精准扶贫的成效分析.doc

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资源描述

1、精准扶贫的成效分析胡联,王艳,汪三贵,邵善俊精准扶贫的成效分析基于安徽省 12县(区)调研数据的分析摘 要:在安徽省 12县(区)调研发现,政府部门针对贫困户的扶贫项目种类很多,但是以“输血”为主、“造血”为辅。贫困户的致贫原因主要包括疾病、伤残、缺少劳动力、子女上学等。其中,病残致贫率占到 72%,是导致农村贫困的首要因素。扶贫工作中面临着农村留守老人生活缺乏保障、贫困村人情往来费用较高、贫困农户不愿“摘帽”等问题,金融扶贫、产业扶贫成效较差。深入推进精准扶贫和精准脱贫,需要进一步完善农村医疗体制,鼓励地方企业为贫困户创造就业机会,提高金融扶贫项目的效果,对生活水平提高的贫困户进行“摘帽”再

2、观察等。关键词:精准扶贫; 病残致贫; 保障缺失引 言消除贫困是全人类的共同使命。2015 年在京召开的“减贫与发展高层论坛”上,习近平总书记发表了携手消除贫困促进共同发展的主旨演讲,并提到中国目前已基本完成了联合国减贫千年发展目标。尽管从国家整体层面看,我国的减贫目标得到了很好的实现。但截至 2015年底,全国贫困人口仍有 5575万。因此,在全面建成小康社会的宏伟目标实现之际,使 5575万人摆脱贫困,仍是一项艰巨的任务。为了打好这场脱贫攻坚战,中共中央颁布了一系列政策,制定了相应措施作为行动指南。中国农村扶贫开发纲要(2011-2020 年),从水、电、交通、医疗、住房、教育、文化等方面

3、做出了详细的目标规划,根据具体的目标,相关的部门也出台了更为精细的政策文件来指导脱贫工作。由此可以看出国家对扶贫工作的高度重视。目前,理论界对于贫困以及致贫问题已有不少的研究。庄天慧、张军通过对民族地区的致贫问题研究发现,贫困与自然灾害发生具有高度契合性,具体体现在脆弱的生态环境、人口的增长与整体素质不高、经济的短板效应、薄弱的基础设施以及较低的社会保障水平。冯艳通过对贫困区域的测度与识别发现,贫困区域的致贫因素与生态环境恶化、资源禀赋匮乏、经济基础比较薄弱、人力资源短缺、科学技术落后或体制和政策缺失等因素有密切关系。王超超研究了西南地区贫困村分布格局,认为贫困村集中连片分布的特点,以及西南地

4、区的历史原因、地理区位、生态环境脆弱等因素是阻碍西部地区全面建成小康社会的重大阻力。罗庆等人运用 GIS 技术探讨了秦巴山区贫困空间格局,定量分析了贫困影响因素,认为自然地理特征、地理区位、公共服务的可达性以及政策因素对贫困有显著的影响。对于贫困问题的研究主要集中在外部因素的影响,如自然灾害、地理区位、科学技术落后、政策落实不到位等,很少去深入研究内部因素,像病残因素、劳动力不足以及农村对贫困的意识问题。外部因素可以通过资金和技术手段得到解决,但真正摆脱贫困必须重点解决贫困的内部因素。目前理论界对我国精准扶贫成效的分析还较为缺乏。安徽省扶贫办公布的数据显示,2014 年底安徽省共有贫困人口 4

5、01万人,位居全国第八位,贫困发生率高于全国的平均水平 2.2个百分点。同时这些贫困地区主要集中在皖北地区,皖北地区自然资源、基础设施、公共服务严重不足,安徽省国家级的贫困县大多位于皖北地域,给脱贫攻坚工作带来了难度。本文基于安徽省泗县、灵璧、阜南、埇桥、濉溪、砀山、颍州、颍东、颍泉、太和、界首和临泉12县(区)贫困人口的实际调研情况分析,将扶贫工作划分为“输血”与“造血”两大块,就扶贫政策的落实情况、扶贫措施的实施、扶贫工作中的问题及其贫困的内部因素等做出分析,并提出精准扶贫改革的政策建议。扶贫工作分析(一) 精准识别分析总体来看,各地区的扶贫办均按照“规模控制、群众评议、程序合法”的方法,

6、在考虑收入的同时,更综合考虑了住房、教育、健康、家庭人口数等因素对是否贫困进行识别。2015 年安徽省农村地区贫困发生率为 5.72,高于全国的平均水平。从表 1中可以看出,颍东区、临泉县、颍泉区、阜南县、灵璧县、砀山县、埇桥区的贫困发生率均高于全省的平均水平,其中颍东区的贫困发生率最高,临泉县其次,最低的为濉溪县。高贫困率从侧面反映了扶贫工作的艰难,在贫困率较高的地区可能会出现返贫现象,这些地区需要重点关注。(二) 精准施策分析以实际调研的数据,937 户中有 93%的农户获得了扶贫项目,可见扶贫项目的覆盖面是比较广的。但是在调查中有 25%的农户不符合贫困户识别标准,却获得了政府的扶贫项目

7、帮扶(见图 1),可见“精准识别”工作还存在一些漏洞,以致非贫困户侵占了贫困户的资源。因此,政府在扶贫工作中应进一步深化“三个精准”的要求,提高扶贫准确度。(三) 精准帮扶分析安徽省的扶贫项目种类很多,总体可以划分为两大类: 一类是“输血”方式的扶贫项目,主要有: 最低生活保障、教育资助、医疗补助、危房改造以及易地搬迁;另一类是“造血”方式的扶贫项目,主要有: 劳动技能培训、发展特色种养殖业、介绍就业以及小额信贷。12 县(区)中有 7个县(区)以“输血”的方式来帮助贫困户摆脱贫困,可见扶贫方式还是以“输血”为主,同时也伴有“造血”方式。通过调研发现,一些帮扶措施效果并不明显。如图 2 所示,

8、在各类帮扶措施中,介绍就业的比例最高,占到了 23%。实际调研发现,由于各种因素的影响,贫困户外出务工多是短暂性的,带来的收入并不稳定,其对贫困户的脱贫成效并不显著。危房改造、小额信贷占比较小,分别为 5%和 1%,说明金融扶贫成效不显著,没有起到“益贫”的作用。(四) 主要脱贫途径外出务工是贫困户实现快速脱贫的重要途径之一。根据表 2,在调查的 12县区 937户农户中,共有 423户农户已于 2014-2015年实现脱贫,其中有 226户依靠外出务工实现脱贫,占比为 53.43%;有113户因医疗费用降低实现脱贫,占比为 26.71%;有 137户通过政府保障性支付实现脱贫,占比 32.3

9、9%。上述数据表明,贫困户快速脱贫的主要途径是外出务工,其次是政府保障和医疗费用降低。结合前文对帮扶措施的分析,贫困户脱贫过程中劳动技能培训、发展特色种养殖业以及小额信贷等“造血”式的帮扶项目成效并不显著,贫困户对政府保障和医疗补助等“输血”式的帮扶有很大的依赖性。致贫原因分析根据对 12县(区)937 户农户的数据统计分析发现,贫困户的主要致贫原因是疾病致贫、残疾致贫、缺少劳动力致贫以及因学致贫等,如图 3所示。其他致贫原因:第一, 缺技术致贫。3%的农户是因为缺少技术而导致贫困,而这部分贫困户大多是 35-55 岁年龄段的青壮年劳动力,他们大多身体健康,但是由于文化程度多是初中以下水平,没

10、有掌握一门技术而无力脱贫。第二, 缺资金致贫。在一些贫困户中,很多人都有一些脱贫的想法,希望能先通过贷款获得启动资金,将自己脱贫的项目付诸实践,但是由于对申请贷款的还款期限、还款利息等不了解,以及贷款的一些年龄限制,使得他们不愿申请或者申请不被批准,错失了脱贫机会。第三, 缺土地致贫。有 1%的农户因为缺少自耕地而导致贫困。第四,因灾致贫。有 1%的农户因灾致贫。一些难以预测的自然灾害可能导致一个家庭变成贫困户。脱贫工作面临的主要问题第一,金融扶贫、产业扶贫成效较差。金融扶贫是党和政府大力推动银行资本投入,放大扶贫资金效应,解决贫困户发展缺少资金的问题,激发贫困对象自我发展内生动力与活力,实现

11、扶贫从“输血”到“造血”转变的重要举措。但是由于金融扶贫存在程序多、审批难、时间长、标准不统一等问题,极大阻碍了贫困户通过金融贷款,发展产业,摆脱贫困。第二,农村留守老人生活缺乏保障。孝道是中华民族尊崇的传统美德,其核心内容是敬养父母、孝敬长辈。然而,从数据分析可知,贫困农户大多数是留守农村的老人。子女外出打工,给予父母的赡养费少之又少,一年仅有 2000 元左右,他们仍需自己通过种植业,或者做一些零工活获得生存必需品,因此,子女在物质上并没有保障好老人的生活。大多数老人长期患有重大疾病、慢性病,身边无人照料,往往延误病情,造成更为严重的贫困。第三,贫困村人情往来费用较高。礼尚往来也是中华民族

12、的传统美德之一,是亲朋好友之间维系感情的重要方式。但是,贫困户的人情往来费用大多在 1000-5000元,这远远超出了大多数贫困户的经济承受能力。邻里红白喜事,无论关系亲疏,均需随礼 200-300元,每年平均 8 次左右。贫困户家中往往办理红白喜事的次数非常少,人情费用方面大多“只出不进”,这导致贫困户处于沉重的人情债务之下,让本就捉襟见肘的生活更加困顿不堪。第四, 达到脱贫要求的农户不愿“摘帽”。一些贫困户通过政府的各种帮扶以及自身努力,人均收入已经远远超过了贫困线水平,“两不愁,三保障”得到了极大改善。但是基于各种优惠补贴政策,这些贫困户往往并不愿意“摘帽”,在面对调研人员的问卷调查时,

13、会虚报家庭收入情况,以此继续享受政府的扶持,这同样给脱贫攻坚工作带来了阻力。第五, 脱贫工作的改革建议为了进一步推进扶贫到户的改革,提高扶贫工作的精准性,让贫困户尽早脱贫,应努力做到以下几点。1,完善农村医疗体制改革,扩大医保报销的项目与范围,简化报销手续。将一些特殊疾病如智障和精神病,也纳入到农村医保的报销范围。皖北地区的一些贫困县、贫困户中有许多家庭不缺乏劳动力,但是由于家中孩子或老人患有智障或精神疾病,需要时刻照看,无法取得劳动收入,这类疾病又不在医保的报销范围,导致家庭因病致贫。同时应根据疾病的严重程度,治疗的周期性与花费,扩大外省看病的报销比例,以及简化报销手续。2,鼓励县企业为当地的贫困户创造就业机会,促进青壮年在家门口务工,既减少了外出务工成本与不稳定性的风险,同时也可以方便照顾家中老人和小孩,留在老人身边尽孝道,减少农村“空巢老人”和“留守儿童”。3,完善金融扶贫项目管理机制。当前的金融扶贫项目审批程序复杂,资金分配不灵活,呈现“上下两个点,中间千条线”的状况。根据实际调研数据,农村贫困户申请小额信贷的比例只有 1%,金融扶贫的成效没有显现出来。一个贷款项目的申请需要层层审批,程序繁琐,申请时间长。项目资金的分配由省级掌管,下放周期长。很多有意进行小额信贷的贫困户,由于年龄限制被拒之门外,因此需要为贫困户申请小额信贷开辟绿色通道,简化贫困户金融贷款的审批

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