶贫攻坚计划，建立了工作责任机制与东西扶贫协作机制，推行了最低生活救助、劳动力转移、科技扶贫等多元化扶贫措施。到 2000 年底，农村贫困人口由 1985 年的 1.25 亿人减少到 3200 万人，农村贫困发生率从 14.8下降到3左右。(四)巩固温饱的全面扶贫(20012010 年)进入新世纪以来，农村贫困问题发生了从区域性贫困到区域与阶层性贫困并重的转变，扶贫方式日趋制度化，农村扶贫工作进入解决绝对贫困与相对贫困并重、城乡统筹发展的“ 大扶贫” 阶段。2001 年，中国农村扶贫开发纲要（ 2001-2010 年）提出以解决贫困人口温饱问题为阶段目标，归纳了
8、大量扶贫开发措施。其一，实行整村推进开发扶贫，以贫困村为瞄准对象，改变了以贫困县为对象的扶贫模式，使扶贫资源投入能够覆盖到非贫困县中的贫困人口。其二，在全国实施以扶持龙头企业、建设产业化基地为主要抓手，以延长农业产业链和提高农业附加值为原则的产业化扶贫。其三，启动以农业实用技术培训、职业教育、创业培训为主要手段的贫困地区劳动力转移培训，提高贫困农民的综合素质和获得非农就业的能力。 其四，推行易地扶贫搬迁，把那些生存条件恶劣地区的贫困人口迁移到其他条件更好的地区发展。在这一系列扶贫措施的作用下，新的贫困线下的中国农村贫困人口从 2000 年底的 9422 万人减少到 2010 年底的 2688
9、万人，贫困发生率下降到 2.8。(五)全面小康的精准扶贫(2011 年至今)新时期，贫困人口分布呈现出分散化与碎片化特征，加之经济发展“ 涓滴效益” 递减，以区域发展带动减贫的效果下降，减贫成本逐渐增加。中国农村扶贫开发纲要（2011-2020 年）提出，到2020 年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房（简称“两不愁”“三保障”），消除绝对贫困。在此背景下，中国通过实行区域精准和个体精准相结合的方式推进扶贫工作。区域瞄准对象是 14 个集中连片特困地区、832 个贫困县和12.8 万个贫困村；个体精准以 2013 年关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见所提出
10、的精准扶贫概念为基础，通过精准识别、精准管理、精准帮扶来达到精准脱贫。2015 年，中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定将精准扶贫、精准脱贫定为国家农村扶贫的基本方略。随后，中央提出精准扶贫的主要内容和基本要求，即“ 扶持对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准”；同时提出“五个一批” 的实现途径，即“ 发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批”。至此，精准扶贫成为指导中国农村扶贫的基本方针。这一阶段，新的标准下的农村贫困人口从 2010 年的 1.66 亿人减少到2016 年底的 4335
11、 万人。总体而言，中国不同时期的扶贫开发战略的脉络较为清晰，每个阶段的扶贫措施并不是唯一的，减贫是多项措施的综合结果。政府主导的专项扶贫措施是中国特色扶贫开发战略与政策体系的重要组成部分，因此下文将梳理中国扶贫开发历程中主要的专项扶贫政策，以展现扶贫政策体系的措施构成。二、中国扶贫开发的主要政策措施(一)整村推进整村推进源自于国家八七扶贫攻坚计划实施的后期，其特点是将扶贫项目管理与贫困人口赋权相结合，以村为单位体现“ 到村到户” 的扶贫理念。2001 年，中国在 14.8 万个贫困村开始实施整村推进，各级政府按照各村级扶贫开发规划统筹各类扶贫资源，分期分批集中投放于这些贫困村。整村推进着眼于村
12、级的社会、经济、文化全面发展，能够整合扶贫资源、集中力量解决贫困村最突出的问题。以参与式扶贫方式推动贫困人口参与扶贫项目的选择、组织、实施和监督，从而提升了扶贫项目的针对性、可操作性和益贫效率，也提高了贫困人口的自我发展能力。并且通过项目管理改善贫困村的村级治理，推进贫困村社会、经济和文化等各方面的建设，使贫困村生产生活条件得到明显改善，贫困农民的收入显著提高。(二)产业扶贫产业扶贫是一种建立在区域产业发展基础上的能力建设扶贫模式。通过构建利益联结机制让贫困户进入由经营主体主导的产业链体系中，以解决贫困农户独立发展产业能力弱的问题，从而实现贫困户的持续稳定增收。中国农村扶贫开发纲要（2001-
13、2010 年）正式提出产业化扶贫的概念，随后产业扶贫的方式与内容随着农业产业化发展不断丰富与深化，在扶贫体系中的地位日益加强。精准扶贫战略提出之后，作为“ 五个一批” 的重要部分，产业扶贫更加强调对贫困人口的目标瞄准性和特惠性，其政策措施主要集中于三个方面：一是发展特色产业，目标是到 2020 年，每个贫困县建设一批贫困人口参与度高的特色产业基地，初步形成特色产业体系，每个贫困乡镇、贫困村形成若干特色拳头产品；二是促进产业融合，通过一二三产业融合发展，将贫困农户引入农业全产业链，以价值链增值收益提高贫困户的收入；三是扶持新型经营主体，通过财税政策鼓励新型经营主体与贫困户建立稳定带动关系，向贫困
14、户提供全产业链服务，提高产业增值能力和吸纳贫困劳动力就业能力。(三)转移就业扶贫转移就业扶贫主要是通过为贫困人口提供就业岗位，以劳务工资收入来提高贫困人口的收入。国家八七扶贫攻坚计划提出了转移就业扶贫的相关举措，组织贫困地区的贫困劳动力外出务工，改善了单一的贫困家庭收入结构，有效地促进了贫困人口收入的增长。现阶段的政策措施主要集中于以下三个方面：一是完善贫困劳动者技能培训制度。通过整合各部门各行业培训资源，以订单培训、定向培训等方式开展差异化技能培训。有针对性地开展贫困家庭子女、未升学初高中毕业生、农民工免费职业培训等专项行动，提高培训的针对性和有效性。二是构建贫困人口转移就业平台。通过建立地
15、区间的劳务输出合作机制，将贫困地区的劳动力有组织地输送至发达地区，如广东和广西之间的东西劳动力转移合作。加强转移就业贫困人口的公共服务，保障转移就业贫困人口平等享受迁入城镇的基本公共服务。三是推进就地就近转移就业。伴随着经济进入新常态，贫困人口的就地就近转移就业得到进一步重视。政府通过财税金融政策培育经营主体，鼓励引导当地企业、合作社等经营主体向贫困人口提供就业岗位，将贫困人口转移就业与工业化、城镇化建设相结合，并鼓励贫困户自主创业。(四)易地扶贫搬迁易地扶贫搬迁是指将生活在自然条件恶劣、生态环境脆弱、不具备基本生产和发展条件、“一方水土养活不了一方人”的建档立卡贫困户人口搬迁到基础设施较为完善、生态环境较好的地方，从根本上改变贫困状况的一种扶贫方式。自 1982 年，中央在“三西”（宁夏西海固、甘肃定西和河西）对不适宜人类生存的地区实施了移民，此后在八七扶贫攻坚阶段也实施了大规模的易地扶贫搬迁，两个中国农村扶贫开发纲要均把易地扶贫搬迁摆在专项扶贫的突出位置加以强调。到了精准扶贫阶段，易地扶贫搬迁成为中央确定的“ 五个一批” 的重要组成部分，并且是打赢脱贫攻坚战的“头号工程”。现阶段的易地扶贫搬迁方式基本与之前一致，以集中安置
