1、干部下乡、精准扶贫与农业产业化发展基于“第一书记产业联盟”的案例分析蒋永甫 莫荣妹 摘要：在政府主导的扶贫开发战略中,实现贫困地区农业产业化发展是一条重要的精准扶贫路径。贫困地区农业内外部条件的缺乏,使龙头企业、合作社无法实现对农业产业化的带动, 要求发挥政府的带动作用。在“第一书记产业联盟“的案例中,“ 环境 政策 资源行动者“构成了政府主导的农业产业化发展的内在动力机制。 一、问题的提出在政府主导的精准扶贫战略中,如何解决制约贫困地区经济社会发展的突出问题, 特别是提升扶贫对象和贫困地区自我发展能力至为关键。因而 ,相对于“输血式” 扶贫 ,“造血式 ”扶贫更具有可持续性。近十年来, 产业
2、扶贫日益受到政府与学界的广泛关注,相关研究集中在产业扶贫的概念界定、运行困境与具体实践路径。刘尔思认为产业扶贫是指通过投资方式实现对贫困地区资源的开发,以种植业、养殖业、加工业等资源性产品为对象,形成产业链,在开发中转移产品成本的支付方式而形成的对有劳动能力贫困人口的生产性扶贫。1向长贤阐述了推进产业化扶贫过程中“ 企业热、农民冷、富村热、穷村冷、政界热、实践冷”等冷热不均的尴尬境地。2孙兆霞指出 ,以行政路径依赖为运作路径的产业扶贫项目进村,因为在村庄领域缺少有效的平台去承接和运作,产生了一种 “脱嵌”的现象。3黄承伟、覃志敏指出,将贫困地区农业现代化转型和提高扶贫对象自我发展能力有机结合,
3、 是有力有序推进新阶段农业产业扶贫的重要议题。 4全承相等认为,实现产业化经营与扶贫开发的对接,是实现精准扶贫的一个关键问题 ,并进一步提出了产业扶贫的精准化路径。5事实上,作为一种扶贫模式,产业扶贫具有多种形态。一种是内源式的产业扶贫,即通过贫困地区特色农业资源的开发,实现农业产业化发展以带动农村贫困人口脱贫致富。另一种是外生式产业扶贫,就是通过兴办非农产业 ,实现贫困人口转移就业,进而达到贫困地区贫困人口的脱贫目标。本文主要关注第一种形态的产业扶贫。问题在于如何推动贫困地区农业产业化发展?普遍认为, 龙头企业、合作社和中介组织是农业产业化的主要带动力量。牛若峰以经济实力、经营规模、管理水平
4、和组织带动作用等为标准,认为居于首位的是龙头企业带动型 ,居第二位的是合作经济等中介组织带动型,居第三位的是专业市场带动型。 6郭晓鸣等从制度经济学的视角对龙头企业带动型、中介组织联动型和合作社一体化三种模式进行比较分析,认为合作社一体化带动模式是最佳的产业化发展模式。 7黄宗智通过对龙头企业和专业合作社的对比分析,揭示了龙头企业和合作社两种农业产业化模式的利益分配机制,指出社会化的合作组织可能是整合农村社会 ,带动纵向一体化的重要力量。811-30 从组织结构上看,在农业产业化发展过程中已形成了多种组织形式,主要有“专业市场+农户”、“公司 +农户”、“ 合作社+ 农户”、“ 龙头企业+合作
5、社 +农户”和“龙头企业+ 股份合作社+农户”五种典型类型。随着农业产业化经营主体的多元化发展,新型的组织方式如“种养大户+ 农户”、“ 开发建设集团+农户” 也应运而生,成为有力的补充。可见,对于如何推进农业产业化发展,学者们普遍强调市场力量(龙头企业、农业公司、种养大户)和社会力量(合作组织)的带动作用。但是,在贫困地区,由于农业外部经济条件落后,缺乏引领农业产业化的龙头企业、农业公司等市场力量。再加上土地零碎、农民组织化程度低等农业内部经济条件制约,农业产业化发展严重滞后。因此,在贫困地区农业产业化发展中,如何发挥政府的力量,有效弥补市场力量的不足,成为一个现实的课题。事实上,对于贫困地
6、区而言,农业产业化的发展离不开政府的作用。首先 ,特色农产品的产业化机制的建立与运行需要资金支持,而贫困山区经济发展落后 ,又缺乏资金雄厚的大企业的青睐,小企业或者农村经济能人的资金投入有限 ,技术改造能力弱,难以承担起产业化领军人的重任。此时就迫切需要政府进行扶持,投入资金建立特色产品产业链,引导产业培育,研发特色技术,提供政策优惠吸引企业进入, 不断提升特色农产品的品质,延长特色农产品的产业链条。其次 ,贫困地区一般比较远离中心城市,与当地政治经济中心联系较疏,网络及通讯工具普及度低。缺乏及时有效的信息,缺乏市场因素的有效刺激,必将造成贫困地区农业生产的内卷化效应。这就需要政府完善信息渠道
7、,必要的时候作为信息传导中介 ,对当地市场主体进行适当有效的引导。再次,贫困山区拥有丰富且多样的农业资源 ,只是整合力度小,聚集效应弱,严重影响其产出效益,成为农村经济增长的障碍。解决问题的重要途径就是引入外部力量整合分散资源,发展农业产业化。那么,在贫困地区精准扶贫的实践中,政府如何推动农业产业化发展?本文试图通过考察贫困地区农业产业化发展中的龙头企业、合作社和政府三种带动力量并进行比较,致力于构建一个政府主导的农业产业化发展的 “环境-政策-资源-行动者” 的分析框架;并以广西龙州的“第一书记产业联盟”为例,具体分析干部下乡、精准扶贫与农业产业化发展的运作过程;进而探讨政府主导的农业产业化
8、扶贫模式的困境及完善路径。二、政府带动的农业产业化模式:一种分析框架农业产业化是指以市场为导向,以提高经济效益为中心 ,以增加比较利益为目的,对当地支柱产业和主导产品实施区域化布局,科学化管理,实现农产品生产、加工、销售一体化的现代农业发展模式。一般而言, 龙头企业、农民专业合作社和政府都是农业产业化的带动力量,由此产生了三种不同的农业产业化发展模式 ,即龙头企业带动模式、合作社模式和政府带动模式。农业产业化发展的龙头企业带动模式主要是指以龙头企业为主体,通过农地流转实现与农村土地资源、劳动力资源的结合,从而实现农业经营生产、加工、销售的纵向一体化。在这种产业化模式中,农业产业链条中利润空间最
9、大的加工、运输、销售等利润归属于龙头企业而不是农户。因此,这种模式又被黄宗智称为农业产业化发展的 “资本主义模式” 。农业产业化发展的合作社模式是指由农民通过建立专业合作社的方式, 把分散的小农联合起来,合作购买生产资料,提供生产技术,并打通农业的生产、加工、销售环节,实现农业纵向一体化。合作社带动的农业产业化模式强调劳动与土地如何更好地配置,以便带来更高的农业经营效益。在按股分红和利润返还的入社合同下,农民可以获得加工和销售产生的部分利润 ,这是合作社模式近年来成倍增长的重要原因。合作社模式在很大程度上维护了农户利益,刺激了其参与产业化经营的积极性。龙头企业、农民专业合作社是农业产业化发展的
10、重要带动力量。但对于贫困地区而言,在农业内外因素的综合影响下,农业产业化仍处于成长的雏形期,市场力量和社会化力量都欠缺成长的土壤。首先,贫困地区山石地貌、土地细碎等土地资源现状,交通运输、信息传输条件落后等内部因素严重影响规模化生产 ,且边穷地区开放性和容纳度相对较低,即使市场因素进入 ,市场经济秩序也很难真正形成。由此决定了在贫困地区的农业内部经济条件对龙头企业的诱致性因素弱,农业外部经济条件也制约龙头企业发展,导致农业公司数量少、实力弱。同时 ,出于龙头企业的地位优势与资本主义式的利益分配机制,龙头企业挤占农户利益和违约解约的现象屡见不鲜,损害农户利益,也影响农户对产业化的信心和参与热情。
11、其次,贫困地区农民较于其他地区,除了具有畏惧风险、善分不善合的共性,还有视域狭窄、安于现状、习惯于传统的一家一户小农生产的个性,以至村民组织化程度低,专业合作社数量少,不成熟,在管理、技术、资金等方面遇到进一步发展的瓶颈,对农业产业化的带动后劲不足。因此,在贫困地区农业内外环境作用下,无论是市场力量还是社会力量都无法发挥对农业资源的有效配置作用,实现农业产业化发展时 ,需要政府发挥作用。事实上, 一些地方政府通过组织专业市场、推进地方品牌 (如 “一村一品”、“一镇一品”) 等形式,推动了农业纵向一体化,但作为一种政府带动的农业产业化模式, 尚未定形。824政府带动的农业产业化,是与政府主导的
12、扶贫开发战略联系在一起的 ,产业扶贫是一种精准扶贫的重要路径。在贫困地区培育和发展特色农业,实现农业纵向一体化,可以为贫困地区脱贫致富找到一条现实可行的、精准的、永续发展的路径。政府主导的农业产业化发展的作用机制如图 1 所示:图 1 政府主导的农业产业化的内在机制图贫困问题是中国共产党和中国政府始终关注的问题。通过政府的扶贫开发行动解决贫困人口的脱贫致富,一道迈入全面小康社会 ,一直是党和政府对全国人民的庄严承诺,也是党和政府寻求政治认同的根本途径。正如习近平总书记指出的那样,消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕,是社会主义的本质要求,是中国共产党的重要使命。全面建成小康社会的承诺,决定了扶
13、贫开发成为最为密集的政策宣示和行动。包括:消除贫困,全面建成小康社会的政策宣示;坚决打赢脱贫攻坚战的政治动员;领导联系、山海协作、对口帮扶、科学扶贫和精准扶贫等的政策措施;产业扶贫、转移就业、易地搬迁以及社保兜底等的政策行动以及中央统筹、省(自治区、直辖市)负总责、市(地) 县抓落实的扶贫开发工作机制。伴随着扶贫开发战略而来的是各种政府资源纷纷下乡。在新一轮的脱贫攻坚战中,各级政府加大了扶贫资金的投入,2000-2014 年,中央财政累计投入专项扶贫资金 2966 亿元,年均增长 11.6%。9除了资金投入,政府还拥有强制性存在的权力资源、政策资源以及整合贫困地区各方面资源的能力。最为重要的是
14、,为了落实精准扶贫战略,干部下乡是一个重要举措。干部下乡是中国共产党的优良传统,也是通过基层动员,实现党和政府各项政策落实的重要路径。自 2012 年以来, 全国各地掀起了新一轮干部下乡运动,扶贫开发已成为干部下乡的工作重点。“干部下乡 ”为贫困地区农业产业化发展提供了动力机制。作为党和政府人格化代表的驻村干部不仅承载着政府资源,还能运用个人的权力资源、知识资源、社会资本、信息资源作用于扶贫开发工作中,是精准扶贫政策实施的重要行动者。通过干部下乡,实现各种政府公共资源投向贫困村庄 ,并有机地嵌入到贫困村庄场域进行产业扶贫。驻村干部通过带动贫困村资源的整合、因地制宜培育农业特色产业,组建合作社、
15、以优惠政策和积极洽谈等方式引进企业进行投资、加工、销售, 从而形成了一种农业产业化发展的政府带动模式 ,即政府作为协调力量作用于农业纵向一体化。政府带动的农业产业化扶贫模式针对贫困地区特殊的农业产业化发展的不利环境,强调整合政府自身资源、农村内部的组织资源和劳动力资源以及农业外部的资本资源,通过干部下乡实现各类资源的优化配置 ,缓解资源分散、资金缺乏而导致的农业内卷化现象。三、“第一书记产业联盟”:农业产业化发展的个案分析广西崇左市龙州县地处西南边陲,是典型的老、少、边、穷地区 ,也是广西28 个国家扶贫开发工作重点县之一。龙州县总面积 2317.8 平方公里,辖 12 个乡镇、127 个行政
16、村 (社区),总人口 26 万人,其中壮族人口占 95%。农业是崇左龙州的经济基础,以粮食作物为主,经济作物以糖料蔗种植为主,产业单一且生产规模小,经济效益低。全县共有 33 个贫困村,约 11.33 万贫困人口。2012 年,自治区、市、县“ 三级联动” 为 33 个贫困村选派第一书记,第一书记采取因村选派,科学定人的原则,注重把部门特点、干部优势和所任职村实际相结合 ,确保第一书记工作和驻村群众需求同频共振。第一书记作为政府的权力载体和服务载体,是贫困村扶贫开发工作的第一责任人。为突破各贫困村和合作社产业分散、农产品形不成规模、销售渠道不畅等瓶颈,2014 年 6 月,33 个贫困村的第一
17、书记在县委和县政府的支持下组建“第一书记产业联盟”,形成一种具有地方特色的政府带动的农业产业化扶贫路径。 “第一书记产业联盟” 以贫困村第一书记为主体,以联盟工作领导小组为统筹机构、联盟成员大会为权力机构、理事会为执行机构,联合全县 33 个贫困村产业合作社,主动协调行业部门落实相关扶持政策,争取后盾单位全面支持,形成“ 组团找项目、引技术、筹资金、育产业、闯市场、促发展”的新型农业产业化发展格局。(一)“第一书记产业联盟”的发起与组建第一书记派驻入村后,首先带领村委引入政府财政扶贫资金进行道路、水利等基础设施建设,获得村庄社会信任,积累权威。在此基础上,深入了解贫困村自然资源状况、劳动力情况
18、、当前农业生产状况,在与当地村委、权威能人、村民商议后开发特色产业,组建合作社进行生产。图 2 第一书记产业联盟组建与工作流程图如龙州县下冻镇峡岗村樸矩生态农业专业合作社成立于 2012 年 6 月,是在镇党委、政府引导和驻峡岗村第一书记李某某带领下, 由村党支部书记、村委会主任苏某某等 11 名党员率先成立的农民专业合作社。合作社以食用菌种植和加工、销售为主,以帮助贫困户脱贫致富为己任,采用“第一书记+党支部+合作社+贫困户+产品加工+市场”的经营模式。现已有 379 户成为合作社的社员,其中贫困户、五保户、残疾户占 26%。合作社成立至今, 资产已达 1000 多万元,利润达138 万元,
19、社员每年股金分红达 20%,劳工安排达 14750 人次。2011 年,峡岗村517 户 2112 人,人均收入 3918 元,贫困户 439 户, 贫困人口 1756 人,贫困人口率83.1%。经过三年的努力,有 209 户实现了脱贫,2014 年,峡岗村人均收入 4468元,贫困户还有 230 户,贫困人口 833 人,贫困人口率 38.9%。目前,合作社已建有8 个原生态大棚食用菌、灵芝、蔬果种植示范基地, 年产 30 万公斤,产值 600 万;合作社经营范围还涉及健康养生酒、食用酵素、醋等。针对农民专业合作社规模小、农产品形不成规模、销售渠道不畅通等难题,2014 年,由驻村第一书记李
20、某某提议成立 “第一书记产业联盟”, 推行“联盟成员( 第一书记)+ 农民专业合作社+ 党支部+ 贫困户”的农业产业化新模式,得到了县委、县政府的大力支持。县政府从财政划拨 1000 万元支持“第一书记产业联盟”发展合作社,培植扶贫产业,大力推进产业扶贫。全县 33 个贫困村抱团发展,共闯市场, 形成扶贫开发强大合力,加快脱贫步伐。“第一书记产业联盟 ”具有突出第一书记带动作用、党支部引领、选准产业、惠及贫困户等特点。通过组织联盟、产业联盟、技术联盟、销售联盟,围绕联盟组织化、市场网络化、商标品牌化、生产标准化、联盟产业化等五化要求,走出一条可持续发展的产业化扶贫之路。目前 ,第一书记引导贫困
21、村农民成立专业合作社 63 家,其中特色种植专业合作社 40 家,引导发展香菇、灵芝、澳洲坚果、辣椒、豆角、木瓜、冬种黄瓜、铁皮石斛等特色种植业,仅 2014 年产值达 1800 多万元,惠及贫困人口 7300 多人,特色养殖专业合作社 23 家,发展“蔗香牛 ”、菜马、黑山羊、生猪、龟鳖、菜蛇养殖和 “稻香鸭” 、 “蔗海养鸡 ”等特色产业,产值 4800 多万元,惠及贫困人口 8000 人。2014年,全县 33 个贫困村农民人均收入由 2012 年的 3650 元提高到 4668 元,增加了1018 元。(二)“第一书记产业联盟”与农业产业化的运作机制第一书记与合作社加入 “第一书记产业
22、联盟”,各贫困村农业发展与产业联盟双向互动、互通有无,形成了一种以政府为引力的“ 带-产-供-销”农业纵向一体化利益链,以推动各贫困村依靠农业产业化脱贫致富。图 3 以菌类产业为例,阐述产业联盟、合作社与广西矩樸农业发展有限公司“带-产-供-销”关系。图 3 菌类产业的“带产供销”关系2015 年,峡岗村第一书记带领整村推进食用菌产业扶贫工程,并通过联盟效益,扩大食用菌产业生产规模,拓宽销售渠道。一是将全村 230 户精准贫困对象全部加盟合作社食用菌种植项目(每户种植 1 万棒香菇食用菌 ),已投资 368 万元(县第一书记产业联盟扶持资金 200 万,合作社自筹 168 万)。二是通过联盟在
23、菌种、技术、销售等方面引导其他未有特色产业的子合作社进行菌类生产。建设年产 500 万棒食用菌种生产线,带动当地种植农户 500 户, 户均年增收 12 万元, 合作社将增加 300 万元的食用菌收入。三是为了解决特色农产品的加工和销路问题,引进多家企业开展合作。矩檏农业发展有限公司是合作最为密切和典型的农业公司,其出资为 230 户精准扶贫对象出资入股 ,每户入一股 5000 元, 加入檏矩合作社,同时负责产业链日常的投入和产品加工销售。檏矩生态农业合作社作为龙头合作社为各子合作社提供菌棒和种植技术,进行产业推广、生产 ,并直接收购子合作社初级产品,以“第一书记产业联盟”为品牌向广西矩樸农业
24、发展有限公司提供。年底以利润为基础 10%属于农户,按所持股份进行分成,5% 属于合作社,85% 属于公司。第一书记、产业联盟、合作社、公司的“带-产-供-销” 农业纵向一体化运作模式初步形成。(三)“第一书记产业联盟”的产业扶贫方式扶贫工作贵在精准,精准帮扶中除了瞄准目标精准外 ,更强调扶贫方式的精准。近年来,各级政府每年对贫困地区的扶贫资金多大上千亿元 ,但多用于救济式输血型扶贫,贫困地区和贫困人口自我造血能力低下,返贫率高。开发式产业扶贫是更长效更可持续的扶贫方式。第一书记作为政府人格化代表发现特色产业、整合资源、组织贫困村农户规模化生产、构建销售渠道, 是一种产业扶贫的精准帮扶方式。(
25、1)产业布局与培育。贫困地区自然条件差、经济基础薄弱、小农意识浓厚、封闭性等特征使得当地农业趋向内卷化。下派干部是一股带着现代气息,能够刺激与带动发展的正能量。第一书记结合贫困村山多地少、产业单一、特色资源的实际,引导农民选准 1-2 个见效快、受益广、效益高、有特色的产业 ,建设优势特色种养基地,推进产业多元化发展。“第一书记产业联盟 ”根据各贫困村具体情况,进行产业布局规划,在推动产业多元发展过程中能尽量避免产业内部恶性竞争。(2)组建合作社,建设生产基地。发现新兴产业后,第一书记带领村“ 两委”引导村民组建合作社,进行组织化、规模化生产。目前 ,全县 33 个贫困村在第一书记的带领下,根
26、据本村产业特点基本完成了合作社的组建 ,然后带领合作社加入产业联盟,如樸矩生态农业专业合作社、那花村生态养殖专业合作社、春秀农产品专业合作社等多个合作社成员已加入“第一书记产业联盟”。“第一书记产业联盟”实现了联盟资源与本村资源有机结合,连接产前、产后生产部门 ,并为农业生产过程提供服务,发展农业纵向一体化。(3)技术指导与资金筹集。资金、技术是特色产业发展以及产业链建立的前提,为产业高效优质发展奠定基础。第一书记带领农民代表到外地考察学习,并聘请浙江大学农科院专家学者组团进驻生产基地进行科研指导;同时,发挥联盟作用,把龙州县樸矩生态农业专业合作社( 即“峡岗模式”)作为培训基地,采取跟班学习
27、、实地培训等方式,大力推广峡岗村组建农业专业合作社、发展生态大棚灵芝和原生态大棚食用菌种植等成功经验,辐射带动其他贫困村发展产业。联盟主动协调行业扶持政策,争取各后盾单位的支持 ,很大程度上解决了合作社的部分资金问题,一定程度上促使扶贫资金用到点上。 (4)构建销售联盟,拓宽产品销路。农业比较效益本就比较低,加之贫困地区交通、信息等硬件条件的影响,导致涉农产业和农业链接缺乏动力,政府牵线搭桥功能显得尤为重要。一是积极引进企业,延长特色产品产业链条。除通过扶贫贴息贷款、扶贫互助资金注入等方式,给予相对可观的投资环境外,作为政府行为载体的第一书记直接联系引进企业,站在产业化发展,农民增收的立场与相
28、关企业进行协商,达成产销合作和利益分配机制。二是畅通交流渠道。以农产品供求对接为基础,通过设立联盟成员 QQ 群、微信群、飞信群和信息速递箱,及时公布各村合作社种植品种、规模、上市时间,以及市场、超市农产品供需、销量及价格等信息 ,畅通交流渠道。三是建立品牌直销点。为缩短流通环节,减少运营成本 ,降低市场风险,“第一书记产业联盟”采取“ 农商对接”模式,积极与批发市场、农家超市对接 ,建立农产品直销网点。目前,“第一书记产业联盟”已在南宁五里亭批发市场、柳州柳邕批发市场、长沙马王堆果蔬批发市场、武汉白沙洲蔬菜批发市场、山东寿光农产品物流园等多个大流通市场建立合作社品牌产品直销点。四、政府主导的
29、农业产业化扶贫模式困境及完善路径(一)政府主导的产业化扶贫模式的困境在精准扶贫战略推进过程中,干部下乡为精准扶贫工作特别是产业扶贫注入了新的力量,是推进产业开发、资源整合、创收扶贫的重要行动者。产业化的政府路径是在市场化诱因作用小的贫困山区,政府利用自身优势 ,以干部下乡和第一书记为载体,对农业产业化进行规划和引导的一种发展模式。这种政府带动的农业产业化扶贫模式仍存在以下困境。1.“权力主义多作为”与“形式主义不作为”并存。推进贫困山区农业产业化, 依靠政府直接引导组织,成效快,覆盖面广。但也很容易在权力与权威的基础上滋生过分行政干预,阻碍市场化的发展,造成农民集体反抗心理,从而与其目标背道而驰,影响农业发展的效率与效益。此外,第一书记很容易走新形式主义道路,下到村里只为自己镀金,走马观花,不干实事,从而导致扶贫政策、资源的浪费。2.职责交叉导致工作效率低。精准扶贫工作参与主体多元,包括高层级政府下派的第一书记、扶贫工作队、乡镇一把手干部、乡镇政府工作人员、村级两委等。易出现多头领导、政出多门、工作重复、工作缺口等现象,导致工作效率低,错误率高。另外,下乡干部与贫困村当地权力职责不清晰,还会引起问责主体缺失和模糊,从而破坏体制的正常运行。
