1、浅析我国非营利组织发展中存在的问题与对策摘 要：非营利组织是公民社会的组织 ,在公共管理的多元主体体系中 , 代表来自市场和政府之外的力量。在公共管理中 ,非营利组织发挥着独特的功能，维护社会的和谐与稳定。但是 ,由于诸多方面的原因 ,我国非营利组织在发展的过程中还存在种种问题和困境，因此，分析问题产生的原因并寻求解决方案成为我国非营利组织当前必须完成的首要任务。我国非营利组织要走出困境 ,需要非营利组织自身、政府和社会的共同努力 。关键词：非营利组织；问题；对策随着社会公共事物日益复杂和繁重 ,随着新的政府治理理论的出现和新一轮的政府行政改革的进行,政府的职能定位必然发生变更 ;另一方面 ,
2、随着社会发展 ,以社会管理和公共服务为主要内容的公共管理主体体系的构成和格局也必然发生变化。在社会管理主体多元化进程中 ,非营利组织的力量和作用越来越突显 ,它成为公共管理中一个不可或缺的重要角色。非营利组织同政府、企业共同构成现代社会三大支柱 ,因此非营利组织对处于社会转型中的中国有着特殊意义。正如著名学者王绍光所言“忽视非营利部门的发展将是一个战略性错误” 。但是中国的非营利组织目前尚处于起步阶段 ,与强大政府和愈加繁荣的企业相比 ,非营利组织仍然显得那么无力与弱小。一、 非营利组织的基本概述（一）非营利组织的概念及特征1非营利组织的基本概念非营利组织，也称为非政府组织、第三部门、公民社会
3、、市民社会等，在我国统称为“社团” 。长期以来，专家学者将社会组织归纳为第一部门（提供公共产品的政府） 、第二部门（提供私人产品的企业）和第三部门（相对独立于第一、第二部门的社会领域，即非营利组织） 。关于非营利组织的定义，国内外学者提出众多观点，其入手点和侧重点各有差异，主要包括：(1)按它的提出者 T.列维特（Levitt，1973）等人的定义，非营利组织是指“非公非私的、既不是国家机构也不是私营企业的第三类组织。 ”1即用剩余法，把非营利组织看成除了政府机构和营利机构以外的一切社会组织的总和。(2) 从经济学角度，借助“公益”和“私益”的概念来为非营利组织划定界限。认为非营利组织是“和公
4、共领域(公域)、私人领域（私域）相对而言的另一个领域。 ”(3)我国学者主要从社会中介组织对公共领域和私人领域的联系作用上入手，主要研究其作用，对其定义没有太多的研究。由此可见 ,学术界对非营利组织的界定缺乏一致性 ,侧重点各有不同 ,但其内涵都是指政府和企业之间的社会机构 ,只是对这些机构所涵盖的范围不同而已。我们一般认为 ,非营利组织是指那些不以营利为目的，其所得不为任何个人牟取私利 ,承担政府与私企“不愿做、做不好或不常做”事务的公共服务组织。因此，我国绝大多数社会团体、非营利的事业单位和一些民办非企业单位、自治性社区组织都符合这些条件。2 非营利组织的特征 由于研究方法及定义上的不同，
5、对非营利组织的特点，不同的学派有不同的见解。著名管理学大师彼得德鲁克强调非营利组织是既非企业又非政府的机关，目的是人与社会的变革，是向社会提供服务的部门。而美国霍普金斯大学萨拉蒙教授从另外的角度进行了归纳 ,认为非营利组织有五大特征 :一是组织性 ,即组织应当具有内部规章制度 ,有负责人 ,有经常性正规活动 ;二是民间性 ,即体制上独立 ,不是政府的一部分 ,也不受制于政府 ;三是非营利性 ,即组织不以营利为目的 ,法律上禁止将利润分配给所有者和管理者 ;四是自治性。组织自己管理自己 ,既不受制于政府 ,也不受制于私营企业 ;五是志愿性 ,即会员参与组织的活动是出于自愿的。 2现实社会中并不是
6、所有的非营利组织都具有以上所归纳的特征。非营利组织的关键特点在于志愿性和非营利性 ,二者缺一不可 ,违反志愿性则成为政府行为(第一部门 ) ,违反非营利性则成为企业行为 (第二部门 )。（二）非营利组织发展的历史背景从全球发展来看，非营利组织的兴起的必然条件，主要表现在以下两方面：（1）全球范围的国家发展危机。全球性的国家发展危机首先表现在发达国家。自 20 世纪 80 年代以来，发达国家开始出现严重的福利支出危机，公民传统的社会福利政策遭受严重质疑。20 世纪 50 年代所形成的提供社会福利的政府保障体系受到很大挑战，面对日益庞大的社会福利支付负担，以及不断扩大的服务需求，政府早已力不从心。
7、在这样的背景下，福利国家的政府不得不开始寻求非营利组织的支持，并鼓励其发展。发展中国家的国家发展危机主要表现在经济发展问题上。从 20 世纪 70 年代中期以来，由于经济的衰退以及前苏联等社会主义国家解体等方面原因，一些发展中国家不得不为非营利组织发展提供空间，并允许它们参与社会经济发展的一些项目。 （2）中产阶级与公民的参与意识增强。非营利组织的产生和发展，需要有一些有创造力的人员去构建。二战后，伴随着经济工业化的快速增长，在很多国家和地区中产阶级迅速崛起。中产阶级有强烈的民主、自由、平等以及法律意识，关心公共权力的运用，对传统政治的社会基础带来很大冲击。同时，公民在满足自我基本生活需求之后
8、，也开始有意愿去更好地服务和参与非营利组织。 3在这种情况下，非营利组织不断的发展壮大，并发挥着重要的作用，及至现在成为现代社会的三大支柱之一。二、 我国非营利组织的发展及其现状改革开放前的中国是一个高度集权的大一统社会。国家掌握了社会中的绝大数资源的控制和配置权，政府长期扮演着“全能政府”的角色，突出表现在政府对整个社会的大包大揽：在经济领域，国家实行高度集中的计划经济，承担着配置社会资源的职责，各种生产任务都有国家下达指标；在社会领域，实行严格的行政控制，抑制非营利组织的发展；在文化领域，由国家出资兴办各种文化事业。而个人想获得最基本的生存条件 ,就必须、也只能通过国家的制度性安排,这使得
9、改革开放前的中国具有明显的“强国家、弱社会”特征 ,而非营利组织,尤其是所谓的纯民间组织几乎没有任何自我生存和发展的空间和环境。1978 年以后 ,中国相继进行了经济体制和政治体制改革。 “小政府、大社会”目标模式的确立、社会主义市场经济体制的建立、政府职能的转变使得国家与市场、国家与社会的关系面临重大的变化和调整 ,各类社会组织的功能面临新的分化和定位。在这种新的环境下 ,中国的非营利组织面临前所未有的发展机遇。一方面 ,经济体制改革之后 ,中国农村和城市先后产生了大量游离于传统单位组织体系之外的多元利益主体 ,这些利益主体掌握了自由流动的资源和自由活动的空间。与此同时 ,在政府与这些多元利
10、益主体之间形成了权力真空和信息的堵塞。因此 ,政府需要有中介性的非营利组织起到信息沟通的桥梁作用 ,并帮助政府维护市场与社会秩序。而这些分散的利益主体也需要通过非营利组织来形成组织化的利益 ,从而达到维护自身利益的目的。另一方面 ,中国正在进行的政治体制改革和政府职能的转变 ,也需要非营利组织能够承接以往由政府包揽的部分职责 ,提供更多的公共服务。在以上情况下 ,中国的非营利组织取得了空前的发展，并日益成为中国社会生活中不可或缺的组织创新 ,在社会服务、扶贫、环境保护、民办教育、学术研究、行业管理、国际交流、慈善等方面发挥着政府、市场不可替代的作用。在当代中国，非营利组织的发展极其迅速，其发展
11、现状有以下几点表现:（一）非营利组织数量大幅增加，种类多样1988 年，全国非营利组织只有 4446 个，2005 年底发展到 31.98 万个。20 世纪 80 年代以前，非营利组织的类型主要只有高度行政化的工青妇、文联、工商联、科协等九大团体，而目前中国的全国性社团按照官方的分类标准(主体功能)可分为 17 类：产业部门、社会服务与社会福利、公共事物、信息与技术服务、卫生、体育、教育、文化艺术、新闻出版、科学技术、人文社会科学、环境能源、企业行业组织、职业组织、地区组织、个人联谊以及其他组织。（二）活动领域呈现多元化格局社会需求的多样化和政府职能的转变使非营利组织的活动领域出现多元化。除从
12、事社会服务、调查研究和行业管理等活动的非营利组织继续发展外，近年来，实体性的非营利组织呈现出较强的发展势头。根据民政部的统计，全国民办非企业单位的登记数字 2010 年为 18.76 万家，他们的活动扩展到经济、教育、卫生、体育、文化、环保、社会福利等多个领域。（三）活动方式以提供服务和宣传教育为主从清华大学非营利组织研究所调查结果看，中国非营利组织的活动方式主要是提供服务（59.4%） ，交流（58.7%） ，宣传（58.6%）和培训、研修、训练（57. 0%） ；其次是调查研究（46.4%） ；再次是收集资料、提供信息（41.0%）和提供政策建议、提案（38.5%） ；而义演义卖活动（6.
13、6%） 、设置经营实体（7.2%）和进行商业性活动（7.4%）等方式最少。 3从上面的分析也可以看出非营利组织所起的土要作用在于提供信息、宣传与教育服务。事实上由于非营利组织掌握的资源非常有限，有的甚至完全依赖志愿者，因此它不可能像政府、企业一样以提供物质服务为主，而更多地以提供信息、教育与宣传服务为主。例如，中国绝大多数自下而上的环保 NGO，如自然之友、地球村都是以环保宣传、教育为主要的活动方式。从国外的情况看，进行信息、宣传与教育（IEC）也是大多数国家非营利组织活动的主要方式，即使是国际非营利组织也是如此。4三、我国非营利组织在发展中存在的问题改革开放以来我国非营利组织发展迅速，并取得
14、了巨大的成就，但我国的非营利组织还很不发达，不仅先天不足，而且缺乏动力，尚处于一个艰难的创业时期。我国非营利组织的发展在外部环境和内部环境中都存在不少的问题，其主要体现在以下方面：（一）外在环境：政府、社会支持不够1.相关法律、法规、制度不健全。法制的缺陷限制了我国非营利组织的发展。虽然我国政府正在积极建立有关非营利组织登记管理方面较为完善的法律制度框架 ,但这并不意味着非营利组织的发展在我国已经受到法制的积极促进和保护。相反现行法规中的许多规定在很大程度上都是不利于非营利组织的发展。这些法规所带有的控制、限制的基调和繁琐的手续规定 ,在相当长的时期里都成为制约非营利组织发展的重要因素。同时
15、,各种不同的法规制度之间以及其实施主体之间经常出现的小的摩擦和不协调 ,也是不容忽视的一个重要问题。2.文化观念不强，社会对其理解不深。非营利组织的发展需要良好的文化氛围，需要全社会的支持和关注。政府支持、企业支持、个人关注才能使非营利组织有一个健康良好的发展环境，然而在我国，非营利组织很少被社会大众所认识，对其理解更是不足，整个社会没有形成对于非营利组织的一种正确的文化认识，没有形成一种“行业文化” 。我国著名非营利组织学者康晓光认为中国非营利组织发展最大的问题是没有一个好的行业文化。 5非营利组织的发展需要社会的理解和支持就必须形成自己的独特文化，为社会所接纳吸收。3. 我国非营利组织缺乏
16、完善的监督体系。非营利组织要获得健康的发展 ,要保证其公共责任的良好的实现 ,都要求构建一套行之有效的监督体系 ,这既需要其内部的自我约束 ,更离不开外部的监督。而我国的现实情况是 :不仅非营利组织的外部监督机制长期处于半真空状态 ,而且非营利组织内部的自律也很不稳定 ,我国非营利组织的监督体系呈现出不良状态。（二）内部因素：自身各方面存在不足1.服务质量低，开展业务业余性。非政府组织发展需要从业人员的专业化和科学化的管理同大多数组织的“业余性”存在巨大反差。现代公益事业急需现代化的管理理念和专业化、职业化的管理人才，部分非政府组织中的工作人员只是将自己视作一个职业的受薪者，他们已经没有了志愿
17、的热情 ， 而且流动性很强。非政府组织业务的业余性和非专业化造成其社会职能的缺失，难以担负在社会领域发挥更大作用的重任。此外，非政府组织能够在一些领域替代政府和市场的原因之一就是它在公共服务和社会工作上的高效率。然而其业务能力的业余性和非专业性，导致了内部治理的缺陷，使得我国非政府组织在资源配置上也产生了低效率甚至无效率。2.筹资能力弱，资金来源不合理。根据对非营利组织存在的问题进行的调查结果显示，有 41.7%的非营利组织存在资金短缺的问题，资金短缺问题居非营利组织存在的问题之首，这个问题已经成为我国很多非营利组织发展的瓶颈。6织的资金主要来源于政府、金会、业和个人的财富投入等 ,有些学者认
18、为非营利组织作为志愿性组织 ,其主要经费来源是成员会费和社会捐赠 ,其收入完全独立。据有关调查研究表明 ,目前 ,非营利组织开展活动所需的经费和其所得的捐助相差甚远。美国私人捐助不到资源总量的 1/5 ，瑞典非营利组织 2/3经费来源于政府 ,政府财政支持也是我国非营利组织的主要资金来源 ,但是政府资助有限 ,而且其支持重点可能随时转移。这是一个相当普遍和严峻问题 ,在一些调查资料中发现 ,有相当一部分非营利组织处于严重资金不足状况 ,无法开展正常活动 ,其中有不少组织处于名存实亡“ 休眠状态” 。也有一些组织为了维持生存与发展 ,在通过各种渠道开展与其自身业务无关的经营性活动或违法活动。因此
19、 ,如何获得足够的资金将成为我国非营利组织发展的一个难题和障碍3.行政干预严重，缺乏独立性。政社不分 ,高度“行政化”使我国非营利组织缺乏独立性 ,走不出官方既定的模式。中国非营利组织的产生方式与西方发达国家不同 ,不是内生型而是在政府的扶持或操纵下诞生的 ,对政府存在“体制依赖”,这主要表现在三个方面 :第一 ,部分组织是由政府直接创立的 ,尽管后来从组织上脱离了创社分开 ,但关系仍然密切 ,创办者仍然是主管单位。第二 ,许多组织由从现职退下来的党政干部担任领导职务 ,于是从日常管理到行为方式自觉不自觉的与政府保持高度一致。在我国非营利组织干部任免中，有 23.2%主要干部有组织负责人提名并
20、经主管部门任命；38.5%的主要干部由主管部门派遣和任命；28.4%的主要干部根据组织章程通过民主选举产生；8.6%的非营利组织无特别的规则。第三 ,部分组织的活动经费全靠政府拨款，在资金来源上完全依靠政府，缺乏经济上的独立性。 74.内部管理混乱，腐败滋生。非营利组织内部管理混乱导致其自我生存和发展能力不足。一方面 ,我国非营利组织内部缺乏民主的氛围。社会之所以需要非营利组织的原因之一是因为非营利组织代表了民主。然而 ,从有关的调查情况看 ,我国有将近 40 %的非营利组织没有正式的决策机构 ,组织的决策完全是由负责人个人或几个负责人决定 ,无论是官方的非营利组织 ,还是民间的非营利组织 ,
21、其内部管理似乎都并不民主 ,家族式管理、言堂现象比比皆是 ,使得我国非营利组织的效率低下。 8另一方面 ,我国非营利组织内部的腐败问题也同样存在。志愿性的特点使得非营利组织的存在没有明确的公共责任 ,诸如究竟非营利组织该对谁负责 ,该负什么责等的问题至今都还没有一个明确的答案。此外 ,非营利组织的决策缺乏公开性 ,这就使得一些经营管理人员在组织活动中贪污浪费 ,如 “丽江妈妈联谊会”事件等，这就导致我国非营利组织的公信度不高，进而引起捐助不足。5.人力资源短缺，整体素质不高一方面我国非营利组织从业人员总量不足 ,且分配不平衡。据民政部的统计数据显示 ,2007 年我国非营利组织共有 38691
22、6个 ,从业者只有 4568515 人 ,其就业人数占我国就业总人数的比例相当低 ,仅为 0. 59%。平均每个非营利组织拥有员工约 12 人 ,且在区域、城乡及不同领域间的存在较大差距 ：从业人员主要集中在沿海经济发达省份 ,中西部经济欠发达地区则较少 ;我国将近一半的非营利组织活动于教育、生、社会服务行业 ,在农业及农村发展领域活动较多 ,但在法律、态环境和宗教领域的活动较少。而早在 2000 年 ,意大利的 22142 家非营利组织就有 629412 名雇员 ,相当于每个组织有 28 名工作人员 ,且分布较为平衡。 9我国正处在公益事业蓬勃发展的时期 ,非营利组织的工作任务日渐繁重 ,从
23、业人员数量不足远不能满足社会的需要 ,在一定程度上制约了非营利组织的发展。另一方面，从业人员整体素质不高 ,缺乏高层次专业知识。我国许多地方的非营利组织主要由离退休人员和机关事业单位精简下来的人员组成。且现有工作人员总体学历水平低 ,大多数没有受过系统的专业技能培训 ,工作手段、方法落后 ,缺乏创新精神 ,很难为社会提供系统化、高水平的服务 ,严重影响了非营利组织的正常发展。四、解决我国非营利组织发展中存在问题的对策我国非营利组织在发展中存在的问题是受多方面的因素影响的，因此，我们寻求解决问题的方案必须从多角度出发，并设计可行的方案。（一）政府：为非营利组织的发展创制良好的外部环境1.政府应该
24、建立有利于非营利组织发展的法制环境，完善相关法律制度。缺乏完善的法律体系的保护是我国非营利组织发展的一大障碍，也是许多非营利组织过度依赖政府的主要原因。因此，我国政府应该完善关于非营利组织的相关法规，进一步提高有关非营利组织的法律法规的立法层次和水平，改变我国现有法律体系中的控制、限制的基调和繁琐的手续及制度框架，通过法律的途径来维护非营利组织的合法性、独立性。另外，通过立法完善对于非营利组织的监督机制，加强外部监督，引导非营利组织向健康的方向发展。2.政府应加快“官办社团”的改革和鼓励民间组织的发展。一方面，政社分开，逐步弱化与政府业务主管单位的关系是“官办”社团发展的趋势。随着这个趋势的发
25、展 ,其原有的组织结构、理体制、理手段等都要进行相应的改革 ,通过借鉴国外运作模式和国内的草根组织的发展经验 ,改原来权力集中化、织行政化的封闭型组织结构为分权化、放式的组织结构 ,主动迎接社会选择。另一方面 ,只有自生自发、下而上的民间组织越来越强大 ,我国的公民社会才能走向成熟 ,这类民间组织的发展将刺激“官办”社团的改应该在注册登记、措资金、进技术等方面为其提供帮助 ,为其创造一个宽松的政策环境。 10（二）非营利组织：不断完善自我，提高生存和发展能力1.非营利组织应该完善内部管理机制。首先，非营利组织高层管理人员的任用问题对于组织的发展至关重要。我国大多数非营利组织的高层管理人员是学术
26、地位较高的专家。至于究竟应该选用何种类型的人员作为组织的领导 ,要视组织的具体情况而定。另外可以聘用优秀的经理人管理组织，采用企业化的运作方式，加强与政府和企业的合作。其次 ,非营利组织在组织内部要避免政府的官僚作风 ,应坚持民主作风 ,实行民主管理、民主监督 ,建立透明的财务管理制度 ,以防止贪污浪费等腐败现象的形成。最后 ,要建立健全科学的管理系统，引进数字化管理，实现网络化的管理和调控，运用计算机网络实现科学化的管理。2.扩大筹资渠道，探索新的发展模式。资金短缺时非营利组织面临的最为困难的和实际的问题，解决资金问题可以通过改革其筹资方式开始。一方面，探索非营利组织的股份制形式。传统的观点
27、认为，非营利组织的盈利不能用于使私人受惠，不能分配给其员工、管理者和出资人，而只能全部用于发展组织的非营利事业，因此非营利组织是不能实行股份制的。 11但我们可以将股份制这种权益筹资形式灵活运用到非营利组织中。通过实行股份制，可以把社会上更多的资金吸引到非营利组织中，扩大非营利组织的资金来源渠道，克服目前我国非营利组织有一半资金依靠国家和政府的补贴，同时可以使非营利组织的成员的责任更明确，克服非营利组织自律能力不足的问题，促进非营利组织的发展。另一方面，加强非营利组织与营利组织的合作。众所周知的“希望工程”和农夫山泉的合作， “每喝一瓶农夫山泉 ,您就给希望工程捐了一分钱”的广告几乎家喻户晓
28、,一方面农夫山泉集团借助希望工程提高自己在人们心目中的地位 ,同时扩大了市场 ,增加了企业的效益 ;另一方面青少年基金会也由此获得了更多对“希望工程”的捐款 ,实现了自身的目的。国内其他非营利机构可效仿这样的合作 ,从营利组织获得所需的资金。3.加强人力资源的管理。一方面加强招聘过程管理，注重人力资源培训。非营利组织要获取和吸收优秀的人力资源，必须加强招聘过程的管理。要把重点放在稳定和培养现有的人才上，通过培训促进员工实现自身价值，增强员工的工作满意度和对组织的归属感和责任感，从而提高组织的工作效率、人力资源的学习能力和生产能力，实现组织人力资源增值和预期的社会效益和经济效益。另一方面倡导组织
29、文化，贯彻人本管理，注重对员工的激励。在对成员的约束和激励的过程中，物质激励不可缺少，但目标激励、人本管理、文化建设和柔性管理显得更为重要。要通过倡导组织文化，设定组织目标将个体凝聚起来，以组织行为带动和约束个体行为，唤起个体成员的责任感和使命感，并用群众的认同感使成员感受到自身的价值。4.处理好与政府之间的关系。目前，我国非营利组织的主要资金来源是政府，非营利组织和政府保持良好的关系是非营利组织发展的一个重要策略。但是非营利组织不能丧失其独立性，不能过分依赖政府或是成为更不能利用从政府处得来的“特权“获取灰色“捐款“。非营利组织的发展需要以对公益事业的关怀态度来赢得公众信任；需要在硬件和制度
30、上双重创新带动组织的长效发展。非营利组织自身也要与政府保持一定的距离，构建一种在合作中竞争、在竞争中合作的关系模式。不断理顺各种关系，处理好与政府的竞争与合作，在竞争中促进自身的不断发展，在合作中实现自身的社会价值。（三）社会：为非营利组织的发展创造良好的社会环境1.社会应培养公众的志愿精神和互助品质。中华民族历来就有助人和互助的传统 ,民间结社和民间公益的历史源远流长。发扬我国的优良传统 ,加强国民素质教育 ,努力培养公众的志愿精神和互助品质 ,为我国非营利组织的发展提供良好的社会土壤。2.完善对于非营利组织的社会评估监督体系。推行非营利组织评估的主要方法是建立一系列的评估指标。包括治理机构
31、、资金使用、所得是否用于成员分红等方面。评估的组织者可以是政府指定的部门 ,如审计组织 ,也可以是类似美国的全国慈善信息局和公益咨询部这样的独立评估机构。通过监督评估机制的建立，规范非营利组织的发展，时期朝着健康的方向发展。 12综上所述，一方面政府、社会应努力营造有利于非营利组织发展的外部环境，不断完善各种机制，为非营利组织的发展提供稳定、健康的环境。另一方面，非营利组织必须抓住机遇加强自身建设，完善内部机制，理顺与政府的关系，扩展筹资的渠道，加强对自身人力资源的管理，不断完善自身建设。只有这样，我国的非营利组织才能够良性发展，承担更多的社会公共责任，从而实现对社会资源进行公正、合理和高效的分配，在可持续发展道路上充分发挥社会职能，最终对促进我国公民社会的发展做出自己应有的贡献。
