1、资本市场服务国家脱贫攻坚战略存在问题及对策探讨摘要：基于习近平总书记在党的十九大报告中关于新时代中国特色社会主义的全面论述, 针对最近资本市场能否用于脱贫攻坚的激烈争论, 进行理论分析与反思。资本市场用于脱贫是基于国家战略层面的选择, 但是目前资本市场在与贫困地区衔接和贫困地区人才支持等方面存在许多问题, 如果解决不好这些问题, 既不利于资本市场的稳定发展, 也无法实现“脱真贫、真脱贫”的战略目标。基于资本市场助力扶贫的问题, 提出相应的治理建议, 以期实现促进资本市场稳定发展和根除贫困的双重目标。引言2016 年 9 月 8 日, 证监会颁布中国证监会关于发挥资本市场作用服务国家脱贫攻坚战略
2、的意见1指出, 为实现中共中央关于打赢脱贫攻坚战的战略目标, 资本市场可以发挥应有的作用。因此, 证监会通过强化精准扶贫、鼓励贫困地区开展多渠道融资的方式, 并通过优化、简化审批的方式解决贫困地区资金缺口, 从而为贫困地区脱贫提供有利的政策环境和经济环境。针对证监会鼓励通过发挥资本市场作用服务国家脱贫攻坚战略的做法, 有些经济学家认为, 其中的一些鼓励政策 (例如, 鼓励贫困地区一些符合要求的企业优先上市) 不符合资本市场发展的规律, 存在潜在的风险, 因此, 他们认为资本市场不能用于脱贫2。那么, 资本市场到底能否用于脱贫, 从而为实现党的十九大提出的在 2020 年全面脱贫的目标发挥相应作
3、用呢?本文基于习近平总书记在党的十九大报告中提出的新时代及社会矛盾变化的重要论断, 全面分析资本市场服务国家脱贫攻坚战略的正当性、合理性及必要性。在深入分析资本市场发挥脱贫攻坚作用过程中存在的问题、面临的挑战以后, 提出相应的对策和建议。一、资本市场服务国家脱贫攻坚战略的合理性分析一些经济学家或者实务工作者认为, 资本市场服务国家脱贫攻坚战略不符合市场规律, 容易引发新的债务风险、投资风险及腐败风险;同时也会放大资本市场投资者利益保护问题, 不利于资本市场稳定健康发展。但本文认为, 资本市场服务国家脱贫攻坚战略既有正当性, 也有合理性, 只要制度设计合理、方法得当, 资本市场对于实现2020
4、年国家全面脱贫的战略目标将发挥重要作用。(一) 习近平经济思想与脱贫攻坚战略习近平经济思想与马克思主义经济理论观点一脉相承, 习近平关于经济新常态、供给侧结构性改革、精准扶贫及社会主义新时代等一系列论断, 是结合中国发展现实做出的科学精准判断和精辟总结, 对于中国经济发展实现由量到质、对于改革红利惠及全民, 从而实现社会主义共同富裕的根本目标, 具有重要的理论和现实意义。1.在新时代, 我国当前的社会矛盾是人民对美好生活的日益增长的需求与发展的不平衡不充分之间的矛盾3。贫困地区的人民也有对美好生活的追求, 或许他们认为的“美好” 与理想的美好之间存在差距 , 但是如果贫困地区人民的贫困问题不解
5、决, 那么我国的社会矛盾将长期存在。因此, 努力使贫困地区的民众脱贫, 是解决社会主要矛盾的首要环节。2.当前的发展不平衡不充分是造成贫困问题的主要原因。发展的不平衡不充分主要表现为领域不平衡、区域不平衡及群体不平衡4。其中, 区域不平衡及群体不平衡是导致贫困问题的主要原因。因此, 习近平提出精准扶贫的思想。2015 年 10 月 16 日, 习近平在 2015 减贫与发展高层论坛上指出, 精准扶贫应注重六个精准, 坚持分类施策, 因人因地施策, 因贫困原因施策, 因贫困类型施策, 通过扶持生产和就业发展一批, 通过易地搬迁安置一批, 通过生态保护脱贫一批, 通过教育扶贫脱贫一批, 通过“低保
6、政策” 兜底一批 , 广泛动员全社会力量参与扶贫5。总体来看, 习近平经济思想蕴含深刻的理论内涵, 尤其是新时代中国特色社会主义及其主要社会矛盾的论断, 对于国家脱贫攻坚战略目标实现具有重要指导意义。(二) 资本市场对于脱贫攻坚战略的作用分析精准扶贫的目标实现需要大量资金来支持和完成, 例如, 扶持生产、易地搬迁安置、生态保护及旅游资源开发、教育脱贫及“低保兜底”等, 这些扶贫方法如果仅仅依靠政府补助、财政补贴及银行贷款是远远不够的。而且, 单纯依靠这些资金来源, 既无法实现扶贫的“涓滴效应”, 也无法实现精准扶贫的目的, 更无法实现脱贫攻坚战的战略目标。资金问题已经成为限制扶贫措施发挥扶贫效
7、果的主要瓶颈6, 因此 , 要想取得脱贫攻坚战的胜利, 必须借助资本市场的功能, 充分发挥其融资、资源配置及产权交易的功能。1.贫困地区脱贫既需要“救治”, 也需要“输血”, 才能促使贫困地区形成自身的“造血 ”能力, 而无论是“救治”“ 输血”“ 造血”, 都需要资本市场发挥相应的作用。首先, “救治” 需要资本市场发挥融资功能 , 为贫困地区提供相应的基础设施的建设资金 (例如, 地方政府城投公司发行企业债) 。其次, 在“输血” 阶段, 需要发挥资本市场的资源配置功能, 基于基础设施的优化, 实现发达地区与贫困地区、富裕群体与贫困群体之间的资源合理的流动, 从而为贫困地区创造增加收入的契
8、机, 改变贫困的局面。最后, “造血” 阶段需要发挥资本市场产权交易的功能, 基于产业链的构建, 扶持当地企业发展, 完善当地的市场经济, 盘活当地的各项经济资源, 这些都需要资本市场产权交易功能的进一步发挥。2.贫困地区真脱贫需要发挥资本市场的衔接作用。贫困地区不可能独立脱贫, 应全面地融入中国整个大的经济发展框架中, 唯其如此, 才能真正改变贫困地区的落后情况。我国贫困地区一个主要特点是贫困群体积极谋求主动脱贫的意愿不高、市场化意识薄弱, 从而导致贫困代际传递情况频现。因此, 资本市场与贫困地区的衔接, 不仅仅是为其提供融资的平台, 更是为贫困地区带来先进的市场化意识、丰富脱贫的手段和内涵
9、, 这对于“消除区域不平衡、群体不平衡, 实现真正脱贫”具有重要意义。(三) 脱贫攻坚对于资本市场发展的意义不能一味地认为脱贫攻坚战略依赖于资本市场功能的发挥, 对资本市场良性运行造成干扰, 不利于资本市场的发展。事实上, 脱贫战略可以为资本市场的发展提供更大的舞台, 促进资本市场更好地发展。1.脱贫攻坚为监管部门提供了检验其市场管理能力、制度设计水平和风险控制能力的舞台。如何实现资本市场与广大贫困地区有效衔接, 是一个难题, 也有一定的风险。资本市场有其内在的运行规律, 如何运用相应的管理能力, 作为市场的舵手, 从而在风险可控的情况下, 发挥资本市场对于脱贫攻坚的作用, 是体现监管部门水平
10、和能力的重要标准。我国资本市场历经几十年的发展, 无论从发展规模还是从发展质量来看, 都略显逊色, 这与监管部门的能力不足不无关系。因此, 通过脱贫攻坚这个舞台, 可以更好地检验、磨炼监管部门的整体素质和能力, 对于我国资本市场的长远发展具有重要意义。2.脱贫战略可以夯实资本市场发展的基础。我国大多数贫困地区都具有自己特有的经济资源, 很多时候贫困是由于落后的基础设施及教育水平和落后的思想意识、技术水平等造成的。因此, 这些贫困地区存在资源开发的可行性, 充分依托资本市场不但可以找到一些有优质资源的企业 (例如, 优质的生态旅游资源、稀缺的矿产资源、独特的红色文化教育资源等) , 而且可以通过
11、资本市场的运作提升贫困地区政府、官员及民众对资本市场作用与价值的理解, 从而对构建全国范围内的多层次的资本市场也具有重要意义。总体来看, 在社会主义新时代背景下, 脱贫攻坚战略的目标实现关乎我国新的社会主要矛盾能否得到有效的解决, 对于全面建成小康社会具有重要意义。我国资本市场发展三十多年来, 对促进国有企业健康成长和经济发展发挥了重要作用, 因此, 基于国家政策宏观调控之手, 更好地发挥资本市场作用, 对于实现全面脱贫攻坚战略目标, 既有合理性、必要性, 也有可行性。二、资本市场服务国家脱贫攻坚战略存在的问题及面临的挑战资本市场服务国家脱贫攻坚战略可能会存在一些问题, 这些问题主要表现为预期
12、的一些试错风险、债务风险、投资者利益受损风险、腐败风险等。因此, 前馈式地识别存在的问题, 分析资本市场服务国家脱贫攻坚战略过程中将面临哪些主要挑战, 这是我们需要解决的重要问题。(一) 资本市场服务国家脱贫攻坚战略可能产生的问题及风险1.资本市场服务国家脱贫攻坚战略可能会引发债务风险。2015 年 5月 25 日, 国家发改委发布关于充分发挥企业债券融资功能支持重点项目建设促进经济平稳较快发展的通知 (发改办财金20151327 号) 7, 支持县域企业发行企业债券融资, 县域企业发行用于重点领域、重点项目建设的优质企业债和专项债券不受发债企业数量指标的限制。2015 年 11 月 30 日
13、, 国家发改委发布关于简化企业债券审报程序加强风险防范和改革监管方式的意见 (发改办财金20153127号) 8, 放宽信用优良企业发债指标限制。债项级别为 AA 及以上的发债主体 (含县域企业) 不受发债企业数量指标的限制。根据数据统计, 20112016 年, 我国债券发行情况如表 1 所示。从表 1 可以看出, 自 2014 年国务院颁布关于加强地方政府性债务管理的意见 (国发201443 号) 以后, 企业债券市场发行量出现了下滑。面对经济增速的下滑, 国家发改委放宽了企业债发行限制条件, 2015 年下半年以来, 债券发行量上升较快, 2016 年发行量远超2015 年发行量。在发改
14、委放宽县域企业发行债券的条件限制后, 发行债券成为贫困地区融资的主要通道。以四川省为例, 先后有多家贫困县城投公司发债, 发债额度通常在 7 亿10 亿元。表 1 20112016 年我国债券发行规模2.资本市场服务国家脱贫攻坚战略可能会对投资者利益保护产生影响。资本市场的主要功能是融资, 当前贫困地区政府、企业利用资本市场获得融资的途径主要有 IPO 和发行企业债券。例如 , 证监会对贫困地区的企业 IPO 的准入机制设定了一定的标准 , 发改委对放宽县域企业发行企业债也做出相应的规定。但是, 这两种融资方式存在共同问题, 即贫困地区的企业 (城投公司或者民营企业) 可能存在由于自身利润不足
15、、资产规模不够而“虚假” 包装问题, 如果监管审批部门在优先简化审批后, 使这些地区的企业获得 IPO 或发债资格, 极有可能出现 IPO 企业大规模套现或发债主体不能及时偿还本息的情况, 最终损害投资者的利益, 从而不利于资本市场的长期稳定发展。3.容易引发腐败风险。诸多经济学家极力反对利用资本市场扶贫的一个重要原因, 就是大量资金涌入贫困地区并不能达到真正脱贫的目的, 相反却会富了个人, 导致地区愈发贫困。事实上, 从国家、省等各级审计部门的审计结果来看, 扶贫资金被挤占、挪用、出借的情况屡见不鲜, 导致一些扶贫资金不但无法及时用于计划中的项目, 反而被一些单位和部门或者个人占为己有, 催
16、生腐败9。腐败风险的危害在于, 一方面, 会导致资金无法用于真正的扶贫项目, 最终资金缺口仍需通过上一级财政支付来填补;另一方面, 腐败的存在无法使融资资金用于产业链的开发与构建, 不利于贫困地区融入现代化经济体系中。(二) 资本市场服务国家脱贫攻坚战略面临的挑战1.贫困地区和资本市场的衔接与合作问题。贫困地区和资本市场的衔接是资本市场能否在脱贫攻坚中发挥相应作用的首要问题, 贫困地区和资本市场的衔接问题主要是贫困地区政府及企业和资本市场的衔接问题。一方面, 贫困地区政府在脱贫进程中的资金来源主要依靠财政拨款、上级政府补助及银行贷款, “等靠要” 是政府扶贫的主要特征。扶贫是政府履行社会管理职
17、能的重要体现, 作为扶贫的主要力量10, 贫困地区政府普遍存在思维定式和缺乏创造力, 因此, 贫困地区政府不了解资本市场、不明白市场的功能及不懂如何运用资本市场, 是衔接难产生的重要原因。另一方面, 贫困地区的企业普遍规模小, 缺乏现代化企业治理体系, 即使“城投类” 的企业资产规模相对较大 , 但由于存在政府背书和担保的特征, 其自身运用资本市场的能力依然偏弱。贫困地区企业仍然相对青睐政府主导的 PPP 模式, 依赖政策性银行贷款及财政补贴。2.贫困地区的人才支持不足。资本市场服务国家脱贫战略, 不能是资本市场参与者单方面的事情, 要求贫困地区必须有“了解资本市场、懂得资本市场、会运用资本市
18、场的”人才。我国区域经济发展不平衡, 每个贫困地区具有不同的可开发的资源、可利用的脱贫空间。因此, 利用资本市场实现脱贫, 必须找到一些既了解当地实际经济发展情况, 又懂得如何运用资本市场的人才。显然, 根据我们观察到的情况, 贫困地区缺乏相应的金融人才, 这直接导致贫困地区领导班子不懂如何利用资本市场的各种路径进行融资, 不懂如何通过资本市场提高自身的影响力来开发各种资源, 从而创造脱贫的机会和条件。3.如何消化利用资本市场所带来的发展机会。资本市场可以通过各种融资产品、金融工具为贫困地区脱贫提供各种融资机会和融资便利。但是, 如何消化资本市场所带来的发展机会呢?资本市场本质上是一个逐利性质
19、的市场, 市场最大的特性就是通过有效的资源流动从而实现资本的增值。因此, 贫困地区基于资本市场获得的资金, 不是让贫困地区的政府、企业和人民直接用来消费和购买服务和产品, 而是通过“输血 ”, 提升贫困地区自身 “造血”的能力。此时, 要求贫困地区的政府、企业及民众必须对资本市场的投资者负责, 承担应有的责任和法定的义务, 因此, 如何利用这些资金在较短的时间内形成自身的价值创造能力是一个需要破解的难题。(三) 资本市场服务国家脱贫攻坚战略预期的效果分析1.可以为贫困地区提供大量的建设资金, 改善民生。通过资本市场获得的大量资金可以用于当地基础设施的修建、易地搬迁、教育医疗设施的改进、资源的开发、生态的保护, 真正做到使贫困地区人民
