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解读新水土保持法,省水土保持监测中心 廖承彬
二〇一二年八月 杭州,提 纲,一、新水土保持法的主要架构
二、新水土保持法的主要制度,第十一届全国人大常委会第十八次会议，以154票赞成、2票反对、3票弃权高票通过了修订后的水土保持法。这是我国水土保持事业发展的重要里程碑。,共计6章42条
● 总 则（11条）
● 预 防（9条）
● 治 理（8条）
● 监 督（3条）
● 法律责任（9条）
● 附 则（2条）,原《水土保持法》的构成,新《水土保持法》的架构,,新法立法目的由“发展生产”上升到“保障经济社会可持续发展”的高度。
针对水土保持工作中遇到的工作统筹规划不够、预防和治理的措施不够完善、重点预防和治理的区域及对象不够全面、监测体系和监督措施不够完善等问题，新法逐一给出了破解之道。新法共7章60条，比原法增加了“规划”一章和18条规定。,第一章 总则,,由原法11条修订为9条，对立法宗旨、工作方针、调整对象、基本原则和适用范围等重要内容进行了补充和完善，建立了水土流失重点防治区制度，明确了流域管理机构水土保持职责。
增加了规划一章，共6条，对规划的编制、审批、实施等做出明确规定，进一步强化了规划的法律地位。
本章共14条，较原法增加5条，进一步强化了预防为主、保护优先的水土保持工作方针，增加了特定区域的禁止性或限制性规定，完善了水土保持方案制度，明确了方案编制资质管理制度和水土保持设施验收制度。,第二章 规划,第三章 预防,第四章 治理,,本章共10条，虽仅增加2条，但强化了国家重点治理工程，完善水土保持投入保障机制，增加了水土保持补偿的规定，细化了水土流失防治的技术路线 。
本章共7条，比原法增加4条，建立了监测制度和监测资质管理制度，细化了监督检查措施。
本章共12条，比原法9条增加了3条，从完善法律责任种类、增加责任追究方式、提高处罚力度、增强可操作性等方面，重点解决了守法成本高、违法成本低、执法难度大的问题。
第七章 附则 明确了单设水土保持机构的法律地位,第五章 监测和监督,第六章 罚则,1、目标责任制和考核奖惩制度
2、水土流失调查制度
3、水土流失重点防治区制度
4、水土保持规划制度
5、崩塌滑坡危险区和泥石流易发区公告制度
6、地貌植被保护制度
7、陡坡禁垦制度
8、水土保持方案制度
9、水土保持“三同时”制度
10、生产建设项目水土保持设施验收制度
11、水土保持重点工程建设和运行管护制度
12、水土保持生态效益补偿制度
13、水土保持补偿费制度
14、水土保持监督检查制度
15、水土保持监测公告制度
16、生产建设项目水土保持监测制度
17、其他制度（宣传、教育、科技推广、举报、表彰和奖励、公众参与、行政代履行制度等）,新法的主要制度,,法律规定
第四条 国家在水土流失重点预防区和重点治理区，实行地方各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度。
目的意义
促进地方政府对水土保持工作的重视和领导。
把水土流失防治任务定量化、指标化，把各级、各部门的责任层层分解并落实。
增加政府水土保持工作的透明度。
把完成水土保持任务的情况作为评价各级政府工作的内容之一，严格考核奖惩，促进责任政府的建设。,1、目标责任制和考核奖惩制度,,,,地方各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度，包括,明确制度适用范围,具体考核奖惩措施,明确制度责任标准,适用范围
上一级人民政府在其确定的重点预防区和重点治理区范围内，对下一级人民政府进行考核和奖惩,具体措施
水土保持工作目标任务完成情况作为评价指标，确定考核程序，将考核结果与奖惩挂钩,责任标准
预防保护、监督管理
综合治理、监测预报
宣传教育、科学技术
水土保持方案编报率、实施率和验收率
水土保持投入占财政收入的比例等,实施水土保持目标责任制和考核评价制的具体内容,,法律规定
第十一条 国务院水行政主管部门应当定期组织全国水土流失调查并公告调查结果。
省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门负责本行政区域的水土流失调查并公告调查结果，公告前应当将调查结果报国务院水行政主管部门备案。,2、水土流失调查制度,水土流失调查及其公告是水土保持工作的重要基础
有利于各级政府掌握水土流失状况，为制定防治方略和宏观经济政策提供重要支撑
水土流失调查结果的公告内容
水土流失调查及其公告的主体
国家级：水利部
省 级：省级水行政主管部门
全国水土流失调查及其公告与省级水土流失调查及其公告的关系
省级调查与公告一般应服从全国性定期调查的总体部署
省级水行政主管部门在水土流失调查结果公告前须向水利部备案,,（一）水土流失重点防治区的划分与公告
法律规定
第十二条 县级以上人民政府应当依据水土流失调查结果划定并公告水土流失重点预防区和重点治理区。
对水土流失潜在危险较大的区域，应当划定为水土流失重点预防区；对水土流失严重的区域，应当划定为水土流失重点治理区。,3、水土流失重点防治区制度,划分水土流失重点防治区是开展水土保持工作的重要基础
划分目的:实行分区防治，分类指导，有效开展水土流失预防和治理。
划定并公告水土流失重点防治区是县级以上人民政府的一项职责
经政府划定并公告的水土流失重点防治区，既具有法律效力，又是科学开展防治工作的重要依据
划定水土流失重点预防区和重点治理区的依据
水土流失重点防治区分为四级，即国家级、省级、市级和县级,（二）水土流失重点防治区的保护和治理
法律规定
第二十一条 禁止毁林、毁草开垦和采集发菜。禁止在水土流失重点预防区和重点治理区铲草皮、挖树兜或者滥挖虫草、甘草、麻黄等。
第二十四条 生产建设项目选址、选线应当避让水土流失重点预防区和重点治理区；无法避让的，应当提高防治标准，优化施工工艺，减少地表扰动和植被损坏范围，有效控制可能造成的水土流失。
第三十条 国家加强水土流失重点预防区和重点治理区的坡耕地改梯田、淤地坝等水土保持重点工程建设，加大生态修复力度。,禁止在水土流失重点预防区和重点治理区铲草皮、挖树兜。
禁止在水土流失重点预防区和重点治理区滥挖虫草、甘草、麻黄。
生产建设项目在选址选线时应当避让重点预防区和重点治理区。
国家加强在水土流失重点预防区和重点治理区水土保持重点工程建设。,,（一）水土保持规划的内容、分类及效力
法律规定
第十三条 水土保持规划的内容应当包括水土流失状况、水土流失类型区划分、水土流失防治目标、任务和措施等。
水土保持规划包括对流域或者区域预防和治理水土流失、保护和合理利用水土资源作出的整体部署，以及根据整体部署对水土保持专项工作或者特定区域预防和治理水土流失作出的专项部署。
第十四条 水土保持规划一经批准，应当严格执行；经批准的规划根据实际情况需要修改的，应当按照规划编制程序报原批准机关批准。,4、水土保持规划制度,水土保持规划的内容
一是要系统分析评价区域水土流失的强度、类型、分布、原因、危害及发展趋势，全面反映水土流失状况。
二是要根据规划范围内各地不同的自然条件、社会经济情况、水土流失及发展趋势，进行水土流失类型区划分和水土保持区划，确定水土流失防治的主攻方向。
三是根据区域自然、经济、社会发展需求，因地制宜，合理确定水土流失防治目标。一般以量化指标表示，如新增水土流失治理面积、林草覆盖率、减少土壤侵蚀量、水土流失治理度等。
四是分类施策，确定防治任务，提出防治措施，包括政策措施、预防措施、治理措施和管理措施等。,水土保持规划的分类
总体规划 ：对行政区域或者流域预防和治理水土流失、保护和合理利用水土资源作出的整体部署。
专项规划 ：根据整体部署对水土保持某一专项工作或者某一特定区域预防和治理水土流失作出的专项部署 ，专项规划应当服从总体规划 。,水土保持规划的效力
经批准的水土保持规划是水土保持工作的总体方案和行动指南，具有法律效力，违反了水土保持规划就是违法。
水土保持规划所确定的目标任务，应当纳入政府目标责任和考核奖惩体系，政府及相关部门如不采取有效措施予以实现，是一种行政不作为。
水土保持规划所划定的水土流失重点防治区及其确定的对策措施，政府及有关部门、相关利害关系人应当服从和落实。,（二）水土保持规划的编制
法律规定
第十四条 县级以上人民政府水行政主管部门会同同级人民政府有关部门编制水土保持规划，报本级人民政府或者其授权的部门批准后，由水行政主管部门组织实施。
第十条 水土保持规划应当在水土流失调查结果及水土流失重点预防区和重点治理区划定的基础上，遵循统筹协调、分类指导的原则编制。
第十三条 编制水土保持规划，应当征求专家和公众的意见。,编制主体
水土保持规划由水行政主管部门牵头负责，会同发展改革、财政、林业、农业等部门编制。
编制的基础
水土流失调查结果和重点防治区的划定是编制水土保持规划的基础
水土流失调查结果主要包括水土流失的分布、类型、面积、成因、程度、危害、发生发展规律以及防治情况等。
编制的原则
统筹协调
分类指导
编制水土保持规划应当征求专家和公众的意见,（三）水土保持规划与相关规划的关系
法律规定
第十三条 水土保持规划应当与土地利用总体规划、水资源规划、城乡规划和环境保护规划等相协调。
第十五条 有关基础设施建设、矿产资源开发、城镇建设、公共服务设施建设等方面的规划，在实施过程中可能造成水土流失的，规划的组织编制机关应当在规划中提出水土流失预防和治理的对策和措施，并在规划报请审批前征求本级人民政府水行政主管部门的意见。,规划协调：土地利用总体规划、水资源规划、城乡规划和环境保护规划等
有关规划的水土保持要求：基础设施建设、矿产资源开发、城镇建设、公共服务设施建设等规划中，应提出水土流失预防和治理的对策和措施，并在规划报请审批前征求本级人民政府水行政主管部门的意见。,（四）水土保持规划是开展水土保持工作的重要依据
法律规定
第十六条 地方各级人民政府应当按照水土保持规划，采取封育保护、自然修复等措施，组织单位和个人植树种草，扩大林草覆盖面积，涵养水源，预防和减轻水土流失。
第二十五条 在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案。
第三十三条 国家鼓励单位和个人按照水土保持规划参与水土流失治理，并在资金、技术、税收等方面予以扶持。,开展封育保护、自然修复和植树种草应当按照批准的水土保持规划实施
开展水土流失治理应遵循经批准的水土保持规划
“容易发生水土流失的其他区域”应由水土保持规划确定,,法律规定
第十七条 地方各级人民政府应当加强对取土、挖砂、采石等活动的管理，预防和减轻水土流失。
禁止在崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区从事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活动。崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区的范围，由县级以上地方人民政府划定并公告。崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区的划定，应当与地质灾害防治规划确定的地质灾害易发区、重点防治区相衔接。,5、崩塌滑坡危险区和泥石流易发区公告制度,地方各级人民政府要承担对本辖区内的取土、挖砂、采石等活动的管理责任
崩塌、滑坡、泥石流属于混合侵蚀，是重力、水力等营力共同作用的水土流失形式，具有突发性、历时短、危害严重等特点
本法规定崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区的范围，应由县级以上地方人民政府进行划定并予以公告,,法律规定
第十八条 水土流失严重、生态脆弱的地区，应当限制或者禁止可能造成水土流失的生产建设活动，严格保护植物、沙壳、结皮、地衣等。
在侵蚀沟的沟坡和沟岸、河流的两岸以及湖泊和水库的周边，土地所有权人、使用权人或者有关管理单位应当营造植物保护带。禁止开垦、开发植物保护带。
第二十一条 禁止毁林、毁草开垦和采集发菜。禁止在水土流失重点预防区和重点治理区铲草皮、挖树兜或者滥挖虫草、甘草、麻黄等。
第二十二条 林木采伐应当采用合理方式，严格控制皆伐；对水源涵养林、水土保持林、防风固沙林等防护林只能进行抚育和更新性质的采伐。,6、地貌植被保护制度,地貌和植被具有较强的水土保持功能，必须切实加以保护；
严格保护水土流失严重、生态脆弱区地貌植被；
积极营造和禁止开垦、开发植物保护带；
加强水源涵养林、水土保持林、防风固沙林的保护。,,法律规定
第二十条 禁止在二十五度以上陡坡地开垦种植农作物。在二十五度以上陡坡地种植经济林的，应当科学选择树种，合理确定规模，采取水土保持措施，防止造成水土流失。
省、自治区、直辖市根据本行政区域的实际情况，可以规定小于二十五度的禁止开垦坡度。禁止开垦的陡坡地的范围由当地县级人民政府划定并公告。,7、陡坡禁垦制度,必须禁止开垦陡坡地；
25度以上的陡坡地种植经济林必须满足相应水土保持要求；
省、自治区、直辖市根据本行政区域的实际情况，可以规定小于二十五度的禁止开垦坡度。,,法律规定
第二十五条 在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案，报县级以上人民政府水行政主管部门审批，并按照经批准的水土保持方案，采取水土流失预防和治理措施。没有能力编制水土保持方案的，应当委托具备相应技术条件的机构编制。
水土保持方案应当包括水土流失预防和治理的范围、目标、措施和投资等内容。
水土保持方案经批准后，生产建设项目的地点、规模发生重大变化的，应当补充或者修改水土保持方案并报原审批机关批准。水土保持方案实施过程中，水土保持措施需要作出重大变更的，应当经原审批机关批准。
生产建设项目水土保持方案的编制和审批办法，由国务院水行政主管部门制定。,8、水土保持方案制度,第二十四条 生产建设项目选址、选线应当避让水土流失重点预防区和重点治理区；无法避让的，应当提高防治标准，优化施工工艺，减少地表扰动和植被损坏范围，有效控制可能造成的水土流失。
第二十六条 依法应当编制水土保持方案的生产建设项目，生产建设单位未编制水土保持方案或者水土保持方案未经水行政主管部门批准的，生产建设项目不得开工建设。,水土保持方案编报范围、主体
范围：水土保持方案编报范围不仅包括山区、丘陵区、风沙区，还包括水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域。
主体：在上述区域开办可能造成水土流失的生产建设项目的生产建设单位。
水土保持方案编制机构
生产建设单位没有能力编制水土保持方案的，应当委托具备相应技术条件的机构编制。,水土保持方案的内容
水土保持方案的审批
水土保持方案的变更
水土保持方案是生产建设项目开工建设的前置条件,,法律规定
第二十七条 依法应当编制水土保持方案的生产建设项目中的水土保持设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。
水土保持“三同时”制度的意义
督促生产建设单位在生产建设全过程落实水土保持防治要求的一种保障制度
同时设计：项目建议书、可行性研究、初步设计、技施设计等
同时施工：总体同步，弃渣防护需“先拦后弃”
同时投入使用,9、水土保持“三同时”制度,,法律规定
第二十七条 生产建设项目竣工验收，应当验收水土保持设施；水土保持设施未经验收或者验收不合格的，生产建设项目不得投产使用。
水土保持设施验收效力
生产建设项目竣工验收的前置性专项验收
生产建设项目投产使用的前置性条件,10、生产建设项目水土保持设施验收制度,,法律规定
第三十条第二款 县级以上人民政府水行政主管部门应当加强对水土保持重点工程的建设管理，建立和完善运行管护制度。
必要性
确保工程建设质量，保证工程安全运行和正常发挥效益。已建成的水土保持重点工程，淤地坝、梯田、谷坊等工程措施和水土保持林草等植物措施如果缺乏必要的管理维护，不但其正常的水土保持效益难以发挥，水土保持投入也无谓浪费，而且有的工程措施还可能产生稳定安全问题，甚至威胁群众生命财产安全。
实施要点
主体、对象、责任、内容和要求等。,11、水土保持重点工程建设和运行管护制度,,法律规定
第三十一条 国家加强江河源头区、饮用水水源保护区和水源涵养区水土流失的预防和治理工作，多渠道筹集资金，将水土保持生态效益补偿纳入国家建立的生态效益补偿制度。
必要性
根据水土保持生态系统服务价值、建设和保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整水土保持生态建设和经济建设相关各方之间利益关系的经济政策。
在流域上下游等区域间既公平承担水土流失预防和治理责任，同时也公平享受水土保持和生态建设成果（效益）。
国家建立和完善水土保持生态效益补偿机制，有利于解决生态保护和建设资金短缺的问题，促进区域协调发展，缓解不同地区因资源禀赋、生态功能定位不同导致的发展不平衡问题，促进共同富裕，实现生态和经济建设双赢。
2006年、2008年、2009年、2010年中央一号文件和国务院国发[1993]5号文件，都明确提出了建立水土保持生态效益补偿机制的要求。
实施要点
开展研究探索，确保纳入国家生态效益补偿制度。,12、水土保持生态效益补偿制度,,法律规定
第三十二条 在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动，损坏水土保持设施、地貌植被，不能恢复原有水土保持功能的，应当缴纳水土保持补偿费，专项用于水土流失预防和治理。专项水土流失预防和治理由水行政主管部门负责组织实施。,13、水土保持补偿费制度,缴纳对象：开办需要编制水土保持方案的生产建设项目或者从事其他可能造成水土流失活动的单位和个人。
计征范围：生产建设活动中损坏水土保持设施和地貌植被，致使其水土保持功能丧失或者降低，且不能恢复其原有水土保持功能的，都应缴纳水土保持补偿费。
水土保持设施、地貌植被：水土保持设施是指具有预防和治理水土流失功能的各类人工建筑物和人工植被的总称；天然植被是指天然形成的地表及其植物附着物，如各种天然植被以及沙地、戈壁、高寒山地等生态敏感地区、生态脆弱地区的沙壳、结皮、地衣等。,水土保持功能：水土保持设施、地貌植被所发挥或蕴藏的有利于保护水土资源、防灾减灾、改善生态、促进社会进步等方面的作用。
补偿的原则：一是满足开展预防和治理水土流失的需要，保证本地区水土保持功能总体上不降低、水土流失状况总体上不恶化；二是弥补损失水土保持功能的需要；三是发挥经济调控、导向作用的需要，具有一定的力度，以促进生产建设单位或者个人最大限度地约束自己的行为方式，减少水土保持设施、地貌植被的占压、损坏范围。,,法律规定
第四十三条 县级以上人民政府水行政主管部门负责对水土保持情况进行监督检查。流域管理机构在其管辖范围内可以行使国务院水行政主管部门的监督检查职权。
第二十九条 县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构，应当对生产建设项目水土保持方案的实施情况进行跟踪检查，发现问题及时处理。
第四十四条 水政监督检查人员依法履行监督检查职责时，有权采取下列措施：
（一）要求被检查单位或者个人提供有关文件、证照、资料；
（二）要求被检查单位或者个人就预防和治理水土流失的有关情况作出说明；
（三）进入现场进行调查、取证。
被检查单位或者个人拒不停止违法行为，造成严重水土流失的，报经水行政主管部门批准，可以查封、扣押实施违法行为的工具及施工机械、设备等。
第四十五条 水政监督检查人员依法履行监督检查职责时，应当出示执法证件。被检查单位或者个人对水土保持监督检查工作应当给予配合，如实报告情况，提供有关文件、证照、资料；不得拒绝或者阻碍水政监督检查人员依法执行公务。,14、水土保持监督检查制度,,实施要点
县级以上人民政府水行政主管部门是水土保持监督检查的主体
水政监督检查人员是水行政监督检查人员的简称。
被监督检查的人员，须按照法律规定配合监督检查工作。
实施查封、扣押实施违法行为的工具及施工机械、设备是行政强制措施，须在被检查单位和个人拒不停止违法行为时，报经水行政主管部门批准后方可实施。
流域管理机构是国务院水行政主管部门的派出机构。按照本法第五条和本条规定，流域管理机构在其管辖范围内可以行使国务院水行政主管部门的水土保持监督检查职权。,,法律规定
第四十二条 国务院水行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门应当根据水土保持监测情况，定期对下列事项进行公告：
（一）水土流失类型、面积、强度、分布状况和变化趋势；
（二）水土流失造成的危害；
（三）水土流失预防和治理情况。,15、水土保持监测公告制度,实施要点
发布公告是水利部和省级水行政主管部门的法定职责。
发布公告对制定水土流失防治与生态建设政策、编制水土保持规划、评价与检查水土保持及生态建设重大工程成效、实行政府水土保持目标责任制、保证社会公众充分享有知情权、参与权、监督权，都具有重要作用。
依法开展区域和流域水土保持监测、生产建设项目水土流失监测、定期组织全国水土流失调查，是公告的基础和数据来源。
水利部和省级水行政主管部门建立和完善水土保持监测信息发布和共享机制。市级、县级水行政主管部门也可根据需要，开展水土保持监测公告工作。
自2005年以来，水利部每年都发布水土保持公报，一些省级水行政主管部门也陆续发布了水土保持公报。,,法律规定
第四十一条 对可能造成严重水土流失的大中型生产建设项目，生产建设单位应当自行或者委托具备水土保持监测资质的机构，对生产建设活动造成的水土流失进行监测，并将监测情况定期上报当地水行政主管部门。
从事水土保持监测活动应当遵守国家有关技术标准、规范和规程，保证监测质量。,16、生产建设项目水土保持监测制度,实施要点
大中型生产建设项目是水土保持监测的重点
生产建设单位自身具有水土保持监测能力的，可以自行对生产建设活动造成的水土流失进行监测；也可以委托具备水土保持监测资质的机构进行监测。
生产建设单位定期将监测成果报告当地水行政主管部门，当出现水土流失隐患和重大危害事件时，须立即向当地水行政主管部门报告。
生产建设单位开展水土保持监测应当承担相应的费用。同时，县级以上人民政府水行政主管部门水土保持监测机构，可以根据工作需要，对其所属行政区内生产建设项目水土流失情况开展监测，监测成果作为评价生产建设项目水土保持工作的重要依据，监测费用应当由各级政府承担。,宣传制度
教育制度,17、其他制度,法律规定
第六条 各级人民政府及其有关部门应当加强水土保持宣传和教育工作，普及水土保持科学知识，增强公众的水土保持意识。,科技推广制度
法律规定
第七条 国家鼓励和支持水土保持科学技术研究，提高水土保持科学技术水平，推广先进的水土保持技术，培养水土保持科学技术人才。
举报制度
法律规定
第八条 任何单位和个人都有保护水土资源、预防和治理水土流失的义务，并有权对破坏水土资源、造成水土流失的行为进行举报。,表彰和奖励制度
公众参与制度
法律规定
第九条 国家鼓励和支持社会力量参与水土保持工作。对水土保持工作中成绩显著的单位和个人，由县级以上人民政府给予表彰和奖励。
第十三条第四款 编制水土保持规划，应当征求专家和公众的意见。,行政代履行制度
法律规定
第五十五条 违反本法规定，在水土保持方案确定的专门存放地以外的区域倾倒砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，限期清理，按照倾倒数量处每立方米十元以上二十元以下的罚款；逾期仍不清理的，县级以上地方人民政府水行政主管部门可以指定有清理能力的单位代为清理，所需费用由违法行为人承担。
第五十六条 违反本法规定，开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动造成水土流失，不进行治理的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令限期治理；逾期仍不治理的，县级以上人民政府水行政主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法行为人承担。,谢 谢！,
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