1、1 青岛市 2014 年至 2016 年 “菜篮子 ”专项资金 政策评 价 报告 为对青岛市 “菜篮子 ”政策 做进一步了解，加强 专项资金 项目管理，提高资金使用效率和效益，我们委托山东利安达东信会计师事务所有限公司对我市 2016 年 “菜篮子 ”专项资金 政策项目 开展了绩效评价 工作 。评价工作自 2017 年 8月启动， 2017 年 11 月结束。经评价，我市 “菜篮子 ”专项资金 政策 项目绩效得分 80.10 分 ，等级为 “基本有效 ”。现将有关情况做如下说明： 一、 政策 背景及概况 （一）政策背景 为缓解中国副食品供应偏紧的矛盾，农业部于 1988 年提出建设“菜篮子工
2、程 ”。一期工程建立了中央和地方的肉、蛋、奶、水产和蔬菜生产基地及良种繁育、饲料加工等服务体系，以保证居民一年四季都有新鲜蔬菜吃。到二十世纪九十年代中期之前， “菜篮子 ”产品持续快速增长，从根本上扭转了中国副食品供应长期短缺的局面。 1999 年，国内 “菜篮子 ”供求形势已经从长期短缺转变为供求基本平衡、丰年有余，这标志着我国 “菜篮子 ”工程正进入一个新的发展阶段。为适应形势变化、满足城乡居民对 “菜篮子 ”产品日益提高的要求，经国务院同意，国务院办公厅制定关于统筹推进新一轮 “菜篮子 ”工程建设的意见。意见指出 “菜篮子工 程 ”总体目标为：实现生产布局合理、总量满足需求、品种更加丰富
3、、季节供应均衡；直辖市、省会城市、计划单列市等大城市 “菜篮子 ”产品的自给水平保持2 稳定并逐步提高；农区 “菜篮子 ”生产基地建设得到加强，流通条件进一步改善；产区和销区的利益联结机制基本建立，现代流通体系基本形成； “菜篮子 ”产品基本实现可追溯，质量安全水平显著提高；市长负责制进一步落实，供应保障、应急调控、质量监管能力明显增强。 （ 二 ） 政策 概况 为做好北方地区冬春两季蔬菜市场保供稳价工作，国家发展改革委、财政部、农业部、商务部联合下发了关于建立北方大城 市冬春蔬菜储备制度的通知（发改经贸 2011252 号），要求华北、东北、西北地区城区人口在 100万以上的大城市，结合本地
4、实际情况，坚持市场化运作方式，因地制宜的建立冬春蔬菜储备制度。同时，要求相关城市政府通过给予适当补贴和扶持等方式，确保储备蔬菜调得进、存得好、销得出，建立冬春蔬菜储备的长效机制。 青岛市政府深入贯彻国家 “菜篮子 ”工程总体部署，建立由市发改、农业、商务、财政等市直部门和各区市政府组成的青岛市 “菜篮子 ”工程建设领导小组，以加强组织领导，积极推进生产基地建设，搞活市场流通，强化运行调控，切实 保障市场蔬菜供应。 青岛市商务局根据关于建立北方大城市冬春蔬菜储备制度的通知及青岛市 “菜篮子 ”工程建设领导小组下发的年度全市 “菜篮子 ”工作意见、结合青岛市 “菜篮子 ”商品生产和市场供应特点，组
5、织 “菜篮子 ”商品季节性及应急性收储和投放、开展全市 “农超对接 ”洽谈活动、“阳光食品工程 ”网上招投标及肉品流通管理等工作。 3 二 、主要指标完成情况 1、政策目标相关性 2014 年青岛市人民政府下发了关于加强 “菜篮子 ” 工程建设的意见，制定了菜篮子 ”工程 2014年的主要目标以及到 2016 年、 2020年的目标。青岛市 “菜篮子 ”工程建设领导小组 2014-2016 年分别制定全市 “菜篮子 ”工程建设工作意见，制定每年的政策目标。 2014年按照 “安全第一、保障供应、稳定价格、惠民便民 “的工作目标，提升菜篮子工程建设水平、大力发展农产品生产、完善市场服务体系、促进
6、现代产销流通、加快从农田到餐桌全程可追溯的菜篮子供应链体系建设。2015 年按照 “安全第一、保障供应、丰富市场、稳定价格、惠民便民 ”的工作目标，提高菜篮子商品生产能力、优化产品结构、完善服务体系、促进现代流通、保障有效供给、切实满足群众消费需求。 2016年围绕确保菜篮子市场供应、质 量安全、运行稳定目标，以创新意识、“互联网 +”思维和 “用外贸标准办内贸 ”的工作机制，提高菜篮子商品生产能力、优化产品结构、完善服务体系、促进现代流通、保障有效供给。 根据每 年工作目标，布置本年重点任务，把目标细化分解为具体的指标，目标清晰、可衡量（如：按照市区人口规模，保证满足 5-7天消费需求，全年
7、安排总量为 2.35万吨的蔬菜、猪肉、豆制品储备）。青岛市 商务局在每季的商品储备工作通知中，从品种 、数量、质量、时间、日常管理、工作要求等方面，对目标进行了细化 。 每年分 “冬季 ”和 “夏淡季 ”两个时期分别安排商品储备工 作，下发储备通知。 青4 岛市 每两年安排一次招投标、定期走访检查承储企业，召开储备工作会议，综合考虑企业的资质、储备能力等因素，定性定量的分摊承储任务。每年的储备规模达到总目标要求。 青岛市商务局在每季的储备任务下达后，联合蔬菜办、财政局企业处、商务局财规处、安排商品储备检查工作，为保质保量完成储备投放任务做保障。储备投放期间，承储企业按要求做好储备商品的进销存管
8、理和记录，并且在蔬菜市场监测系统中按日上报投放数量。2014 年夏淡季实际存储量 8,800吨 、 2015 年和 2016年分别储备 2.37万吨、 2.615 万吨， 并按要求时间进行投放，未发生质量问题和投诉事件。 2、政策执行效率性 “菜篮子” 政策覆盖层级包括青岛市人民政府、青岛市商务局、财政局等多个部门及各区政府、承储企业、消费者 。但是政策规划只是涉及到市区人口，没有考虑其他地域需求。 投放点主要集中在市区的某些超市和农贸市场，不能满足广大居民需要。 根据青岛市统计局获取的青岛市区人口数，测算市区实际需求数量，与储备要求数量进行比对， 不能满足需求。 青岛市商务局每年制定的储备投
9、放任务中订立明确的计划进度安排，实际储备投放工作也能够在各时间节点及时完成；承储企业和商务局基 本按照各阶段规定流程执行任务。储备通知和已经签订的合同中规定了相应的储备品种、储备时间、储备方式、储备规模； 蔬菜办和商务局采取了储备数量及质量验收与样地详查等必需的措施5 或手段对 “菜篮子 ”储备效果进行质量检查；承储企业及时出具批次监测报告并及时归档保存； 承储企业及时登记商品储备明 细账并准确完整录入蔬菜市场监控系统；各期储备商品产品无质量投诉 ； 聘用社会监督员对 “菜篮子 ”投放效果进行了监督检查 ，效果不突出。 每个储备季度， 根据青岛市 “菜篮子 ”商品储备专项资金管理办法中提出的蔬
10、菜、肉类等储备商品的补贴标准， 对承储企业进行补贴 ，补贴资金 及时到达项目单位。 2014 年夏淡季、 2015、 2016 年分别补贴给承储企业 550 万元 、 1055 万元、 1080 万元。 3、政策执行效益性 “菜篮子 ”工程本着服务居民，以降低肉菜价格为目的的宗旨，努力实现农超对接，使居民的生活更加便利，在这个过程中，参加农超对接的超市均不同程度的节约了成本，但相对来说效果有限。 通过对社会居民随机发放的调查问卷综合分析得知， “菜篮子 ”工程的宣传范围及力度有限、居民对 “肉菜追溯系统 ”了解和使用有限、 居民对 “菜篮子 ”工程质量的满意度 不高 。 三 、 评价结果 1、
11、肉菜储备政策具有积极作用： （ 1）应急及调控手段。 建立冬春蔬菜储备制度，是菜篮子工程的重要组成部分，也是健全 “菜篮子 ” 市长负责制的重要组成部分，也是提高政府调控市场能力的重要手段。近年来，随着北方设施蔬菜的发展和 “南菜北运 ”体系的建立，市场上一年四季均有鲜菜销售，城市居民消费习惯也发生很6 大改变，基本上少有存菜。而冬夏两季是青岛市的蔬菜生产淡季，也是影响蔬菜运输的突发自然灾害的频发期，容易出现供应偏紧、价格上涨情况，而适量的肉菜储备可以起到平抑物价、保障供应的作用，从而保证人民群众生产生活以及社会的 稳定。 （ 2）储备商品由于有政府背书，百姓对其质量更放心 青岛市 “菜篮子
12、”工作小组制定的年度全市 “菜篮子 ”工作意见以及青岛市人民政府办公厅关于进一步加强和完善市级 “菜篮子 ”商品政府储备管理的实施意见（青政办发【 2016】 7 号）等文件中对承储企业的资质、储备商品的质量以及监管等方面都做了规定，并要求对于储备商品的出入库要有质量检测，而且青岛市商务局在实施商品储备工作的同时引入了社会监督员制度，聘请百姓对商超及菜场进行监督，以上的各种政策和做法相当于给储备商品的质量进行了背书，消费群体对储备商品的质量比 较信任。 （ 3）提高了承储企业储备积极性 中标成为 “菜篮子 ”商品的承储企业，一方面可以按照储备量得到一定补贴，另一方面也提高了承储企业的知名度，所
13、以提高了储备企业参与的积极性。我们对承储企业进行了走访调查，目前已收到 7家承储企业反馈确认，均有意愿继续参加政府储备工作。 2、政策局限性： （ 1）储备对平抑物价作用较小 青岛市对 “菜篮子 ”储备商品市场投放价格做了规定，要求蔬菜价格在基础 价 上下浮 10%，豆制品和肉类原则上不得高于抚顺路批发市7 场当天销售价格，价差幅度较小，且无价差补贴，由承储企业自负盈亏，对上市价格 的控制力度较小。对比同类储备政策，河北省实行省市两级肉菜储备投放和补贴销售，以低于市场价格在全省范围投放省市两级肉、菜储备， 2014 年以每公斤低于市场价格 2元补贴销售 100万公斤猪肉，以低于市场 20%以上
14、价格补贴 100 万元销售蔬菜，在政府的带动下，储备企业和承担投储和补贴销售企业积极履行社会责任，加大了让利幅度 。 2014 年春节河北省储备蔬菜的销售价格普遍低于市场价格 30%以上，猪肉低于市价 3-4元，相比之下，青岛市 “菜篮子 ”储备投放平抑物价的作用相对较弱。 （ 2）仅考虑城区，未覆盖全青岛市 从每年的投放地点 来看， 青岛市 “菜篮子 ”储备投放覆盖范围为市南区、市北区、李沧区、崂山区、城阳区和黄岛，未覆盖莱西市、即墨 区、平度市、 及胶州市等地区。 （ 3）宣传力度不够。 根据对 980份 有效调查问卷中统计结果，对 “菜篮子 ”工程有所了解的比例为 68.78%，有 31
15、.22%的受访者完全不知道或仅仅听说过 “菜篮子 ”工程，有 54.80%的人听说过 “菜篮子 ”商品储备。由于宣传力度不够，导致很多市民对菜篮子工程不甚了解，不能完全发挥 “菜篮子 ”工程的作用。 四 、 政策 建议 1988 年提出“菜篮子工程”，是为了缓解供应偏紧的矛盾。 在当下的背 景下 ， 随着人民群众生活水平的提高， “菜篮子 工程”不应是8 单一的 肉菜储备，新的发展阶段应赋予新的使命。根据本次政策评价结果， 提出如下建议： 1、增强政府调控能力，达到平抑物价的目的 为减少流通成本，建议加强对 “菜篮子 ”产品市场流通体系的建设、冷链设施建设以及市场信息网络建设，积极组织开展多种
16、形式的产销衔接活动，稳定购销渠道，开展大规模合作社示范社创建等多种方式，增强合作社对农民的吸引力和凝聚力，鼓励合作社服务领域从生产向流通延伸。在确保市场供应不脱销、不断档的前提 下 ，实现生产者和消费者的双赢。 2、提 高 “菜篮子 ”商品的流通效率，增强便利性 建议从以下几个方面对 “菜篮子 ”流通领域进行改造，实现减少流通环节、降低流通成本、提高流通效率： （ 1）大力推进基地农产品直供直销模式，加快发展直供、直销、配送等农产品新型物流业，积极开展 “农超对接 ”活动，最大限度地减少农产品 “从基地到餐桌 ”的环节。 （ 2）加快完善菜篮子产品冷链物流体系，推进农产品电子商务和网上交易 “
17、互联网 +生活型服务业 ”新模式不断涌现，建议通过搭建 “菜篮子 ”网上综合交易信息公共服务平台，扶持发展一批生鲜电子商务、网上 “菜篮子 ”企业，以 “新零售 ”的 创新模式，提升居民消费便利性。 北京 市 菜篮子工程的 “互联网 +”经验：天猫宣布 “北京战略 ”，并且联动盒马、苏宁、银泰、易果生鲜以及众多品牌合作伙伴，在北京9 率先启动 “三公里理想生活区 ”计划。天猫超市推出一小时达，以更快的物流速度和更便捷的新零售模式，服务北京社区居民。 青岛商务部门可以考虑参照类似经验，与京东、天猫等电商战略性合作，充分利用优质电商的流通渠道，提高 “菜篮子 ”项目的便利性。 （ 3）增加末端销售
18、点 建议建设 “菜篮子 ”蔬菜末端零售业态，如：农贸市场 “菜篮子 ”销售摊位、超市和连锁便利店及农副产品平价商店 “菜篮子 ”销售专区、“菜篮子 ”便民流动销售点、 “菜篮子 ”社区销售点等，以提升居民消费便利性。 3、加大对 “菜篮子 ”相关政策及活动的宣传力度 建议组织举办 “菜篮子 ”基地产品面市观摩活动，发放相关宣传手册或者利用网络平台如微信、微博等，向市民群众宣传推介 “菜篮子 ”工程相关情况。 4、降低财政储备成本 青岛市根据关于建立北方大城市冬春蔬菜储备制度的通知（特急发改经贸 2011252号）和商务部办公厅 发展改革委办公厅关于进一步做好猪肉储备有关工作的通知（商办运函 2
19、013292号）等文件的规定，每年 安排冻肉和蔬菜储备，以保障 “淡灾节 ”期间市场供应充足、价格稳定 。 为完成储备 ， 2014 年至 2016 年青岛市商品储备 补贴 财政支出分别为 550 万、 1055 万、 1080 万，为减少财政支出，可以从以下几方面考虑降低储备成本： （ 1）对承储金额进行招投标，如洛阳市： 2016 年储备白菜 80010 吨，由洛阳绿畅商贸有限公司中标，中标金额为 232.00元 /吨月； 2016年储备洋葱 900吨，由洛阳绿畅商贸有限公司中标，中标金额为 240.00元 /吨月。但是该方法有可能出现部分计划储备商品无承储企业投标，导致流标。 （ 2）探
20、索通过政策 性保险、产业风险基金、托市收购储藏、临时生产补贴、城市低收入人群菜篮子补贴等形式，建立健全菜篮子产业发展风险分担机制。 （ 3）鼓励企业自主储备，充分发挥生产基地和龙头企业窖藏蔬菜的作用，积极组织蔬菜货源，加强调运，在出现应急事件时由政府控制上市量及上市价格，并对企业由于应急调运和投放发生的损失给与补贴，以保障市场供应和价格稳定。 通过多种方式，逐步构建以政府投入为引导，企业、农民为主体，金融、保险等社会力量广泛参与，多部门、多层次、多形式的投融资机制，扩大资金来源，降低财政成本负担。 5、建立完善信息体系 建议建立市、区（县、市）二级部门和定点基地（企业）信息采集分析队伍，构建 “菜篮子 ”工程网上信息共享平台，建立菜篮子生产、市场信息监测预警和发布制度。对主要生产基地和骨干营销企业进行信息监测，市场价格及时监测，科学预判市民基本生活必需的菜篮子商品产销和供求情况并通过地方政府和部门网站、主流媒体等平台，及时发布相关信息，积极引导生产、经营和消费。完善市场供应应急预案，对市场异常突发情况及时采取有效措施，确保市场供应不脱销、
