1、毕 业 论 文题目：农村土地承包经营权出资入股疑难问题刍议院（系） 专业年级 学生姓名 学号 指导教师 职称 教授 日 期 二一年 四月二十一日 第 1 页（共 10 页）农村土地承包经营权出资入股疑难问题刍议重庆大学 2006 级经济学班 指导教师 中文摘要：为破解农地流转效率偏低，农民获益较少的难题，本文在众多学者对农村土地经营权多种流转模式的研究基础上，从经济学角度，运用理论探讨与规范分析相结合的方法对股份制土地流转模式进行了较为深入的论证分析，并重点针对股份制土地流转模式运行实践中股农权益保护问题，提出了强化农民的土地使用权、做好地籍的调查和整理、建立和完善农村土地登记制度、改革户籍管
2、理制度、坚持农民自愿互利原则等进一步完善土地股份合作制的建议和措施。 关键词：土地承包经营权 出资入股 农民权益Abstract：In order to fully utilize rural land and obtain the largest profit for peasants，at present，some regions of China carry out the policy for making rural contracted land use rights become a shareholder of an enterprise so as to increase t
3、he use efficiency of the land and to realize maximum profit. Because China does not have matched laws and regulations，however，this reform is unavoidable to have legal disputes. Agricultural Company Law or the third thorough land revolution can effectively solve the legal disputes. Especially，thoroug
4、h land reform can basically solve all problems from nation-collective dual land ownership structure，which should be emphasized by legislators. Key words：Rural land cont racting operating right；Buy stock；land revolution一、引 言农村土地承包经营权(以下简称土地承包经营权)作为我国农村的最根本性权利之一，其如何得到高效流转的问题一直受到较多的关注。土地承包经营权的流转，有利于规模经
5、济的创造和社会效率的提高，有利于顺应市场经济和世界农业的发展趋势，有利于农民经济收益的增加和生存保障的加强等 1。但是，从政策、法律和法规的实际效果上来看，土地经营权并没有在广大农村获得广泛的流转，土地作为一种稀缺资源并没有得到充分利用，广大农民并没有通过土地经营权流转获得更多的收益。目前土地承包经营权出资的法律尚不完善，出资过程中农民作为弱势一方的权益往往受到侵害，从而挫伤农民出资的积极性，影响农地市场化过程。因此，如何在土地承包经营权流转过程中，尤其是在土地承包经营权出资入股过程中对农民权益进行特殊保护，是一个十分需要研究的现实问题。第 2 页（共 10 页）二、股份制土地流转模式分析近几
6、年伴随着各地土地流转实践的丰富，相关研究也进一步深入，归纳起来全国有几种普遍的农村土地流转模式：转包模式、反租倒包模式、租赁模式、土地置换模式、土地入股模式。相对其他土地流转模式而言，农村土地股份制是农村土地进行流转的一种新模式。1、股份制土地流转模式的内涵新模式是在明确农村土地集体所有权、稳定农户家庭承包权、放活土地使用权的基础上，由有经济实力的大户、集体经济组织或投资于农业的工商企业发起，农户以土地使用权作价入股，按照自愿原则组成利益共享、风险共担的股份合作制农业企业，以公司化的方式对土地经营实行规模化运作,从而最大限度地发挥土地的增值效益。土地使用权的作价一般是农户按承包土地承包期的剩余
7、期限出租给农业生产股份公司，但年租金不是一年一付，而是将多年的租金用普通年金计算现值的公式折算出现值，然后按现值计算入股，发给承包农户“股票” （地票） 。入股土地由公司长期使用，但不得改变土地的农业用途。农户入股后成为公司股东（下称股农） ， 参与公司管理，到期派息、分红、农户劳动力可以外出务工，也可以接受公司招聘成为公司员工，参与公司按劳分配。新模式建立的公司叫农业生产股份有限公司，它是包括产（种、养） 、加（工） 、销（售）各环节的一体化现代化企业，是我国农业生产的主流企业，是农民资本联合的集体经济。2、股份制土地流转模式的运作特征土地经营权入股模式在股份构成、用人机制和利润分配三个方面
8、表现出一定的特征，是区别于其他土地经营管理模式的根本所在。具体为：第一，在股份的构成上。农民主要以土地使用权入股，根据不同的农村土地制度，入股的方式可以有所区别。筹集土地，以这些土地的几年的试用期使用权进行评估后入股; 按每亩土地的评估价值作为股本金，用于流动资金使用。其次，一改土地承包到户的做法，对农田实行土地股份合作制后，并以各生产队作为股东进行入股。在具体股权分配上，按二轮土地承包生产队劳力底分所占的比重和包干面积所占比重为基数来确定各生产队土地股份合作股权的份额分配 2 。第二，在用人机制上，企业与农民实行双向选择。企业原则上优先招收股农，设定入股后所成立的公司的股东上限，选出农民作为
9、股东代表。另外，再选择几名村干第 3 页（共 10 页）部作为公司经理, 以及相对应的主管，一方面对公司进行管理；另一方面，对投资该公司的其他企业的股东进行监督。第三，在利润分红上，股本金不作为每年的收益，而只是农户入股的证明和股本多少的依据。公司依承包合同委托股东在土地上耕作，不愿意种地的农户,土地交由公司按产出季节获取收益，年底按照经营效益分红。同时,农户股东可以优先在公司打工获取劳务工资。3、发展途径公司建立后，对农户发行股票，以募集设立为宜，即向公司设在地乡、村土地承包户定向募集，以便土地连成一片，有利于生产经营。以承包土地租金入股，计算简便，只需入股时计算一次。计算方法是先由双方协商
10、土地年租金额，再按普通年租金计算公式计算出现值，再按现值入股签订租约，入股后成为公司无形资产。发展新模式是推进现代农业的有效途径，关键是解决好两个方面的问题：一是流转集中土地。二是建立发展现代企业制度。三、土地承包经营权入股问题分析1、土地承包经营权出资入股中农民权益保护的缺损由于土地承包经营权出资是土地流转的一种新的形式，法律与政策规范还不到位，在实际运作中存在着一些现实的或潜在的冲突，尤其是农民作为弱势群体其利益经常受到损害。 (1)土地承包经营权入股时权利行使时常受到干扰目前，在农地出资中缺乏完整的土地测量评级、土地估价、土地信用、土地交易和土地合同管理等制度体系，以及市场中介组织匮乏，
11、加之，农民所处的社会地位和经济地位较低，维权意识较弱，农民在面对政府、企业等强势集团时，经常处于劣势。3而侵权主体广泛，如，基层政府和村民委员会本应扮演农民权利的维护者和各方利益的协调者的角色，但时常存在功能异化，在农地经营权出资、评定土地等级和估价时，执法人员常常倾向于强势集体的利益，有可能发生随意执法、以权谋私的情况，损害农民的利益，农民在与这些强势团体的“游戏规则”下常常处于弱势地位。同时，农村集体土地所有权身份不明是农民经营权入股权利行使受到干扰的另一重要因素。第 4 页（共 10 页）(2)农民土地承包经营权出资运营中权益受到损害农民在经营权出资运营中的权利过于贫困。主要表现在：一方
12、面，农民没有真正得到土地承包经营权入股的股权。实践中，农民的土地承包经营权出资入股时，经常的做法是农业经济组织在与入股农民订立合同时签订保底协议，即无论公司盈利状况如何，都要保障分给农民一定数额的红利。股权应该是根据公司的经营状况而分配的，而给农民的这种与经营状况脱节的“红利”更像是一种租金，租金的获取不需与经营状况挂钩，这应该会使农民土地承包经营权量化入股的股权有别与公司一般的股份。由此可见，公司承担起政府的社会保障职能，这看似是对农民权益的保护，但从更深层次剖析，农民只是得到了最低的保障，而没有真正取得股权的所有权。从农民的角度而言，农民入股分得是租金而非股利，这不利于对农民的激励，会影响
13、农民的积极性，进而合作组织的经营会受到挫伤，最终影响农民的收入 4。另一方面，入股农民在农业公司或合作社运营中的股权或成员权没有得到真正的落实。权益因“权”而生“利” ，权利是利益获得的前提。在农业公司中，农民用土地承包经营权入股，每个农民的股权占有份额非常小，分散的农民不可能成为公司董事，无法参与公司管理，同时，农民面对着公司强大的现金资产，更没有话语权，被公司管理和决策机构排除在外。农民表面上是公司的股东，而实际上由于占有公司股份的微小，根本没有经营管理权。因此，农民在土地承包经营权出资的股份合作经济组织运营的过程中处于权利义务不对等状态，农民的合法权益受到侵害。(3)农业公司或农民专业合
14、作社破产清算时农民经营权受损 5农民以土地承包经营权出资入股农业公司或合作社是在土地承包经营期限内进行的，随着经营权的期限届满，无论农业公司是否存在导致破产的事由，农业公司或合作社必然存在清算问题。就农业公司而言，应当在解散事由出现之日起十五日内成立清算组，开始清算。逾期不成立清算组进行清算的，债权人可以申请人民法院指定有关人员组成清算组进行清算。人民法院应当受理该申请，并及时组织清算组进行清算。虽然土地承包法规定了， “国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。 ”但是，用作为公司资产的土地承包经营权偿还公司债务不应属于“任何组织和个人”对“承包方
15、的土地承包经营权”的“侵犯” 。这样的推论在逻辑上是合理的，但对保护农民的土地权利不利，极易损害农民的权益；就农民专业合作社而言，农民专业合作社是法人性质的经济组织，合作社对社员出资的土地承包经营权享有企业法人财产权，社员出资的土地承包经营权应计入合作社出资的财产总额。社员以土地承包经营权出资入股，其土地承包经营权作为合作社财产第 5 页（共 10 页）的组成部分，合作杜一旦破产，加入合作社的农民将会失去土地承包经营权。按照上述逻辑，农民将土地承包经营权出资到农业公司或合作社将面临着经济组织破产清算的风险，虽然农村土地承包经营权流转管理办法第 19 条“股份合作解散时入股土地应当退回原承包农户
16、”的规定，对入股农民进行了特殊保护，但由于法律之间的矛盾，股权人和债权人之间的利益冲突，将使农民这个弱势群体面临着失去土地权利的风险 6。(4)农民的生存保障权和发展保障权不到位 土地扮演着保障农民生活的功能，随着农地流转的深入，尤其是农地可以作为农民的资产入股以后，土地的社会保障功能逐渐由单一的生存保障功能向生存保障功能和发展保障功能转化。在农村社会保障体系未完善之前，土地负担的社会保障功能将弱化土地的流转，会影响土地承包经营权出资的效率，将直接影响农民的收入，损害农民的经济利益。具体而言，由于城乡二元经济结构的长期存在使我国城乡社会保障严重不平衡，农村社会保障体系存在许多尚待解决的问题 7
17、。首先，政府对农村社会保障的财政支出远远小于城市，政府对农村的社会保障职能缺位。城市居民享受着医疗、退休养老、生活最低补助等较为全面的福利，而农村居民仅享有国家救济和社区互助等低层次的社会保障，中央政府的财政支出主要限于对贫困地区的救济和公共传染疾病的防治。据统计，农村社会保障投入只相当于城市的八分之一，农村人均国家社会保障投资仅为城市的三十分之一；其次，农村的社会保障覆盖面小，保障层次低。现行农村社会保障既不能保障农村整体利益，又不能保护农村特殊群体的利益。就整体而言，社会保险作为社会保障体系的核心，其主要的养老保险和医疗保险在农村都未全面展开，其他方面就更加滞后。据统计资料显示，目前，我国
18、农村有 97.6的老人依靠家庭养老，依靠退休金和集体养老的老人仅占 2.34。就特殊群体而言，老龄农民、失地农民、贫困农民、农民工等农村特殊群体的问题日趋突出，社会保障体系对这些农民利益的保护极为迫切。再次，农村社会保障管理机制混乱。出现多头管理，管理机构重叠，管理成本过高。保障基金增长程度低，资金管理透明度较低，这种低效的管理模式已经影响到我国农村社会保障体系的健全由此可见，农村社会保障体系不完善使农民在经营权出资中的生存权和发展权得不到保障，不但阻碍了农地的出资流转，而且损害了农民的合法权利和应得利益。2、土地承包经营权出资中农民权益缺损的制度瑕疵农民权益受到侵害究其根本原因主要是城乡二元
19、结构造成农民权利萎缩、社会保障体系失范造成农民权益受损、农村土地制度缺陷造成农民产权模糊、法律制度不健第 6 页（共 10 页）全及政府职能错位造成对农民保护力度不足等制度瑕疵。(1)农村土地产权制度存在缺陷 土地产权界定模糊，农民未能真正拥有实际的土地财产权利，致使农民土地承包经营权入股时权利行使受到干扰。农村土地产权制度的缺陷主要表现在农村土地所有权主体虚位和土地使用权不明晰两个方面：其一，农村土地所有权属农民集体所有，按照规范理论解释农民集体概念，应具备三方面的特质：具有民事主体资格；有一定的组织形式；有一定数量的长期生活于该集体组织的农业居民。实际上，农民集体是无法行使农村集体土地所有
20、权的，集体所有权实质上是由某一农民集体经济组织代表农民行使。但在现实中，大多数的农民集体经济组织已经解体，农民缺乏行使土地所有权的集体经济组织，即出现农村集体土地所有权主体虚位的现象 8。第二，农村土地所有权主体虚位必然导致土地使用权不明晰，在农村土地承包经营权成为独立产权之后，表面上看，农民拥有了自主经营权和土地收益权，但由于国家对农村集体土地的干预和限制，致使农民集体对土地的处分权难以到位和实现，而土地的处分权正是土地使用权出资的核心权能。由此可见，由于“集体所有”的界定不清，国家或集体可以利用“合法”的手段，侵犯农民的正当权益，农村土地在流转中双方或多方的权利义务如何划分，各方利益如何协
21、调，农民土地承包经营权出资人股的收益都具有很大的不确定性，广大农民的利益往往被无意，或有意识的忽视。(2)城乡二元结构导致农民权益萎缩 城乡二元经济结构是农民权益受损的根本原因。建国后，我国为了集中力量发展工业，实行了“城乡分治、一国两策”的“政府主动型二元结构” 。以户籍制度为核心，形成了一系列的城乡有别的二元社会福利制度、融资信贷政策和文化教育资源分配政策。由于我国社会制度和体制改革严重滞后于市场经济的发展，加之农民的经济基础、能力水平、观念意识等方面的差距，分散的小农户在面对强大的市场竞争显示出明显的弱质性。城乡二元结构造成农民权利的萎缩，农民在以土地承包经营权出资后没有得到真正的股权或
22、成员权，其在农业公司或合作社占有微小的股份份额，并不享有实质上的管理权。在经济组织运营中，由于农民占有份额非常小，不可能成为公司董事，农民被排斥在公司管理或决策之外，有可能使农民在经营权出资运营中的权益受到损害，农民失去土地承包经营权的保障，其生存权、保障权、发展权将严重受损。3、政府职能错位导致农民权益保护存在真空地带 由于农村集体土地产权界定模糊，地方政府既是管理者又是参与者，职能的双重第 7 页（共 10 页）性使地方政府追求管理权限的最大化和经济利益的最大化，在双重利益的驱动下，政府的权能难免会发生错位，农民的权益难以维护。主要表现在：其一，利益驱动，政府职能错位。许多地方政府由于创办
23、乡镇企业失败或连年义务教育等压力下，面临沉重的负担。由于体制自身的缺陷和生存压力的作用，地方政府忽视维护公共权力的功能，自力性目标优先于公共目标，利用职权攫取农民的经济利益，地方政府的公共职能异化， “寻租以得自养或自肥就成为了许多乡镇干部的必然选择。 ”政府在土地承包经营权出资中的职能，主要是为农民的土地经营权出资提供制度、法律保障，维护农民作为产权主体的合法权益，为土地出资入股市场的正常运行提供宏观和微观的环境。但是，事实上地方政府的这些职能没有充分的体现，相反有些地方政府为了谋求部门利益管理错位，政府搭“公共利益”便车现象屡有发生。在土地流转中，地方政府不是作为农地流转利益关系的协调者，
24、而是作为利益争夺的参与者，谋求本部门的利益，损害了农民集体的利益。其二，政绩观偏差，政府职能缺失。对政府官员考核的最主要指标就是 GDP、经济增长率、财政收入增长率。一些地方政府片面追求经济增长，缺乏科学发展观和正确政绩观的指导，重视部门利益而忽视公共利益。现在最突出的问题反映在农地的征收征用上，由于农地征收的成本低，地方政府在搞城镇开发时，经常将农民的土地征归国有，再用于市场开发，使地方政府和开发商从中获取征用农地与国有土地出让价格的巨大经济差额。损害农民的经济利益。同时。由于地方政府盲目追求政绩，建立开发区的规划面积已超过现有城镇建设面积，并缺乏科学的规划，造成土地浪费的现象非常严重。可见
25、，地方政府在畸形政绩观的影响和经济利益的驱动下，急功近利，把土地当作第一财政，以地生财，尤其是农民土地“低征高买”现象严重，不但使农民的土地权利保护存在真空，而且造成了土地资源的严重浪费。四、完善土地股份合作制改革的措施据对统筹城乡试验区农村土地股份合作组织发展现状、成效与现存问题的分析，笔者提出以下几项完善农地股份合作制的具体措施： 1、强化和稳定农户的土地承包关系，进一步明确界定农村集体土地的物权性质。承认农民拥有物权性质的土地承包权，使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权。成渝两市可以考虑参考发达国家的经验，建立与行政管理相第 8 页（共 10 页）脱钩的统一的农民不动
26、产登记制度，并把登记规定为物权变动要件，做好农村承包地、集体建设用地的确权颁证工作，完善土地流转台账登记制度。明晰了农村集体土地使用权的主体，有了完整的承包经营权，才能真正形成能够有效确保农民利益的土地股份合作社并保障交易的安全性。（1）稳定家庭承包制，强化农民的土地使用权 农户要以土地承包权入股，其前提是稳定他在一定期限内的承包权。因此，在承包期内承包权的稳定， “增人不增地，减人不减地” ，对通过股份合作制实现土地规模经营的改革至关重要。为保证农户拥有稳定的、排他性的承包权，应加强立法工作，任何人不依法定程序不能取消农户的承包权。此举是通过股份合作制实现土地规模经营改革的前提。（2）做好地
27、籍的调查和整理，颁发土地使用权证必须办理交割手续，标明它的境界、四至、面积、类别、质量以及权属单位。地籍资料不全或没有，就会影响通过股份合作制实现土地规模经营的改革和发展。因此，必须做好地籍的调查和整理工作。土地具有位置不可移动性的特点，因此土地权利变更的媒介只能是产权凭证。农村土地入股也是一种土地权利的变更，也要以土地产权凭证为媒介。目前，一些地区没有与农民鉴订承包合同，或合同的内容不规范。要通过统一颁发农村土地使用权证，来规范承包内容，保障农民权益，并为通过股份合作制实现土地规模经营的改革创造条件。2、加强对农村土地股份合作组织的指导，扶持其健康发展。首先，加强组织保障，发挥政府作用，尽快
28、制定落实配套扶持政策，明确政府相关部门推动农村专业合作经济组织发展的职责义务、具体途径和实施方式，为农民专业合作组织的发展创造实实在在的有利政策。其次，加强示范引导，强化规范管理，抓好典型，坚持示范引路，以点带面逐步促进发展。再次，农村专业合作经济组织内部制定出符合合作组织原则的章程，完善民主管理机制、监督约束机制及风险保障机制等。健全利益分配机制，使农村专业合作经济组织与广大农民结成紧密的利益共同体，既保障成员利益，调动其参与土地流转的积极主动性。 可以从以下两个方面抓起：加大宣传培训，普及专业知识，加大对农民的培训力度。要宣传普及合作思想、合作原则及合作组织与土地流转的重要作用和意义，增强
29、农民的合作意识、土地流转意识。要加强对相关干部、专业合作组织负责人和农民经纪人进行培训，努力培养一第 9 页（共 10 页）支懂专业合作组织知识、懂土地流转知识的高素质农民队伍和管理队伍，促进二者快速健康发展； 创新农村土地股份合作组织与土地流转的结合模式，实现“专业合作组织+中介组织+农户”的运营模式。建立和完善中介服务组织，在农村土地的供给主体(农户)和需求主体(专业合作组织)之间搭建沟通桥梁，一方面，负责农村土地承包、承包合同及土地流转的管理和中介工作；另一方面，为专业合作组织建设提供相关信息咨询，为农户提供土地流转服务包括指导土地流转规划、收集发布土地供求信息、项目推介、流转程序、指导
30、和协助办理土地流转手续、档案保存以及调解处理各方关系，搞好各项服务工作。3、保证农村土地股份合作组织的独立运作，解决社区管理与经营问题。农村土地股份合作组织的实行，社区管理和经营功能必须分离。由村委会、居委会或者成立具有公益性质的社会服务部门，直接负责社区公共建设、托幼养老、社区治安、卫生保健等社会事务；而农村土地股份合作组织则按照“自主经营、自负盈亏、利益均沾、风险共担”等要求进行运作，专门负责经营，不再承担社区建设和管理等社区职能。只有这样，才能保证其作为完全的市场主体参与市场竞争，开展各项经营活动。4、加快小城镇建设，为农村土地股份合作组织发展建立良好的外部环境。实行农村土地股份合作制要
31、求当地第二、三产业发达，农村劳动力转移程度高，城镇化水平高。小城镇建设应该得到大力支持，农民积极配合。当然，发展第二、三产业也要结合各地实际情况，充分利用当地资源，发挥优势，发挥农民群众的主动性和创造性，找到适合当地的具体项目和形式。 5、完善农村社会保障体系等配套制度。土地对于农户来说不仅有就业和经济功能，还在很大程度上发挥着保障功能，这种情结制约了农地的流转。因此，统筹城乡综合配套试验区应将建立完善的社会保障体系纳入计划，借鉴国外先进经验，多方筹措保障基金，使进城农民能够享有同等的失业保险、工伤保险、生活救济等保障，使得农民入股股份合作组织时少些后顾之忧。具体措施有：进一步扩大农村基本养老和医疗保险的覆盖面；完善最低生活保障制度，积极发展社会福利、社会救济和社会互助等社会保障事业；同时，扩大保障范围，在农业集约化经营的背景下大力推广农业保险，增加农业保险的险种，提高农村土地股份合作组织的抗风险能力 9。
