1、山东省社保基金运营、监管立法调研报告崔浩 范军 一、山东省社保基金运营、监管立法调研准备情况（一）调研情况介绍山东省经济发展位于全国前列，是全国的经济强省，同时，山东省又是全国的人口大省。经济持续发展与社会保障覆盖程度应该具有何种关系？山东省的具体情况又是怎样？这些问题的回答，将对未来我国社保基金立法具有重大意义。社保基金监管立法研究课题组，希望通过该研究课题，能够推动我国社保立法进程，促进全民保障目标的实现。调研小组重点听取了山东省人大常委会法工委、山东省劳动和社会保障厅社保基金监察处、农保处等社保基金相关部门负责人的有关意见和建议。本次调研的主要调研方法包括：问卷法、个别访谈、座谈法和文献
2、调查法。调研小组重点调研了山东省养老、医疗、工伤等社会保险基金的筹集、运营和监管现状，以及政府针对社会保险基金筹集、运营和监管制定、执行的规章的情况。（二）社保基金运营、监管的相关概念1、社会保险是指以社会劳动者为保障对象，建立社会保险基金，在劳动者因年老、失业、患病、工伤、生育、死亡等原因，暂时或永久失去劳动能力或者劳动机会，从而部分或者全部地失去正常工资收入时，由国家或者社会对其本人或者家属给予一定的物质帮助，从而保障劳动者及其家属的基本生活的强制保险制度。 1社会保险主要包括养老保险、失业保险、疾病保险、工伤保险、生育保险等五部分内容，其具有强制性（任何法定范围内的雇主和雇员都必须参加）
3、、共济性（在整个社会范围内统一筹集和调节使用的资金，依靠全社会的力量均衡负担和分散风险）和普遍性（保障所有劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育时的风险）。社会保险作为社会保障的主体，也是社会“安全网”的重要支柱，在社会稳定和社会安全方面具有巨大作用。 21 申曙光：社会保险学 ，中山大学出版社 1998 年版。2 胡继晔:：保障未来：社保基金投资资本市场 ，中国社会科学出版社 2006 年版，第 4041 页。2、社保基金是指为保障社会劳动者在丧失劳动能力或者劳动机会时的基本生活需要，在法律的强制规定下，向劳动者及其雇主强制筹集，供劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育时使用的专项基金，是为实施
4、各项社会保险制度建立的专门用途的经费。我国的社会保险基金包括养老、医疗、工伤、失业、生育等五个方面的基金，通过劳动者与其雇主共同缴纳社会保险税（费）的方式形成基金，国家在税收、利率、财政上进行资助，并主要通过货币方式提供各类险种的社会保险。 3我国目前统称的“社保基金”中的基金主要有三部分：一是社会保险基金；二是全国社保基金理事会管理的全国社保基金；三是由企业和个人缴费形式形成的企业年金、企业补充医疗保险等补充保险基金。3、 现收现付体制（pay-as-you-go ）和个人帐户基金体制（capital-founded individual account）是养老保险基金筹集的两种主要方式。现
5、收现付是指以同一时期正在工作的一代人的缴费来支付已经退休的一代人的养老金制度安排。个人帐户基金体制是指劳动者个人在工作时将部分工资通过某种特定的方式积累起来，存入个人帐户，并有特定的要老基金运营机构投入资本市场运营，在退休时利用资本积累作为自己的养老金的制度。从经济学角度分析，以及当今发达市场经济国家的普遍做法看，从现收现付体制向个人帐户基金体制转变是一种趋势。二、山东省社保基金运营、监管情况说明（一）社保基金运营情况总体而言，山东省基本养老保险主要包括基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险，在被征收的补充社会保险基金中，主要是补充养老保险，补充医疗保险相对较少，企业年金则是
6、由各企业自主缴纳，目前，企业年金的主要是国有企业和国有控股企业缴纳。具体而言，截至 2006 年底，山东省城镇基本养老保险、医疗和失业保险、工伤保险、生育保险参保人数分别达到 1106.3 万人、996.1 万人、789.7 万人、647.3 万人、488.8 万人，分别比上年增加 52.5 万人、134.5 万人、18.6 万人、68.6 万人、27.5 万人。2006 年，全省养老保险、医疗保险、失业保险、工伤3 同注释 2，第 42 页。保险、生育保险五项社会保险基金总收入 573 亿元，增长 19.6%；支出 468 亿元，增长 21.2%。新型农村养老保险与合作医疗制度建设方面，截至
7、 2007 年 6 月底，山东省共有 1067 万农民参加了新型农村养老保险，农保各项基金累积达 73 亿元，居全国第三位，其中，已有 68 万农民已经开始领取养老保障金，开始了“老有所养”的生活。参加新型农村合作医疗农民 4067.7 万人，居全国第一位，当年收缴保费 12.9 亿元，基金累计结余 69 亿元。据山东省劳动和社会保障厅的工作人员介绍，山东省青岛市已率先在全市建立起新型农保制度，也就是说，青岛市已经建立了覆盖全民的社保网络；烟台、日照、东营、淄博、潍坊、泰安、菏泽等市都有部分市、县开始制定新型农保实施办法，并组织试点。截止 2007年 6 月份，山东省参加新型农保制度的农民已达
8、到 58 万人，保费收缴额为 21亿元。（二）、社保基金的征缴与投资方面。1、社保基金的征缴山东省人大常委会法工委的田科长认为，根据山东省目前的经济发展情况，山东人均社保基金月交费应该达到的数额是 300-500 元，征收比例可以按照国家的征收标准：养老保险方面，单位负担 20%，个人负担 8%；医疗保险，单位负担 6% ；失业保险，单位负担 3%；生育保险，单位负担 1%；至于工伤保险，则根据企业性质来定，工矿企业偏高，商业比较低。2、社保基金投资山东省劳动和社会保障厅社保基金监察处的工作人员认为，应当安全第一，收益第二，仅限于银行定期存款和国债，暂不考虑其他方式，理由是：国家规定的投资范围
9、比较窄，地方不能突破该限制，其次，我国目前资本市场还不完善，其他投资方式风险较大。3、当地职工参加社会保险的意愿山东省人大常委会曾对该问题专门作过调研，结果显示，城镇职工养老问题主要依靠城镇养老保险，依靠子女养老或者自己存钱养老的比例很小，总之，绝大多数的城镇职工对参加社会保险是积极的。田科长认为，山东省城镇职工参加基本养老保险的比例大概在 95%以上。（三）、社保基金监管框架山东省社保基金的监管主要包括以下几个方面：一是山东省劳动和社会保障厅下属机构监督监察处，其职能包括拟定社会保险基金监督制度，建立健全全省社会保险基金监督网络，组织监督各项社会保险基金的管理情况。二是山东省保险事业局，指导
10、社会保险经办机构管理、存储、划拨社会保险基金，以及社会保险基金财务会计制度和社会保险基金稽核工作，这两项是属于行政监管。三是山东省人大和各市人大对社保基金的监督。四是国家审计署及山东地方各级审计机构对各社会保险经办机构的监督。这一项主要是进行审计监管。这一项主要是进行审计监管，该项监督与全国各省的监管措施基本相同。山东省社保基金监管框架具有科学性、合理性，能将各种措施有效结合，做到内外结合。二、山东省社保基金运营、监管的经验模式与成效分析（一）农村社会保障制度经验模式介绍2006 年，山东省总人口 9248 万，农业人口 6066 万，农业人口占总人口 65%以上，农村人口的社会保障问题成为主
11、要矛盾，为此，山东率先推行新型农保制度，先在经济强县、全省新农村建设“百镇千村示范工程”和有条件的地方进行试点。针对当地经济社会和农民群众的实际情况，试点将力求达到“三个适应”：适应政府和农民的承受能力、适应农民参保面的推广、适应此项工作健康持续发展。山东城乡结构使农村社保基金，尤其是医疗保险金，成为山东社会保障发展中的重点。2003 年启动的新型农村合作医疗制度，目前已覆盖整个山东省农民，参合农民总数达到 5987.15 万人，参合农民人数居全国第一。2003 至 2006 年间，新型农村合作医疗省级试点县(市、区)累计筹集新农合资金 43.17 亿元，为 8764.24 万人次参合农民补偿
12、医药费 26.91 亿元。在 2003 年的试点之初,各级财政对每位参合农民的补助仅有 10 元；2007 年，这一标准提高到 40 元以上，加上个人缴纳的部分，所有县（市、区）参合农民人均筹资标准都在 50 元以上，最高的地区达到 100 元。多数试点县年度内最多可为农民报销 2 万元医药费，个别地方达到 5 万元。根据对 2007 年上半年基金使用情况的测算，参合农民27.99%的门诊医药费和 25.07%的住院医药费得到了报销。试点开展四年来，山东省级试点县农民参合率已由最初的 70.67%提高到现在的 90.08%，基金使用率由 69.12%提高到 85%，农民受益率由 47.31%提
13、高到 82.45%。（二）社保基金监管经验介绍山东省在对社保基金运营的监管方面采取了几个比较有效的方法：1、对社保基金投资于存款进行公开竞争。对银行而言，吸收存款对其贷款是由货币乘数效应的，而贷款获利是银行盈利的主要手段。社保基金数额巨大，且其投资方式被限定于存款与国债上，所以，在社保基金进行存款方面进行监管是至关重要的，因为它是寻租发生的重要环节。在这方面，信息的披露与公开竞争是阻止寻租活动的有效方法。山东省是在全国范围内率先采用这种监管方式。2007 年 6 月，山东省财政与劳动保障部门联合组织，特邀工、农、中、建、交五家银行，对 40 亿元省直管社会保险基金财政专户定期存储实行了公开竞争
14、性谈判。经过评审组综合审核评判，山东省工商银行最终获得最多一笔 10 亿元省直管社会保险基金财政专户定期存款。此次谈判，具体委托山东省省级机关政府采购中心承办，工、农、中、建、交等五家银行参与竞争。谈判小组除省财政厅、省劳动保障厅领导等法定谈判人员外，还聘请了中国人民银行、清华大学等多名专家。另外，还由省财政厅、劳动保障厅、社会保险事业局、检察厅、审计厅、银监局等部门的相关处室负责人，共同组成了监督委员会。整个谈判严格遵循相关规章制度和“三公开”原则。 2、地市单位制定章程强化监管。烟台市社会保障监督委员会在 2007 年 6月 25 日召开的第一次工作会议上，通过了烟台市社会保障监督委员会章
15、程，以加强社保基金监管，保障广大职工和离退休人员的切身利益。（3）省审计厅对全省社保基金的监管。2007 年 5 月，根据国家审计署的统一方案，结合山东省实际，省审计厅将全面了解和掌握企业职工养老保险基金等 5 项社保基金的规模、收入和分配作为 2007 年审计工作的重点。三、山东省社保基金运营、监管中的问题目前，山东省的基本社保基金投资的主要问题不在于征收困难，主要在于增值方式的僵化，只能用于存款与债券，虽然山东采取与银行公开竞争型谈判的方式，但仍然避免不了收益率偏低的情况。（一）个人账户资金挪用形成“资金黑洞”问题社保基金的运营与监管主要是体现在养老保险基金方面。1997 年以来，各地没有
16、做实个人账户，没有割断社会统筹与个人帐户基金之间的联结，反而用个人账户的基金来支付变迁的成本，致使个人空账规模逐年增大，成为中国养老保险体制改革的巨大障碍。但是由于之前没有资金积累，职工缴纳的个人账户资金多被挪用于弥补旧体制的“资金黑洞”，发放已退休职工的养老工资，所以形成个人账户的空账现象，个人账户空账问题，山东省也不例外。（二）农民工社会保障问题山东省既是人口大省，又是劳动力大省，山东现有农民工 1200 多万人，接近全国农民工总量的十分之一。目前，山东省还没有出台有关外出农民工社会保障的法规，仅仅是某些地市以政府文件的形式作出笼统的规定，操作性不强。2此外，对于外出务工人员在外省市缴纳的
17、的社会保险费用，山东省还没有建立一套完善的制度，予以连续管理，不仅打击了农民工缴纳社会保险费用的积极性，而且，对山东省农村日益临近的人口老龄化问题解决埋下了隐患。（三）农村人口参加农村社会养老保险的比例缺乏准确统计近年来，由于工业经济的发展，工业征用农地政策的变动、进入老龄人群数目年年变动幅度大以及户籍制度的调整，每年农村人口的数目都在变动，农村人口参加农村社会养老保险的比例变动不规则，政府部门没有确切的统计数据山东省劳动和社会保障厅农保处的张明辉处长介绍，近几年，山东省农村人口参加农村社会养老保险的比例，大致在 42%，但是，这仅仅是富有专业经验的官员的经验数据。另据山东省人大常委会的统计，
18、截止 2006 年底，山东省全省参保农民达到 1067 万人，领取养老金的农民 68 万人。数据统计存在明显的冲突：山东省 2006 年农村人口数为 6066 万，按照参加农村社会养老保险 42%的比例计算，山东省全省参保农民应该达到 2547.7 万人，而非 1067 万人。农村人口参加农村社会养老保险的比例数，直接关系将来社会保险基金的收支，决定着山东省农村社会保障的发展进程。（四）社保基金监管体制运行成本过高我国现行的养老保险基金监管制度是以行政监管为核心、审计监管和社会监管为补充的三位一体的养老保险监管体系。这种监管体系，在一定程度上对于规范、管理和使用养老保险基金起到了非常重要的作用
19、，但是，“三方”监管体制的成本也是巨大的。首先，“三方”监管的主管部门缺乏统一规划，相互协调较差，经常会出现一个地区、一个项目刚刚由一个监管部门检查完毕，另一个监管部门又开始检查。这种各自为战、重复监管现象，不仅造成了社会资源的极大浪费，而且严重干扰了被检查者的日常工作。其次，在实际监管工作中，“三方”监管部门对于监管的范围、内容、重点，所查出的违纪违规问题，先进的监管理念和监管方式等监管信息不能充分交流和共享，致使养老基金监管逐渐陷入孤军作战、流于形式的怪圈之中。再次，我国养老基金的监管缺乏有效的风险监测、评价、预警和防范系统，没有实现非现场监管和现场检查的有效结合，导致监管缺乏规范化和系统
20、化。四、进一步完善山东省社保基金运营、监管的建议一是完善规章制度，强化基础工作。根据地方实际情况，在国家法律法规的既定框架内，制定相应的基金管理规程和基金财务管理制度，重点组织开展农保信息数据清查核对工作，摸清基金底数，使各项基金“量入为出”。其次，要完善信息披露系统，具体内容应包括基金的年收入是多少、总支出是多少、收入来源中单位和个人缴费各占多少、财政补贴有多少等，加大基金运营的透明度，以缓解基金的监管难度。二是强化基金监管，规范运作行为。依照目前的规定，社保基金必须通过存入国有银行、购买国债等方式，实现保值增值，禁止将基金直接投资企业、留存、挪用、抵押、担保，不得委托理财，不得以个人名义将
21、大额基金长期存滞在活期账户。然而，随着我国资本市场的不断发展和完善，只有拓宽投资方式，优化投资组合，在确保安全的前提下，将社保基金投资于资本市场，才能获取中国资本市场发展的红利。因此，基金投向何处、以何种方式投资、投资比例是多少，这些问题将是山东省社保基金运营监管的发展重点。三是加强和完善社保基金核算及经办机构内部控制工作。进一步完善内部控制机制，对业务运行控制、基金财务控制、信息系统控制、内部控制的监督检查、业务统计报表等方面做出了明确的规定和要求，特别是对基金收缴、支付业务过程中的货币资金收支、基金稽核以及财务授权批准实施过程中的批准方式、权限的设置等方面，建立严格的分级授权批准制度。通过
22、经办机构日常报表和分析，及时掌握基金的收支、结余情况及基金预算执行情况。定期抽调人员，对经办机构的基金管理情况进行现场监督检查，及时发现问题，督促整改落实。四是深化改革，建立“三位一体”的社会监管体系。加强监管体制改革，建立以养老保险基金投资管理机构内部监管为核心，社会监管和国家监管为补充的全方位的养老保险监管体系。监管机构之间既要分工，又要协作。劳动保障、财政、审计、税务和人民银行要履行各自的职责，分别从不同的角度来加强对社会保障基金管理和运营机构的监督检查，实施对社会保险费征缴、保险金发放、基金管理和运营各个环节的全面监管；要定期召开监管联席工作会议，相互交流监管信息，可以采取一方牵头，多方参加的方式，加强各监管机构之间的横向联系，协同作战。在建立现代监管体系框架时，要注重实现养老基金监管的战略性、前瞻性和有效性。
